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Projet de loi de finances rectificative pour 2009 : Rapport

 

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
RESSOURCES AFFECTÉES
A. Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 1ER Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2009 aux départements au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

I. LE DROIT EXISTANT

Les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les départements en application, notamment11(*), de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont le présent article assure la mise en oeuvre sans les modifier, ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte12(*) et se bornera ci-après à de simples rappels.

Le dispositif consiste, d'une part, à mettre en place une compensation des transferts de compétences aux départements par l'affectation de parts du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance13(*) (TSCA), conformément à l'article 52 de la loi n°2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, et, d'autre part, à prévoir une compensation sous la forme d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur le fondement de l'article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, purement technique, procède à plusieurs corrections concernant la part du produit de la taxe intérieure de TIPP transférée aux départements.

Le I procède aux ajustements, pérennes et habituels, des fractions de tarifs inscrites en loi de finances pour 2009. Selon les termes de l'exposé des motifs du présent article, il s'agit essentiellement de prendre en compte le transfert des « agents participant à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local, du fonds de solidarité pour le logement et des voies d'eau affectés dans des services transférés au 1er janvier 2007 et au 1er janvier 2008 ».

Le II concerne des ajustements non pérennes, relatifs à la seule année 2009.

Les 1 et 2 corrigent une erreur matérielle14(*).

Les 3 à 8 réalisent divers ajustements, relatifs à la compensation de transferts de personnel qui participent à l'exercice des compétences transférées des routes départementales et des routes nationales d'intérêt local. Le 3 et le 4 effectuent respectivement des versements ou des prélèvements de TIPP concernant la compensation de postes d'agents devenus vacants avant le transfert de service. Le 5 effectue un versement concernant la compensation de dépenses de fonctionnement. Le 6 d'une part, le 7 et le 8 d'autre part, effectuent respectivement des versements et des prélèvements concernant l'ajustement de la compensation du transfert de personnels au 1er janvier 2008.

Les 9 à 15 prévoient des versements ou prélèvements de TIPP au titre des postes d'agents devenus vacants en 2007 et en 2008 et qui participent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local, du fonds de solidarité pour le logement et des voies d'eau.

Les 16 et 17 effectuent des versements correspondant à l'indemnisation des jours acquis au titre des comptes épargne-temps par les agents qui concourent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine, respectivement, des routes nationales d'intérêt local et des voies d'eau.

Le III et le IV synthétisent, sous forme de tableau, les modifications apportées par les I et II.

Le V corrige une erreur matérielle15(*).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN AMENDEMENT TECHNIQUE DU GOUVERNEMENT

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a apporté diverses modifications, de nature technique, afin de prendre en compte les nouvelles données dont il a pu disposer depuis le dépôt du présent projet de loi de finances rectificative.

Après prise en compte de ces modifications, les ajustements se répartissent conformément au tableau suivant.

L'ajustement du droit à compensation des départements en 2009

(en euros)

 

