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Projet de loi de finances rectificative pour 2009 : Rapport

 

II. DES DÉPENSES RELATIVEMENT MAÎTRISÉES

A. DES ANNULATIONS SUPÉRIEURES AUX OUVERTURES DE CRÉDITS

Le présent projet de loi de finances rectificative propose de réduire de 1,24 milliard d'euros les dépenses de l'Etat, par rapport au montant fixé par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009.

Cette réduction constitue le solde de 5,08 milliards d'euros d'ouvertures et de 6,31 milliards d'euros d'annulations de crédits.

1. 6,3 milliards d'euros de crédits annulés

80 % des annulations proposées, soit 5,1 milliards d'euros, portent sur les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et en particulier sur le programme « Charge de la dette ». Malgré l'augmentation de 124 milliards d'euros de l'encours de dette négociable de l'Etat en 2009 (de 1 017 milliards fin 2008 à 1 141 milliards d'euros fin 2009), les charges financières seront non seulement inférieures à leur niveau de 2008 (44,5 milliards d'euros), à leur niveau estimé en loi de finances pour 2009 (43 milliards d'euros) mais également à leur niveau attendu lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2010 (38,5 milliards d'euros).

Le Gouvernement anticipe désormais que la charge de la dette s'élèvera en 2009 à 37,9 milliards d'euros, soit le niveau le plus bas depuis 2003 et alors même que l'encours de dette est supérieur de 45 % à ce qu'il était en 2003 (1 141 milliards d'euros contre 788 milliards d'euros).

La charge de la dette en prévision et en exécution

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Evolution des dépenses de l'Etat en 2009

(en euros)

Source : commission des finances

Les raisons de cette moindre dépense sont connues et tiennent au niveau historiquement faible des taux d'intérêt et à la presque disparition de l'inflation en 2009 (qui diminue la charge d'intérêt des obligations indexées), alors que la loi de finances avait été construite en fonction d'une hypothèse d'évolution des prix de 2 %. La prévision du Gouvernement s'établit désormais à 0,4 % et celle du consensus des économistes à 0,1 %.

Les annulations portent sur les crédits de 23 missions :

Les annulations de crédits dans le présent projet de loi de finances rectificative

(en euros et en %)

Source : commission des finances

10 missions ne sont pas concernées par les annulations : l'agriculture, les anciens combattants, la défense, l'immigration, la justice, l'outre-mer, les pouvoirs publics, les relations avec les collectivités territoriales, les remboursements et dégrèvements et la sécurité civile.

2. 5,1 milliards d'euros de crédits ouverts

Sur les 6,3 millions d'euros de crédits annulés, seul 1,2 milliard est consacré à la réduction du déficit budgétaire.

5,1 milliards d'euros sont consacrés à des dépenses nouvelles, de deux types : le financement de priorités du Gouvernement ou de dépenses inéluctables en 2009 d'une part, l'apurement de dettes de l'Etat envers la sécurité sociale, contractées antérieurement à 2009, d'autre part.

Les ouvertures de crédits dans le présent projet de loi de finances rectificative

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Près de 2 milliards d'euros sont consacrés, selon l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative, à « l'apurement d'une partie des dettes de l'Etat vis-à-vis des régimes obligatoires de base de sécurité sociale figurant à l'état semestriel mentionné à l'article LO. 111-10-1 du code de la sécurité sociale »2(*).

Les 3 autres milliards d'euros sont consacrés notamment :

- à des dépenses destinées à éviter la constitution de nouvelles dettes à l'égard de la sécurité sociale (1,3 milliard d'euros) ;

- au financement des dépenses liées à la grippe A (284 millions d'euros pour l'achat de vaccins et 60 millions d'euros pour la mise en oeuvre de la campagne de vaccination par les services préfectoraux) ;

- au plan de soutien à l'agriculture annoncé par le Président de la République le 27 octobre 2009 (110 millions d'euros) ;

- au financement des refus d'apurement communautaires constatés en 2008 (82,5 millions d'euros) et au préfinancement des aides communautaires pour la campagne 2008-2009 (26,4 millions d'euros) ;

- à l'acquisition et les études préalables à la construction du nouveau Palais de justice de Paris (88 millions d'euros) ;

- à l'office national des forêts, à la suite de la tempête Klaus (19 millions d'euros) ;

- aux contributions dues par la France aux organisations internationales (31 millions d'euros), aux opérations de maintien de la paix (48 millions d'euros) et à la sécurité des postes diplomatiques (5 millions d'euros) ;

- au plan de relance de l'économie (annulation de 348 millions d'euros de crédits inutilisés au titre de la mesure d'avance sur marchés publics qui financent des mesures nécessitant des crédits complémentaires).