Fraction de TIPP en pourcentage

Diminution du produit versé

Montant à verser

TOTAL

Ain

1,04448

-49.020

46.161

-2.859

Aisne

0,931249

-95.482

29.688

-65.794

Allier

0,752593

-80.323

71.926

-8.397

Alpes-de-Haute-Provence

0,535336

-62.332

36.937

-25.395

Hautes-Alpes

0,379866

-41.491

8.005

-33.486

Alpes-Maritimes

1,638449

-116.895

145

-116.750

Ardèche

0,752398

-18.990

12.383

-6.607

Ardennes

0,652105

-77.183

64.931

-12.252

Ariège

0,388121

-35.267

24.724

-10.543

Aube

0,726213

-157.396

65.671

-91.725

Aude

0,753383

-39.053

0

-39.053

Aveyron

0,737866

-124.335

4.235

-120.100

Bouches-du-Rhône

2,3871

-189.933

0

-189.933

Calvados

1,04901

-160.006

39.349

-120.657

Cantal

0,459967

-58.330

19.306

-39.024

Charente

0,631937

-89.340

22.668

-66.672

Charente-Maritime

1,009128

-193.162

834

-192.328

Cher

0,623887

-33.040

28.685

-4.355

Corrèze

0,739626

-160.719

7.758

-152.961

Corse-du-Sud

0,200664

-151.130

18.027

-133.103

Haute-Corse

0,210537

-428

0

-428

Côte-d'Or

1,143575

-149.686

37.752

-111.934

Cotes-d'Armor

0,93288

-150.543

7.871

-142.672

Creuse

0,402109

-98.223

3.969

-94.254

Dordogne

0,751093

-91.306

18.434

-72.872

Doubs

0,885551

-125.790

3.767

-122.023

Drome

0,853688

-110.470

7.401

-103.069

Eure

0,98063

-83.571

89.104

5.533

Eure-et-Loir

0,792932

-144.309

13.110

-131.199

Finistère

1,053761

-108.752

0

-108.752

Gard

1,070896

-134.639

0

-134.639

Haute-Garonne

1,662929

-458.091

27.977

-430.114

Gers

0,470788

-69.984

0

-69.984

Gironde

1,83309

-357.707

5.785

-351.922

Hérault

1,284416

-143.708

23.246

-120.462

Ille-et-Vilaine

1,18533

-24.430

7.265

-17.165

Indre

0,504166

-122.431

78.396

-44.035

Indre-et-Loire

0,963364

-76.867

26.436

-50.431

Isère

1,851434

-231.562

62.628

-168.934

Jura

0,641137

-93.026

63.383

-29.643

Landes

0,730123

-51.617

71.371

19.754

Loir-et-Cher

0,591919

-58.033

39.013

-19.020

Loire

1,128339

-135.981

168

-135.813

Haute-Loire

0,597007

-16.052

29.228

13.176

Loire-Atlantique

1,519477

-48.482

31.875

-16.607

Loiret

1,043955

-127.292

35.276

-92.016

Lot

0,594912

-120.401

51.719

-68.682

Lot-et-Garonne

0,496386

-70.851

17.758

-53.093

Lozère

0,396892

-43.819

29.769

-14.050

Maine-et-Loire

1,121979

-137.640

79.782

-57.858

Manche

0,95439

-198.142

93.423

-104.719

Marne

0,920716

-126.883

33.098

-93.785

Haute-Marne

0,578856

-6.334

14.057

7.723

Mayenne

0,552038

-50.577

42.848

-7.729

Meurthe-et-Moselle

1,058866

-149.428

5.867

-143.561

Meuse

0,520337

-89.781

15.338

-74.443

Morbihan

0,945869

-63.041

203

-62.838

Moselle

1,533887

-357.110

27.784

-329.326

Nièvre

0,626316

-79.328

3.767

-75.561

Nord

3,184364

-295.198

10.269

-284.929

Oise

1,087408

-136.199

31.108

-105.091

Orne

0,699346

-45.035

7.870

-37.165

Pas-de-Calais

2,205438

-230.273

0

-230.273

Puy-de-Dôme

1,428256

-212.802

78.247

-134.555

Pyrénées-Atlantiques

0,949559

-143.599

45.283

-98.316

Hautes-Pyrénées

0,561685

-84.498

7.399

-77.099

Pyrénées-Orientales

0,701463

-37.054

101

-36.953

Bas-Rhin

1,38439

-189.944

65.989

-123.955

Haut-Rhin

0,920796

-37.926

7.736

-30.190

Rhône

2,058319

-188.537

16.293

-172.244

Haute-Saône

0,446416

-89.738

11.100

-78.638

Saône-et-Loire

1,061414

-79.905

39.699

-40.206

Sarthe

1,02879

-62.023

62.395

372

Savoie

1,137212

-90.138

73.718

-16.420

Haute-Savoie

1,279974

-11.350

21.993

10.643

Paris

2,421023

-47.622

0

-47.622

Seine-Maritime

1,71926

-498.298

15.204

-483.094

Seine-et-Marne

1,926214

-17.856

346.966

329.110

Yvelines

1,77587

-369.513

28.767

-340.746

Deux-Sèvres

0,654603

-26.982

4.244

-22.738

Somme

1,001759

-147.116

25.293

-121.823

Tarn

0,671249

-95.578

0

-95.578

Tarn-et-Garonne

0,440755

-164.177

1.749

-162.428

Var

1,369057

-136.040

110.777

-25.263

Vaucluse

0,743311

-143.609

0

-143.609

Vendée

0,921723

-67.852

28.401

-39.451

Vienne

0,675277

-68.834

4.036

-64.798

Haute-Vienne

0,623337

-249.808

12.078

-237.730

Vosges

0,756064

-180.181

8.072

-172.109

Yonne

0,739838

-48.786

22.927

-25.859

Territoire-de-Belfort

0,209547

-34.551

63.665

29.114

Essonne

1,559543

-165.989

56.164

-109.825

Hauts-de-Seine

2,029183

-225.077

59.234

-165.843

Seine-Saint-Denis

1,932643

-169.124

24.163

-144.961

Val-de-Marne

1,508682

-198.805

34.344

-164.461

Val-d'Oise

1,564784

-486.200

70.310

-415.890

Guadeloupe

0,610772

-183.656

43.088

-140.568

Martinique

0,514941

-416.617

0

-416.617

Guyane

0,347685

-288.046

0

-288.046

Réunion

1,368102

-315.145

0

-315.145

Total

100

-13.319.423

3.038.983

-10.280.440