Les ouvertures de crédits de paiement au titre du plan de relance de l'économie

175 millions d'euros sont ouverts sur le programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » pour financer les mesures suivantes :

- 50 millions d'euros pour les programmes de modernisation des itinéraires (PDMI) ;

- 20 millions d'euros pour l'Institut national de recherches archéologiques préventives (engagement du ministre lors du débat au Sénat en janvier dernier) ;

- 50 millions d'euros pour financer le plan de relance numérique (dont un volet consacré au « serious gaming »3(*)) ;

- 10 millions d'euros pour les équipements sportifs de proximité (mesure pilotée par le Centre national de développement du sport) ;

- 9,8 millions d'euros sur les investissements territoriaux (essentiellement Fonds national d'aménagement et de développement du territoire) ;

- 1,5 millions d'euros sur le patrimoine « culture » ;

- 16,7 millions d'euros sur l'Etat exemplaire pour faciliter la mise en oeuvre de la revue générale des politiques publiques ;

- 17 millions d'euros pour abonder l'enveloppe réservée à l'équipement numérique des écoles.

Le programme 317 « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » bénéficie de 173 millions d'euros d'ouvertures :

- 9 millions d'euros pour le logement social outre-mer ;

- 25 millions d'euros pour la prévention de l'exclusion et l'insertion des personnes vulnérables ;

- 125 millions d'euros pour couvrir le surcoût de la prime de solidarité active (PSA) ;

- 14 millions d'euros pour couvrir le surcoût de la prime pour les familles modestes (PFM).

La majoration de 11 milliards d'euros du montant des remboursements et dégrèvements s'explique, pour 10,4 milliards d'euros, par l'impôt sur les sociétés et notamment par le coût plus élevé que prévu des mesures fiscales du plan de relance et par la réduction du bénéfice imposable des sociétés en 2008, qui conduit à des remboursements de trop perçu.

B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE QUELQUES MISSIONS SIGNIFICATIVES

1. Des engagements partiellement tenus sur la mission « Défense »

Le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance finance le supplément de surcoût des opérations extérieures (OPEX) par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale par l'annulation de 227,8 millions d'euros sur le programme 146 « Equipement des forces ».

Or, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

Ainsi, comme la commission des finances l'a souligné dans son avis du 29 octobre 2009 sur le projet de décret d'avance précité, « il conviendra que la prochaine loi de finances rectificative rouvre les crédits d'équipement concernés, en « gageant » cette réouverture par l'annulation de crédits, qui devraient être prélevés sur d'autres missions ».

Le présent projet de loi de finances rectificative ne se conforme que partiellement à cette exigence. Certes, il ouvre bien 223 millions d'euros de crédits de paiement sur le programme 146 « Equipement des forces », qui compensent quasiment l'annulation de 227,8 millions d'euros de crédits de paiement réalisés par le décret d'avance sur ce programme.

Cependant, les ouvertures d'autorisations d'engagement sur ce programme sont de seulement 119,9 millions d'euros, ce qui conduit à une réduction nette de 107,9 millions d'euros.

L'impact du décret d'avances du 9 novembre 2009 et du présent projet de loi de finances rectificative sur la mission « Défense »

(en millions d'euros)

   

Décret d'avance

Présent PLFR

Solde

 

N° du programme

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Environnement et prospective de la politique de défense

144

0,00

0,00

8,30

0,00

8,30

0,00

Soutien de la politique de la défense

212

6,00

6,00

0,14

0,00

6,14

6,00

Préparation et emploi des forces

178

227,80

227,80

0,50

0,00

228,30

227,80

Équipement des forces

146

-227,80

-227,80

119,90

223,00

-107,90

-4,80

Total

 

6,00

6,00

128,84

223,00

134,84

229,00

Sources : décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, présent projet de loi de finances rectificative

2. Des crédits de la mission « Santé » qui ne semblent pas tenir compte de l'ensemble des votes du Parlement sur le PLFSS

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l'ouverture de crédits supplémentaires sur la mission « Santé », à hauteur de 204,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 284,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), au titre du financement des achats de vaccins contre la grippe A/H1N1.

La décision d'acquérir 94 millions de doses de vaccin contre la grippe A/H1N1 en mai dernier a, en effet, créé un besoin de financement pour l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), chargé de ces achats, de 910 millions d'euros.

L'EPRUS, étant financé à parité par l'Etat et l'assurance maladie, un abondement de 455 millions d'euros de la subvention pour charge de service public versée en 2009 par l'Etat à cette agence était initialement prévu.

Cependant, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2010, deux nouveaux éléments ont été portés à la connaissance du Parlement :

- d'une part, le coût de l'acquisition des doses de vaccin a été revu à la baisse en raison de l'application d'un taux réduit de TVA consécutive à l'obtention de l'autorisation de mise sur le marché des vaccins (soit une économie totale de 97 millions d'euros répartie à parité entre l'Etat et la sécurité sociale, soit 48,5 millions d'euros d'économies pour l'Etat) ;

- d'autre part, l'envoi de 9 millions de doses de vaccins à l'Organisation mondiale de la santé (OMS) dans le cadre de l'aide au développement. Le Gouvernement a souhaité que le coût de ces vaccins soit supporté exclusivement par l'Etat (soit une diminution de 28 millions d'euros de la dotation de l'assurance maladie et une augmentation corrélative de 28 millions de la subvention versée par l'Etat).

Le Gouvernement avait également souhaité, lors de l'examen du PLFSS pour 2010, que le produit de la contribution exceptionnelle des complémentaires santé aux dépenses liées à la grippe A/H1N1 soit affecté à l'EPRUS. Cette affectation aurait conduit à réduire de 300 millions d'euros le montant de l'abondement de la dotation de l'EPRUS nécessaire pour couvrir en 2009 ses charges nouvelles (à raison de 150 millions d'euros pour la part relevant de l'assurance maladie et de 150 millions d'euros pour la part financée par l'Etat). Or, à l'initiative des commissions des finances et des affaires sociales du Sénat, cette disposition a été rejetée par le Parlement et ne figure pas dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

Si le présent projet de loi de finances rectificative tire les conséquences des deux nouveaux éléments portés à la connaissance du Parlement au cours de l'examen du PLFSS, à savoir l'application d'un taux réduit de TVA et la réservation de doses de vaccin au profit de pays en voie de développement financées exclusivement par l'Etat, en revanche, il ne semble pas avoir pris en compte le rejet par le Parlement de l'affectation de la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires à l'EPRUS.

Ainsi, la majoration de la subvention versée par l'Etat à l'EPRUS, dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative pour 2009, est inférieure d'environ 150 millions d'euros aux besoins de l'établissement.

Besoin de financement supplémentaire de l'EPRUS

(part financée par l'Etat)

(en millions d'euros)

Abondement de la subvention pour charge de service public de l'EPRUS initialement nécessaire

+ 455,0

Diminution du coût des vaccins en raison de l'application d'un taux réduit de TVA

- 48,5

Financement exclusif par l'Etat de 9 millions de doses de vaccins envoyés à l'OMS dans le cadre de l'aide au développement

+ 28,0

Abondement de la subvention pour charge de service public nécessaire

+ 434,5

Dotation supplémentaire prévue par le PLFR

+ 284,9

Besoin de financement complémentaire 

+ 150,4

Source : commission des finances

3. Une évolution paradoxale des crédits de la mission « Solidarité »

La situation budgétaire de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » apparaît paradoxale. Près de 140,2 millions de crédits sont annulés au titre de l'année 2009 tandis qu'elle bénéficie, dans le même temps, d'une ouverture de crédits à hauteur de près de 438 millions d'euros, soit un gain net de près de 298 millions d'euros.

Un examen des annulations de crédits montre qu'elles sont, pour l'essentiel (135 millions d'euros), imputées sur le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active ». En effet, il est apparu que la dotation de l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA) pour 2009 était très largement surévaluée, compte tenu de la montée en charge du revenu de solidarité active.

Le FNSA dégage ainsi, en fin d'année 2009, un solde excédentaire de près de 750 millions d'euros, sur lesquels près de 334 millions d'euros financeront la prime de Noël exceptionnelle.

L'annulation de crédits sur le programme 304 apparaît donc totalement justifiée.

Par ailleurs, la mission bénéficie également d'ouvertures de crédits à hauteur de 438 millions d'euros.