Source : présent projet de loi de finances

Ajoutés aux mouvements initialement intégrés dans la construction du présent projet de loi de finances rectificative, les ajustements ainsi opérés conduisent à diminuer ponctuellement, en 2009, de 10,3 millions d'euros le droit à compensation des départements au titre de la loi du 13 août 2004.

B. LA COMPENSATION DES EMPLOIS DITS « DISPARUS ET VACANTS » AU TITRE DES ANNÉES 2004 À 2006

A l'initiative de notre collègue député Thierry Carcenac, par ailleurs président de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), l'Assemblée nationale a également adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de sa commission des finances, un amendement compensant immédiatement les emplois dits « disparus et vacants » au titre des années 2004 à 2006.

Le Gouvernement prévoyait en effet de ne rembourser cette dette que progressivement, selon l'échelonnement suivant : 6,5 millions d'euros en 2010, 4,5 millions d'euros en 2011 et 2,6 millions d'euros en 2011.

Cette compensation s'élève à 10,531 millions d'euros pour les « emplois vacants » et à 2,6 millions d'euros pour les « emplois disparus », soit un total de 13,15 millions d'euros.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article ne procède qu'à un ajustement de la compensation due aux départements, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Il y a donc lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Votre rapporteur général tient par ailleurs à rappeler que, conformément aux termes exprès de l'article 119 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes de TIPP affectées aux départements dans ce cadre diminueraient (pour des raisons étrangères à leur pouvoir de modulation), l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte, afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2009 aux régions à raison des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

I. LE DROIT EXISTANT

Les principes juridiques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les collectivités territoriales en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont le présent article opère la mise en oeuvre sans les modifier, ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte16(*) et se bornera ci-après à de simples rappels.

A. L'ATTRIBUTION DE FRACTIONS DE TARIFS DE LA TIPP

Le dispositif que le présent article vise à actualiser consiste à faire bénéficier chaque région métropolitaine, comme la collectivité territoriale de Corse, d'une part du produit de la TIPP, par l'attribution d'une fraction des tarifs de cette taxe perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région.

Cependant, le niveau des fractions régionales de tarifs de la TIPP ne peut être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière des régions. Ce n'est le cas qu'à la fin de l'année considérée, compte tenu du rythme des transferts de compétences, notamment des transferts du personnel, échelonnés en fonction de l'exercice du droit d'option offert aux agents concernés en termes de position administrative17(*). Dans cette attente, le Parlement chaque année, de manière provisionnelle en loi de finances initiale, puis en loi de finances rectificative pour régularisation, doit réviser les fractions de tarifs attribuées aux régions, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré. L'article 50 de la loi de finances initiale pour 2009 avait ainsi fixé il y a un an le niveau de ces fractions, que le présent article ajuste, sans préjudice des modifications apportées par l'article 18 du projet de loi de finances pour 2010.

Ce dispositif de compensation s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer, où la TIPP n'est pas perçue18(*). Par conséquent, la seule modalité de compensation consiste, pour elles, en une majoration de la dotation globale de décentralisation (DGD), composante de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

B. DES FRACTIONS DE TARIFS MODULABLES

Depuis 2007, il est loisible aux conseils régionaux et à l'assemblée territoriale de Corse de moduler les fractions de tarifs de la TIPP qui sont attribuées, respectivement, aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière des transferts de compétences. Ce droit de modulation est limité, s'agissant de l'essence sans plomb, à plus ou moins 1,77 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée et, pour le gazole, à plus ou moins 1,15 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée.

Au titre de l'année 2008, vingt régions, sur vingt-deux, ont utilisé la modulation des fractions de tarifs qui leur étaient allouées : seules la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes se sont abstenues de recourir à cette faculté. La plupart des régions ont modulé leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées.