Près de 321 millions d'euros sont affectés à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui connaît un très fort dérapage en cours d'année. En 2009, la dépense totale, au titre de l'AAH, est ainsi portée à 6,1 milliards d'euros. Ce surplus de dépenses est préoccupant. En effet, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, le Gouvernement ignore précisément les raisons qui ont conduit à une augmentation si sensible du nombre de bénéficiaires en 2009 au regard des prévisions initiales.

De même, près de 46 millions d'euros sont ouverts en vue de couvrir un besoin de financement de l'allocation de parent isolé (API). De surcroît, environ 34 millions d'euros viennent apurer les dettes de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale sur ce poste.

Enfin, environ 13 millions d'euros sont ouverts afin de financer les coûts non pérennes d'installation des agences régionales de santé.

4. L'insuffisance récurrente des crédits des contributions de la France aux organisations internationales

L'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative prévoit notamment des ouvertures de crédits au titre des contributions dues par la France aux organisations internationales, à hauteur de 31 millions d'euros, et des opérations de maintien de la paix (OMP) de l'Organisation des Nations unies, à hauteur de 48 millions d'euros.

Ces ouvertures illustrent de nouveau l'insuffisance récurrente des lignes prévues à cet effet dans le budget initial. Notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a régulièrement dénoncé cet état de fait dans ses rapports budgétaires4(*) et votre commission des finances a procédé, sur ce sujet, à l'audition M. Philippe Josse, directeur du budget, et de M. Xavier Driencourt, alors directeur général de l'administration du ministère des affaires étrangères et européennes, le 26 septembre 20075(*).

Toutefois, comme l'a également relevé le rapporteur spécial, la nette augmentation des crédits inscrits à ce titre dans les deux derniers projets de lois de finances tend à améliorer la sincérité budgétaire au regard de ces dépenses obligatoires pour la France. Il est donc à espérer qu'à l'avenir, la loi de finances rectificative de la fin de l'année ne soit plus l'occasion de telles « acrobaties » budgétaires.

5. La sous-budgétisation du « droit à l'image collective »

L'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative prévoit une ouverture de crédits de 20,1 millions d'euros en AE et de 16,5 millions d'euros en CP au titre de l'apurement d'une partie des dettes de l'Etat vis-à-vis des régimes obligatoires de base de sécurité sociale figurant à l'état semestriel mentionné à l'article LO. 111-10-1 du code de la sécurité sociale au titre des exonérations liées au droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels.

Cet apurement (partiel) montre bien la sous-budgétisation du DIC dans les différents projets de lois de finances qui ont suivi sa création, par une loi en date du 15 décembre 2004. Notre collègue Michel Sergent, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », avait dénoncé sa faible efficacité par rapport à son poids financier, pourtant sous-évalué, au sein du programme « Sport »6(*).

Ce problème devrait cependant être réglé par la disparition prochaine du DIC, au 1er juillet 2010, aux termes de l'article 17 quater du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, en cours d'examen par le Conseil constitutionnel au moment de la rédaction du présent rapport.

6. L'absence de crédits supplémentaires pour le financement des primes d'épargne-logement

L'action 1 du programme 145 « Epargne » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » finance les primes d'épargne-logement.

Le montant des crédits de cette action est, depuis 2006, largement inférieur au montant des paiements effectués, en application d'une convention passée avec l'Etat en 1992, par le Crédit foncier de France, qui s'est établi à 1.784 millions d'euros en 2006, 1.475 millions d'euros en 2007 et 1.588 millions d'euros en 2008. Malgré des abondements en loi de finances rectificative en 2006 et en 2007 et le recours à un décret d'avance en 2008, l'Etat n'a pu faire autrement que de solliciter des avances du Crédit foncier de France.

Mode de financement des dépenses d'épargne logement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les données de la note sur l'exécution 2008 rédigée par la Cour des comptes et des projets de loi de finances

Cette situation se traduit par un coût supplémentaire, évalué à 500.000 euros, par rapport aux conditions que l'Etat pourrait obtenir en empruntant, sous sa signature, cette somme en bons du Trésor à taux fixe.

Elle est en outre contraire au droit budgétaire. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note sur l'exécution du budget en 2008, la « sous évaluation à trois reprises (...) des crédits nécessaires au paiement des dépenses d'épargne logement pose un problème de sincérité de la dotation. En faisant financer par un établissement de crédit des dépenses qui doivent juridiquement être inscrites au budget, l'Etat enfreint également le principe d'universalité budgétaire. Enfin, l'Etat repousse d'un exercice sur l'autre la charge non budgétée des dépenses d`épargne logement, contrevenant ainsi au principe d'annualité ».