En 2009, la région Poitou-Charentes est la seule région à avoir choisi de ne pas moduler la fraction de tarifs qui lui a été allouée. Les autres régions ont, quant à elles, continué de moduler leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées, à l'exception de la collectivité territoriale de Corse qui a préféré rester plus nettement sous le plafond.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES RÉGULARISATIONS À TITRE PÉRENNE

Le I du présent article procède aux ajustements devenus « traditionnels », en loi de finances rectificative, des fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, inscrites en loi de finances initiale, au titre de la compensation des transferts de compétences organisés par la loi du 13 août 2004. Ces fractions de tarifs ont été calculées de sorte que, rapportées aux assiettes régionales de la TIPP en 2006, elles produisent la compensation due aux régions en 2009, c'est-à-dire pour les transferts intervenus en 2005, 2006, 2007, 2008 et 200919(*).

Compte tenu de ces régularisations à titre pérenne, le droit à compensation des régions au titre de 2009 se trouve majoré de 6,17 millions d'euros. Les ajustements ainsi proposés par le présent article prennent en compte la révision du droit à compensation des transferts intervenus en 2007 et 2008, ainsi que les ajustements liés aux transferts opérés en 2009.

La majoration la plus notable parmi ces compensations a pour origine le transfert des formations paramédicales et de sages-femmes, à hauteur de 5,95 millions d'euros pour les seules régions de métropole. Cet ajustement considérable fait suite aux demandes de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) s'agissant de la vérification complète des charges réellement supportées par les régions au titre de ces compétences transférées.

B. DES RÉGULARISATIONS PONCTUELLES

Les 1 et 2 du II corrigent une erreur dans le calcul du droit à compensation des régions Champagne-Ardenne et Franche-Comté au titre de l'organisation du réseau des centres et points d'information et de conseil sur la validation des acquis de l'expérience. Les montants concernant ces deux régions ont en effet été intervertis s'agissant des dépenses engagées par l'État à ce sujet en 2005. Or, le mode de calcul du droit à compensation repose sur la moyenne actualisée des dépenses de l'Etat lors des trois années précédant le transfert, soit 2003, 2004 et 2005.

Les 3, 4 et 5 ajustent le droit à compensation des régions au titre des aides versées aux étudiants des formations sanitaires et sociales, qui s'avèrent sous évaluées depuis 2005, comme l'a montré une mission interministérielle d'inspection qui a rendu ses conclusions en 2008 et fait l'objet d'une reprise par les travaux du CCEC20(*).

Le 6 du II procède à un ajustement de la compensation due aux régions de métropole, à l'exception de l'Alsace21(*), au titre de l'indemnisation des charges de personnel relatives à la compétence en matière de formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans pour la période 1994-2009. Il apparaît que la dette de l'État s'élève à 105 millions d'euros, mais il a été prévu d'échelonner le remboursement de cette dette sur deux ans, soit un versement de 52,4 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2009 et un second de 52,6 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2010.

Les 7 et 8 du II prévoient, enfin, l'ajustement de la compensation versée en 2008 au titre du transfert des agents qui participent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des lycées maritimes ayant opté pour la fonction publique territoriale.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements au présent article, dont deux amendements du Gouvernement. Outre des modifications rédactionnelles, ces amendements ont surtout introduit une triple révision des régularisations proposées pour le droit à compensation des régions.

A. UNE CORRECTION DES RÉGULARISATIONS À TITRE PÉRENNE

Le I du présent article a été modifié dans le sens d'une minoration globale, à hauteur de 8,2 millions d'euros, du droit à compensation des régions pour les transferts intervenus en 2009. Elle résulte de deux mouvements en sens contraire : une majoration de 4,1 millions d'euros pour la compensation de l'allongement de la durée de la formation préparant au diplôme d'éducateur de jeunes enfants d'une part, et une minoration de 12,3 millions d'euros pour rétablir une compensation plus juste des postes de personnels TOS du ministère de l'Éducation nationale22(*).

Les fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions ont été révisées en conséquence de ces corrections. L'ajustement du droit à compensation des régions pour 2009 proposé par le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, est présenté dans le tableau suivant.

Les fractions de TIPP attribuées aux en 2009

(en euros par hectolitre)

RÉGIONS

Gazole

Supercarburant sans plomb

Alsace

4,59

6,49

Aquitaine

4,35

6,16

Auvergne

5,63

7,96

Bourgogne

4,05

5,72

Bretagne

4,53

6,43

Centre

4,24

5,99

Champagne-Ardenne

4,72

6,69

Corse

9,35

13,21

Franche-Comté

5,81

8,22

Île-de-France

11,97

16,91

Languedoc-Roussillon

4,05

5,73

Limousin

7,88

11,13

Lorraine

7,15

10,1

Midi-Pyrénées

4,65

6,59

Nord-Pas de Calais

6,72

9,51

Basse-Normandie

5,04

7,14

Haute-Normandie

5

7,07

Pays de Loire

3,95

5,6

Picardie

5,26

7,45

Poitou-Charentes

4,17

5,9

Provence-Alpes-Côte d'Azur

3,9

5,52

Rhône-Alpes

4,1

5,81

Source : présent projet de loi de finances

B. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES RÉGULARISATIONS PONCTUELLES

Les II, III et IV du présent article ont été complétés afin de prévoir différentes régularisations ponctuelles supplémentaires. Ces huit modifications conduisent globalement à une minoration de 11,4 millions d'euros, qui résulte également de deux mouvements en sens contraire : une majoration de différentes compensations pour un montant de 2,1 millions d'euros et une réduction de deux compensations pour un montant de 13,5 millions d'euros, dont 12,3 millions d'euros s'agissant des postes de personnels TOS du ministère de l'Éducation nationale compensés par erreur en 2008.

C. LA COMPENSATION DES EMPLOIS DITS « DISPARUS ET VACANTS » AU TITRE DES ANNÉES 2004 À 2008

A l'initiative de notre collègue député Thierry Carcenac, par ailleurs président de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), l'Assemblée nationale a également adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de sa commission des finances, un amendement compensant les emplois dits « disparus et vacants » au titre des années 2004 à 2008.

Cette compensation s'élève à 534.371 euros pour les « emplois vacants » et à 1.445 euros pour les « emplois disparus », soit un total de 535.816 d'euros.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article ne procède qu'à un ajustement de la compensation due aux régions, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Il y a donc lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Votre rapporteur général tient par ailleurs à rappeler que, conformément aux termes exprès de l'article 119 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes de TIPP affectées aux régions dans ce cadre diminueraient (pour des raisons étrangères à leur pouvoir de modulation), l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte, afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 Affectation du produit des amendes de police relatives à la circulation routière

Commentaire : le présent article vise à affecter une partie des fonds prélevés sur les recettes des amendes forfaitaires de police au titre de l'année 2009 au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), opérateur placé sous la tutelle de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES DE LA RÉPARTITION DES AMENDES DE POLICE DE LA CIRCULATION

Le produit des amendes de la police de la circulation fait l'objet d'un traitement différent selon la nature des amendes :

- les amendes forfaitaires, payées spontanément par le contrevenant, font, conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, l'objet d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales, réparti par le comité des finances locales (CFL) ;

- les amendes majorées, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été payées spontanément et ont fait l'objet d'une décision de justice, sont perçues au profit du budget général de l'Etat.

La répartition du produit des amendes forfaitaires pour une année n s'effectue en deux temps :

- le montant prévisionnel du produit des amendes pour l'année n est inscrit en loi de finances initiale pour l'année n et réparti par le CFL au début de l'année n + 1 ;

- la régularisation du montant des amendes réellement constaté lors de l'année n est inscrite dans la loi de finances rectificative pour l'année n + 1 et répartie par le CFL au début de l'année n + 2.

En outre, sur le montant des amendes forfaitaires réparti par le CFL au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les départements bénéficient d'un prélèvement permanent de 30 millions d'euros au titre des amendes des radars automatiques.

Enfin, l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales précise que le produit des amendes de police réparti au profit des communes et EPCI est une recette de la section d'investissement et doit servir à financer des « opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».

B. LE MODE DE RÉPARTITION DES AMENDES DE POLICE AUX COMMUNES ET EPCI

En ce qui concerne les communes et EPCI de plus de 10.000 habitants, le CFL leur affecte directement le produit des amendes. Par conséquent, les versements du produit des amendes de l'année n sont effectués dans le courant du mois de février n+1, peu après la réunion du CFL.

En ce qui concerne les communes et EPCI de moins de 10.000 habitants, le produit des amendes est réparti par le Préfet, au fur et à mesure des décisions des conseils généraux, qui établissent la liste des communes et EPCI bénéficiaires et fixent le montant des attributions selon l'urgence et le coût des travaux à effectuer. En fonction du délai de prise de décision du conseil général, les versements du produit des amendes de l'année n peuvent donc être échelonnés tout au long de l'année n+1.