Dans son rapport au Parlement sur le présent projet de loi de finances rectificative, la Cour des comptes relève que l' « exécution 2009 se soldera, elle aussi, par une forte insuffisance, estimée à 750 millions d'euros ». Contrairement aux années précédentes, aucun décret d'avance et aucune loi de finance rectificative n'a complété les crédits initiaux. L'écart entre la dépense réelle et les crédits inscrits en loi de finances initiale sera donc intégralement couvert par les avances du Crédit foncier de France.

Le report de charge sur 2010 s'élèvera donc à 750 millions d'euros, qui s'ajouteront aux 900 millions d'euros correspondant aux besoins de 2010.

Pour couvrir ce besoin de financement de 1 650 millions d'euros, le projet de loi de finances pour 2010 ne prévoit que 1 254 millions d'euros. Il faudra donc faire appel, en 2010, à un financement complémentaire de 400 millions d'euros, qui proviendront soit de crédits supplémentaires ouverts par décret d'avance ou dans une loi de finances rectificative, soit, à nouveau, d'avances du Crédit foncier de France.

Interrogée sur ce point par notre collègue Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat » lors de l'examen de ces crédits au Sénat le 4 décembre 2009, Mme Anne-marie Idrac, secrétaire d'Etat chargée du commerce extérieur, a fourni la réponse suivante :

« Rappelons d'abord qu'en 2010 les primes versées par le Crédit foncier de France connaîtront une augmentation en raison de l'arrivée à maturité de dix ans d'une génération de plans épargne logement qui avait été très importante - il s'agissait de la génération de l'année 2000 - et du niveau, que l'on pense élevé, du taux de clôture de la génération des PEL de 1999. Cependant, l'augmentation des crédits prévus en 2010 - 1,250 milliard d'euros - devrait permettre de faire face à cette double évolution.

« Je vous ai répondu sur le fond, monsieur le rapporteur, mais vous nous avez interrogés surtout sur la méthode et la question des relations entre l'État et le Crédit foncier. Il est vrai que les décalages successifs depuis 2006 entre les ouvertures de crédits en loi de finances initiale et les volumes de primes effectivement versés par le Crédit foncier pour le compte de l'État ont conduit à l'existence d'un découvert auprès de cette institution.

« Les prévisions d'exécutions budgétaires au titre de 2009 laissent penser que le découvert en question, qui est donc récurrent, devrait décroître, avec une situation plus favorable par rapport aux années antérieures.

« En ce qui concerne 2010, les crédits ouverts en loi de finances initiale devraient au final excéder pour la première fois depuis 2006 les appels en provision du Crédit foncier de France, nous irons donc tout à fait dans le sens que vous souhaitez, monsieur le rapporteur. »

C. L'APUREMENT PARTIEL DES DETTES DE L'ETAT À L'ÉGARD DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Les créances des régimes de sécurité sociale sur l'Etat s'élevaient à 3,51 milliards d'euros au 30 juin 2009

Selon le dernier état semestriel retraçant les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, les créances des régimes de sécurité sociale sur l'Etat s'élevaient, au 30 juin 2009, à 3,51 milliards d'euros, réparties comme suit entre les différents régimes obligatoires de base.

Répartition de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale par régime obligatoire de base - 30 juin 2009

(en euros)

 

Situation nette au 30 juin 2009

Régime général

2.881.639.118

Régime des salariés agricoles

504.411.671

Régime des exploitants agricoles

37.802.895

Régime social des indépendants (RSI)

52.335.753

Autres régimes

33.459.786

Total

3.509.649.223

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2009

Ces dettes correspondent à deux principaux éléments :

- d'une part, la sous-dotation en loi de finances initiale de certaines prestations sociales dont la gestion est assurée par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat, soit par exemple l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'aide médicale d'Etat (AME) ;

- d'autre part, certaines exonérations de cotisations sociales ciblées et certains allègements généraux qui ne sont pas compensés par des recettes fiscales.

Selon l'état semestriel des dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires de base de juin dernier, 2,8 milliards d'euros seraient ainsi dus au titre des exonérations de cotisations sociales, 279 millions au titre de l'AME et 216 millions d'euros au titre de l'aide personnelle au logement (APL).