Enfin, la répartition du produit des amendes de l'année n est effectuée proportionnellement au nombre d'amendes dressées sur les territoires dans le courant de l'année n-1.

C. LA RÉPARTITION PRÉVUE POUR LES AMENDES DE L'ANNÉE 2009

Pour 2009, la loi de finances initiale a inscrit un montant prévisionnel de recettes de 700 millions d'euros sur la ligne 2501 de l'état A annexé, correspondant au produit des amendes forfaitaires de l'année 2009.

Sur ce montant, il convient tout d'abord de prélever :

- la régularisation définitive du produit des amendes de 2008 : - 15,3 millions d'euros ;

- la minoration de 100 millions d'euros au titre des mesures votées en loi de finances initiale pour 2009, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, afin de prélever une partie des amendes de police de 2009 au profit des variables d'ajustement de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et de limiter ainsi leur diminution.

Le CFL devrait donc disposer, pour la répartition effectuée au début de l'année 2010, de 584,7 millions d'euros, dont 30 millions d'euros seront directement affectés aux départements et, par conséquent, 554,7 millions d'euros au profit des communes et établissements publics de coopération intercommunale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'affecter une partie des fonds prélevés sur les recettes des amendes forfaitaires de police, au titre de l'année 2009, à hauteur de 55 millions d'euros, à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire au financement du fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD).

La loi du 5 mars 200723(*) relative à la prévention de la délinquance a créé au sein de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances un fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, destiné à financer la réalisation d'actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance définis à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales et dans le cadre de la contractualisation mise en oeuvre entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville définie au dernier alinéa de l'article L. 121-14 du code de l'action sociale et des familles.

Les actions éligibles au FIPD portent notamment sur la vidéoprotection sur la voie publique et le raccordement des centres de supervision urbaine aux services de police ou de gendarmerie, en référence au plan national de développement de la vidéo-protection. Toutefois, dans ce cas, il est précisé que la participation de l'Etat aux frais d'installation ou d'extension des systèmes de vidéoprotection ne peut excéder un taux de 50 % sauf exception justifiée par les circonstances locales et que seuls les équipements de vidéoprotection donnant sur la voie publique et ses abords peuvent être financés.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article modifié par un amendement proposé par sa commission des finances, qui a reçu un avis défavorable du Gouvernement.

L'amendement adopté a réduit à 35 millions d'euros - au lieu de 55 - le prélèvement opéré sur le produit des amendes de police au produit du FIPD en 2009. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a indiqué que cette réduction correspondait au maintien au même niveau des prélèvements opérés au profit du FIPD en 2007 et 2008 et permettrait de ne pas diminuer excessivement la valeur de « point » des amendes de police réparties par le CFL24(*).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE AFFECTATION CRITIQUABLE

L'affectation proposée par le présent article est critiquable pour plusieurs raisons.

1. Une contribution dont la systématicité pose problème

A trois reprises depuis sa création, le FIPD a bénéficié pour son financement d'un prélèvement sur les recettes des amendes forfaitaires de police.

La loi de finances rectificative pour 2006 a attribué au FIPD 50 millions d'euros tout en précisant explicitement que cette affectation revêtait un caractère exceptionnel et ne valait que pour une seule année. Ce sont donc les collectivités territoriales qui ont supporté in fine, sur le produit des amendes réparti au titre de 2007, l'affectation de 50 millions d'euros au FIPD.

La loi de finances rectificative pour 2007 a décidé d'affecter au FIPD 35 millions d'euros, prélevés sur le montant des recettes des amendes au titre de l'année 2007, mais pris en charge par le budget de l'Etat par un dispositif budgétaire par ailleurs peu orthodoxe. En effet, l'article 3 de ladite loi de finances dispose explicitement de ne pas retenir le montant de l'affectation au FIPD pour une éventuelle rectification ultérieure du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, une fois connu le produit définitif.

La loi de finances rectificative pour 2008 a attribué au FIPD 35 millions d'euros, supportés in fine par les collectivités territoriales, puisque la mesure de prise en charge par l'Etat, prévue en 2007, n'a pas été renouvelée.

2. La non-conformité aux principes de la LOLF

Comme votre rapporteur général l'avait déjà relevé dans son rapport25(*) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2008, l'affectation d'une part du produit des amendes de police, censée être non définitive, mais trois fois renouvelée, n'est pas conforme aux principes budgétaires de la LOLF et favorise l'« agencisation ».

En effet, cette affectation correspond à une affectation permanente de recettes de l'Etat à un organisme d'administration centrale et brouille considérablement la lisibilité des recettes et des dépenses publiques, tout en privant le Parlement d'une grande partie de son pouvoir de contrôle.

Par ailleurs, votre rapporteur général relève que la ligne 3102 de l'état A du présent projet de loi de finances rectificative, qui retrace le prélèvement sur recettes correspondant aux amendes de police, ne prend pas en compte l'estimation actualisée du produit des amendes de police de 2009, qui ne serait plus que de 636 millions d'euros, en diminution de 64 millions d'euros par rapport au montant prévu en loi de finances initiale.

Il en résultera que le CFL répartira, au début de l'année 2010, 64 millions d'euros de recettes virtuelles des amendes de police, qui devront être régularisés sur la prochaine répartition. Comme l'indique notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de l'Assemblée nationale, dans son rapport26(*) sur le présent projet de loi de finances rectificative, « il s'agit d'une entorse dommageable à la sincérité de la loi de finances rectificative, dès lors que la recette ne peut être prélevée au-delà de son montant réel ». Il constate par ailleurs que « cette présentation rend plus acceptable, à qui lirait trop rapidement la loi de finances rectificative, le prélèvement de 55 millions d'euros proposé au présent article, car elle laisse penser que la recette sera plus élevée qu'elle ne l'est en réalité ». Votre rapporteur général souscrit entièrement à ces remarques.

3. L'absence de justification précise des besoins du FIPD

D'une part, votre rapporteur général remarque que le FIDP, qui disposait d'un budget de 39 millions d'euros en 2009, reportera entre 1 et 2 millions d'euros de crédits non consommés sur l'année 2010, ce qui atteste de l'adéquation de ses ressources à ses besoins.

Par ailleurs, si l'exposé des motifs du présent article indique que l'affectation de 55 millions d'euros au FIPD en 2009 « doit permettre d'accompagner financièrement les collectivités territoriales qui s'engagent dans le déploiement de dispositifs de vidéoprotection », seuls 12 millions d'euros ont été consacrés à ces dispositifs de vidéoprotection en 2009 et ce montant ne serait porté, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère en charge du budget, qu'à hauteur de 25 à 30 millions d'euros en 2010 pour l'équipement de 75 systèmes municipaux et de 110 établissements scolaires.

Le montant de 55 millions prévu par le projet de loi de finances rectificative initial était donc largement supérieur aux besoins identifiés en matière de vidéoprotection pour l'année 2010.

De ce point de vue, votre rapporteur général ne peut que se satisfaire de la réduction du montant de l'attribution adoptée par l'Assemblée nationale.

4. Les effets du prélèvement sur l'enveloppe fermée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

En outre, votre rapporteur général remarque que ces affectations successives ont un impact non négligeable sur l'enveloppe fermée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

En effet, le produit des amendes de police affecté aux collectivités territoriales fait partie intégrante de la norme de dépenses. Sa hausse - évaluée, pour l'enveloppe fermée de l'année 2009, à 7,7 %, soit 50 millions d'euros - a pour effet automatique de réduire le montant des variables d'ajustement de l'enveloppe fermée et pèse notamment sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Or, comme l'a indiqué notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de l'Assemblée nationale, lors des débats en séance sur le présent article « un tiers environ [des 35 millions d'euros affectés au FIPD l'année dernière] n'est pas allé aux collectivités territoriales » et a bénéficié à des associations. Il en résulte que le présent article propose bien un prélèvement sur les recettes des collectivités territoriales qui ne sera pas, in fine, intégralement reversé à leur bénéfice via les subventions du FIPD.

5. La fin des hausses du produit des amendes forfaitaires

Enfin, votre rapporteur général relève que le prélèvement de 55 millions d'euros prévu par le présent article dans sa version initiale aurait porté sur un montant des amendes forfaitaires prélevé au profit des communes et EPCI désormais stabilisé.

En effet, si l'on exclut les prélèvements sur les amendes des radars, dont le mode de répartition est stabilité depuis 2008, le produit effectif des amendes forfaitaires réparties par le CFL s'est élevé à 635 millions d'euros 2008, 636 millions d'euros en 2009 et la prévision est de 640 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010.