2. Les mesures prévues par le présent projet de loi de finances rectificative devraient permettre d'apurer partiellement les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale et d'éviter la constitution de nouvelles dettes

a) Un apurement, à hauteur de 2,5 milliards d'euros, des dettes contractées antérieurement à 2009

Le présent projet de loi de finances rectificative propose, tout d'abord, d'apurer, à hauteur de 2,5 milliards d'euros, les dettes contractées par l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale avant 2009.

Trois types de dispositions sont, à ce titre, prévus :

- des ouvertures de crédits à hauteur de 1,945 milliard d'euros, réparties comme suit (article 8 et Etat B) ;

Apurement des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale contractées avant 2009

(en euros)

Mission

Programme

Montant

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires

344.554.386

Outre-mer

Emploi outre-mer

441.708.499

Santé

Protection maladie

278.514.983

Solidarité, insertion et égalité des chances

Actions en faveur des familles vulnérables

34.457.863

Sport, jeunesse et vie associative

Sport

10.060.936

Travail et emploi

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

592.720.869

Ville et logement

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

18.809.015

Politique de la ville

7.437.392

Aide à l'accès au logement

216.704.450

Total

 

1.944.968.393

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi de finances rectificative et les données transmises par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

la réaffectation à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) du trop-perçu à l'occasion de la reprise de la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), à hauteur de 371 millions d'euros (article 4) ;

l'affectation à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) d'une fraction supplémentaire de 200 millions d'euros du produit du droit de consommation sur les tabacs (article 5). Cette mesure est rendue possible grâce aux excédents dégagés sur le « panier fiscal » affecté au financement des allégements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires.

b) Le réajustement de certaines dotations pour 2009 à hauteur de 1,3 milliard d'euros

Par ailleurs, le présent projet de loi propose de réajuster certaines dotations pour 2009 afin d'éviter la constitution de nouvelles dettes à l'égard de la sécurité sociale.

L'article 8 du présent projet de loi prévoit ainsi des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 1,3 milliard d'euros, réparties comme suit.

Ouvertures de crédits destinées à limiter la constitution de nouvelles dettes à l'égard de la sécurité sociale en 2009

(en euros)

Mission

Programme

Objet

Montant

Médias

Presse

Exonérations de charges sociales pour les porteurs de presse

12.565.186

Outre-mer

Emploi outre-mer

Exonérations de charges sociales pour les départements d'outre-mer

75.589.533

Régimes sociaux et de retraite

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

Abondement du régime spécial de retraite des mines, de la SEITA et divers

1.400.000

Santé

Protection sociale

Aide médicale de l'Etat (AME)

100.000.000

Solidarité, insertion et égalité des chances

Actions en faveur des familles vulnérables

Allocation parent isolé (API)

44.906.736

Handicap et dépendance

Allocation aux adultes handicapés (AHH)

321.342.415

Sport, jeunesse et vie associative

Sport

Droit à l'image collective (DIC)

6.449.214

Travail et emploi

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

Exonérations de charges sociales

378.241.132

Ville et logement

Aide à l'accès au logement

Allocation personnelle au logement (APL)

342.000.000

Total

   

1.282.494.216

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi et les données transmises par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

3. L'effort total consenti devrait « soulager » le besoin de financement de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

Au total, l'effort financier à l'égard de la sécurité sociale devrait s'élever à 3,8 milliards d'euros, soit 2,5 milliards d'euros au titre de l'apurement des dettes contractées antérieurement à 2009 et 1,3 milliard d'euros au titre de l'ajustement de certaines dotations prévues pour 2009.

Les créances des régimes de sécurité sociale sur l'Etat devraient ainsi être ramenées à 993,3 millions d'euros à la fin de l'année 2009, soit un niveau très inférieur à celui constaté à la fin de l'année 2008, à savoir 3,5 milliards d'euros.

Situation prévisionnelle de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale

au 31 décembre 2009

(en euros)

 

Situation

au 30 juin 2009

Apurement prévu par le PLFR

Situation prévisionnelle au 31 décembre 2009

Régime général

2.881.639.118

1.996.894.487

884.744.631

CCMSA

542.214.566

460.825.377

81.389.189

Dont régime des salariés agricoles

504.411.671

423.022.482

81.389.189

Dont régime des exploitants agricoles

37.802.895

37.802.895

0

Régime social des indépendants

52.335.753

58.655.654

-6.319.901

Autres régimes

33.459.786

0

33.459.786

Total

3.509.649.223

2.516.375.518

993.273.705

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Cet effort financier de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale devrait permettre de « soulager » les besoins de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), et sécuriser son financement en 2010.

Le plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS a été fixé, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2010, au niveau record de 65 milliards d'euros. L'apurement partiel de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale constituait, d'ailleurs, une des composantes de son schéma de financement pour 2010, tel que présenté par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de l'examen du PLFSS pour 2010.

Dans son rapport sur le débat d'orientation budgétaire de juin dernier7(*), votre rapporteur général avait déjà indiqué que l'apurement des dettes de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale constituait une piste parmi d'autres pour répondre aux besoins de financement de l'ACOSS.

Cependant, malgré cette mesure, la situation de trésorerie de l'agence demeurera particulièrement dégradée en 2010.8(*).

D. UNE EXÉCUTION 2009 MARQUÉE PAR LA MISE EN oeUVRE DU PLAN DE RELANCE

1. Trois lois de finances rectificatives et trois décrets d'avance

L'exercice 2009 a été marqué par un nombre inhabituel de lois de finances. Malgré ces nombreux ajustements infra-annuels du montant des crédits des missions, trois décrets d'avance ont été nécessaires, soit le même nombre qu'en 2007 et en 2008.

Le montant total des dépenses brutes de l'Etat prévu pour 2009 s'établit à 402,5 milliards d'euros, contre 379 milliards en loi de finances initiale, soit une augmentation de 6,2 % (et de 9 % par rapport à l'exécution 2008). Hors remboursements et dégrèvements, cette progression n'est « plus » que de 4,1  % (4 % par rapport à 2008), soit un écart de 11,3 milliards d'euros entre la dotation initiale de 277 milliards d'euros et le montant désormais prévu, de 288,4 milliards d'euros.

Ces dépenses supplémentaires résultent surtout de la première loi de finances rectificative pour 2009, n° 2009-122 du 4 février 2009, qui à ouvert, hors remboursements et dégrèvements, 10,3 milliards d'euros de crédits de paiement. La deuxième loi de finances rectificative pour 2009, n° 2009-431 du 20 avril 2009, a ouvert 2,5 milliards d'euros de crédits de paiement et en a annulé 264,4 millions. Dans les deux cas, les ouvertures nettes avaient pour objet de doter le plan de relance de l'économie de son volet budgétaire.

Le présent collectif budgétaire propose des annulations nettes, à hauteur de 1,2 milliard d'euros.

Evolution des dépenses nettes du budget général

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

2. Les crédits du plan de relance

Les deux premières lois de finances rectificatives pour 2009 ont consacré 12,6 milliards d'euros à la mission « Plan de relance de l'économie », créée par la première de ces deux lois et composée de trois programmes9(*).

Les crédits du plan de relance de l'économie

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

NB : Lors de l'annonce du plan de relance, le Président de la République n'avait pas pris en compte la dotation en numéraire de l'Etat au Fonds stratégique d'investissement (FSI) dans l'enveloppe des crédits du plan. Cette dotation de 3 milliards d'euros a cependant été intégrée à la mission « Plan de relance de l'économie ».

Par rapport aux 26 milliards d'euros sur deux ans annoncés le 4 décembre 2008 par le Président de la République, le coût prévisionnel du plan de relance de l'économie s'est sensiblement accru, à la fois du fait de moyens budgétaires supplémentaires (en particulier la conclusion du « pacte automobile » en février 2009 et l'ajout d'un volet « aide à l'emploi des jeunes » en avril 2009), du succès du volet « recettes » (mesures fiscales et remboursements anticipés des attributions au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée) et de la reconduction en 2010 de mesures initialement limitées à 2009 (prime à la casse, « zérocharges TPE », revenu supplémentaire temporaire d'activité outre-mer, remboursements anticipé des créances au titre du crédit d'impôt recherche).

3. L'évolution globale des crédits hors plan de relance

Hors plan de relance de l'économie10(*), les dépenses nettes du budget général s'établiraient fin 2009 à 275,8 milliards d'euros, en retrait de 0,4 % (soit 1,2 milliard d'euros), par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 et de 1 % par rapport à l'exécution 2008.

S'il y a lieu de se féliciter de cette réduction en valeur des dépenses de l'Etat, il convient d'être conscient qu'elle est surtout due aux moindres dépenses constatées sur la charge de la dette.

Hors engagements financiers de l'Etat, constitués principalement de crédits évaluatifs dont le Gouvernement ne maîtrise pas le montant, les dépenses de l'Etat augmenteraient en 2009, par rapport à la loi de finances initiale, de 3,9 milliards d'euros, soit 1,7 % (2 % par rapport à l'exécution 2008).