Si les prélèvements des années précédentes pouvaient trouver une justification du fait de la forte augmentation du produit des amendes de police, - qui a augmenté de 17 % entre 2004 et 2009 - celle-ci n'est aujourd'hui plus justifiée.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances vise ainsi à stabiliser :

- d'une part, l'affectation au FIPD, qui serait maintenue à son montant de 2007 et 2008, soit 35 millions d'euros, au lieu de l'augmenter de 57 % pour le porter à 55 millions d'euros ;

- d'autre part, la valeur de « point » des amendes. Cette valeur de point passerait ainsi de 21,3 euros en 2008 à 18,9 euros en 2009, au lieu des 17,5 euros qu'impliquerait une affectation de 55 millions d'euros au profit du FIPD.

B. L'AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le prélèvement du produit des amendes de police au profit du FIPD ne peut se justifier que dans la mesure où il bénéficie, in fine, aux collectivités territoriales.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose :

- d'une part, de préciser que le montant prélevé sera exclusivement consacré au soutien financier des collectivités qui s'engagent la mise en place d'un dispositif de vidéoprotection ;

- d'autre part, de diminuer le prélèvement à 25 millions d'euros, la direction du budget ayant indiqué que les besoins prévisionnels du FIPD en 2010 en matière de vidéoprotection étaient de 25 à 30 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 11 D'autres dispositions législatives prévoient, en effet, la compensation de compétences transférées aux départements. Il s'agit en particulier de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA) et, plus récemment, de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion.

* 12 Voir le rapport n° 91 (2007-2008), tome II, commentaire de l'article 14 (devenu l'article 38 de la LFI pour 2008).

* 13 Taxe perçue sur les conventions d'assurances contre l'incendie, les conventions « navigation maritime et fluviale » et les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur, cf.  l'article 1001 du code général des impôts.

* 14 Il s'agit de corriger l'inversion par la loi de finances rectificative pour 2007 des montants de TIPP des départements de la Seine-Maritime et de la Seine-et-Marne versés au titre de la compensation des postes de personnels techniciens, ouvriers et de service devenus vacants en 2007.

* 15 Il procède à une modification du cinquième alinéa du III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, afin de corriger une inversion des années de référence mentionnées dans cet alinéa.

* 16 Voir le rapport n° 91 (2007-2008), tome II, commentaires de l'article 13 et de l'article 14 (devenus les articles 37 et 38 de la loi de finances initiale pour 2008).

* 17 L'option permet aux agents des services décentralisés : soit leur maintien dans la fonction publique d'Etat, en position de détachement sans limitation de durée, soit leur intégration dans un cadre de la fonction publique territoriale. Son exercice conditionne le transfert de leur gestion aux collectivités territoriales. Le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1er janvier et le 31 août de l'année n prend effet le 1er janvier de l'année n + 1, mais le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1er septembre et le 31 décembre de l'année n ne prend effet qu'à compter du 1er janvier de l'année n + 2.

* 18 Les régions d'outre-mer, conformément à l'article 266 quater du code des douanes, perçoivent le produit d'une taxe spéciale de consommation sur les carburants, dont elles fixent le tarif.

* 19 Il convient de rappeler que l'article 18 du projet de loi de finances initiale pour 2010 fixe ces fractions de tarifs de TIPP en vue de compenser aux régions les transferts de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010.

* 20 Il convient de souligner qu'il a été choisi de procéder à un échelonnement du remboursement de la dette de l'État vis-à-vis des régions à ce sujet sur une période de trois ans.

* 21 L'Alsace a déjà été compensée à ce titre en 2008.

* 22 Il est apparu que ces postes faisaient l'objet d'une double compensation : au titre de leur coût en année pleine, mais aussi au titre de leur coût au prorata temporis en 2007. Alors que cette dernière compensation ne devait avoir lieu qu'en 2007, elle a été prévue à titre permanent par les LFR 2007 et LFI 2008. Il convient donc de supprimer à titre permanent cette surcompensation.

* 23 Loi n° 2007-197.

* 24 C'est-à-dire la recette que représente pour les collectivités territoriales chaque amende constatée sur son territoire, utilisée comme critère de répartition du produit des amendes de police.

* 25 Rapport n° 135 (2008-2009) - Volume 1, de M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 16 décembre 2008.

* 26 Rapport n° 2132, treizième législature, de M. Gilles Carrez, fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances rectificative pour 2009.