4. L'évolution des crédits des missions

Par rapport à la loi de finances initiale, les crédits des missions n'évoluent pas manière homogène :

- 12 missions voient leurs crédits diminuer ;

- 2 missions sont stables ;

- 12 missions voient leurs crédits augmenter de moins de 10 % ;

- 6 missions progressent de plus de 10 %.

Evolution en 2009 des crédits des missions du budget général

(en euros et en %)

NB : en grisé, les missions dont les crédits diminuent par rapport à la loi de finances initiale pour 2009

Source : commission des finances

5. Un objectif de dépense inchangé malgré la révision à la baisse de la prévision d'inflation

La loi de finances pour 2009 a été construite à partir d'une prévision d'inflation de 2 %. Compte tenu de cette hypothèse économique, le montant de dépenses de l'Etat, au sens de la norme de dépense élargie (qui englobe à la fois les dépenses nettes du budget général et les prélèvements sur recettes), permettant une stabilisation en volume par rapport à la loi de finances pour 2008, a été arrêté à 348,2 milliards d'euros.

L'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative indique que « les deux lois de finances rectificatives pour l'année 2009, adoptées au début de l'année, n'ont pas modifié ce plafond de dépense arrêté à 348,2 milliards d'euros - hors mesures budgétaires du plan de relance de l'économie (crédits ouverts sur la mission « plan de relance de l'économie » et remboursement anticipé du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée) ».

Compte tenu de l'importante révision à la baisse de la prévision d'inflation (de 2 % à 0,4 %), 348,2 milliards d'euros de dépenses de l'Etat en 2009 ne constitueront pas une stabilisation en volume par rapport à la loi de finances pour 2008. Un strict respect de l'esprit de la norme de dépense aurait ainsi pu conduire à ajuster le montant de dépenses « cible » à la prévision révisée d'inflation (de la même façon qu'en 2008 le Gouvernement avait apprécié, en exécution, le respect de la norme de dépense non pas par rapport au taux prévisionnel d'inflation de 1,6 %, mais au taux constaté de 2,8 %).

En tout état de cause, en euros courants, le montant des dépenses normées sera identique ou presque à la prévision, et à peine supérieur au montant constaté en 2008.

Cette stabilité est due au mouvement en sens contraire des dépenses du budget général prises en compte pour le calcul de la norme de dépense, qui diminuent de 0,4 % (soit 1.236 millions d'euros) en 2009 par rapport à la prévision initiale, et des prélèvements sur recettes, notamment celui au profit des Communautés européennes, qui augmentent d'un montant comparable (1.260 millions d'euros).

Evolution des dépenses « normées »

(en euros et en %)

Source : commission des finances

* 2 Les conditions de cet apurement sont présentées de manière détaillée ci-après.

* 3 Selon le site internet du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le « secteur du jeu vidéo dépasse désormais la seule offre de logiciels de loisirs. Les technologies développées pour porter à l'écran un scénario interactif, le savoir-faire associé à la narration du jeu vidéo sont aujourd'hui de plus en plus utilisés à des fins de formation et de transmission de connaissances. Ces nouvelles applications des technologies et méthodes propres au jeu vidéo sont montées en puissance ces deux dernières années sous le vocable «serious gaming». Il s'agit d'inviter l'utilisateur à interagir avec une application informatique dont l'objectif est de combiner des aspects d'enseignement, d'apprentissage, d'entraînement, de communication ou d'information, avec des ressorts ludiques et/ou des technologies issus du jeu vidéo. Une telle association vise à donner à un contenu utilitaire (« serious ») une approche vidéo-ludique (« game »). »

* 4 Voir en particulier le rapport général n° 91 (2007-2008), Tome III, annexe 1.

* 5 Compte-rendu des commissions du Sénat du 29 septembre 2007.

* 6 Voir par exemple le rapport d'information Sénat n° 255 (2007-2008).

* 7 Rapport n° 549 (2008-2009).

* 8 Sur ce point, se reporter au rapport n° 91 (2009-2010) de notre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances du projet de loi de financement de la sécurité sociale

* 9 Cf rapport spécial de M. Jean Arthuis, fait au nom de la commission des finances, sur les crédits de cette mission (rapport général n° 101 (2009-2010), annexe 19).

* 10 Les chiffres mentionnés au présent 3 proviennent du tableau figurant au 5 ci-après.