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Projet de loi de finances rectificative pour 2009 : Rapport

 

B. Autres dispositions

ARTICLE 4 Reversement par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) du trop-perçu à l'occasion de la reprise de la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et apurement partiel de la dette de l'Etat envers ladite caisse

Commentaire : le présent article prévoit, d'une part, le reversement à l'Etat du trop-perçu par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) à l'occasion de la reprise de la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et, d'autre part, un apurement partiel de la dette de l'Etat envers ladite caisse.

I. LES DERNIÈRES CONSÉQUENCES DE LA REPRISE DE LA DETTE ET DE LA DISPARITION DU FONDS DE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

A. RETOUR SUR LES MESURES PRISES EN 2005, 2007 ET 2009 : LA REPRISE PROGRESSIVE DE LA DETTE CONTRACTÉE PAR LE FFIPSA ET LA SUPPRESSION DU FONDS

1. Une dette partiellement apurée en 2005 et 2007

Le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) a été créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004. Ce fonds avait vocation à remplacer le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) dont la définition ne répondait plus aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le FFIPSA s'est ainsi substitué au BAPSA dans sa mission de garantir le financement des prestations maladie et vieillesse des exploitants agricoles.

A cette occasion, la dette contractée par le BAPSA a été transférée au FFIPSA. En effet, la loi de finances pour 2004 précitée précisait que les droits et obligations de l'Etat au titre du BAPSA étaient transmis au FFIPSA à compter du 1er janvier 2005. A sa clôture, le 31 décembre 2004, le BAPSA présentait un déficit cumulé de 3,1 milliards d'euros qui a ainsi été inscrit au bilan d'ouverture du FFIPSA sous la forme de fonds propres négatifs.

Cette dette « héritée » du BAPSA a fait l'objet de deux reprises de dette par l'Etat :

- la première, en loi de finances rectificative pour 200527(*), à hauteur de 2,5 milliards d'euros ;

- la seconde, en loi de finances rectificative pour 200728(*), à hauteur de 619 millions d'euros.

Cependant, en dépit de ces deux opérations de reprise de dette, la situation financière du FFIPSA a continué à se dégrader en raison essentiellement du non-versement par l'Etat de la subvention d'équilibre qui lui incombait en vertu de l'article L. 731-4 du code rural. A l'automne 2008, la nouvelle dette contractée par le FFIPSA était ainsi estimée à environ 7,5 milliards d'euros.

Déficits cumulés du FFIPSA depuis 2005

(en milliards d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

Recettes

14,3

15,0

14,3

14,4

Dépenses

15,7

16,3

16,5

17,0

Solde annuel

- 1,4

- 1,3

- 2,2

- 2,6

Déficit cumulé

- 1,4*

- 2,7

- 4,9*

- 7,5

* Après effet des reprises de dette par l'Etat en 2005 et 2007

Source : lois de financement de la sécurité sociale pour 2008 et 2009

2. Un nouvel apurement en 2009 et la suppression du FFIPSA

Afin de pallier partiellement ces difficultés, des dispositions « miroirs » ont été adoptées, l'année passée, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et de la loi de finances pour 2009.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 200929(*) a, tout d'abord, supprimé le FFIPSA et a transféré, à compter du 1er janvier 2009, la gestion du régime des non-salariés agricoles à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA). Ce faisant, les droits et obligations du FFIPSA ont été confiés à la CCMSA au 1er janvier 2009.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a, par ailleurs, prévu l'adossement financier de la branche maladie du régime social des non-salariés agricoles à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), conformément à la solution retenue pour les salariés agricoles depuis 1963.

Concrètement, il résulte de ces deux dispositions que la branche maladie des exploitants agricoles est, depuis le 1er janvier 2009, gérée tout au long de l'année par la CCMSA, mais c'est in fine la CNAMTS, donc le régime général de la sécurité sociale, qui en assure l'équilibre financier par le versement d'une subvention d'équilibre.

Concomitamment, et afin d'assurer la neutralité de cette opération, à la fois pour la CCMSA et le régime général de la sécurité sociale, la loi de finances pour 200930(*) a :

- d'une part, procédé à l'apurement de la dette propre du FFIPSA en prévoyant une nouvelle reprise par l'Etat ;

- d'autre part, décidé d'affecter une nouvelle ressource à la CNAMTS au titre du financement de l'assurance maladie des non-salariés agricoles, soit l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules de société (TVS).

B. LA CONSTATATION D'UN TROP-PERÇU PAR LA CCMSA À L'OCCASION DE LA REPRISE DE DETTE DU FFIPSA

L'article 61 de la loi de finances pour 2009, qui prévoyait la reprise de la dette du FFIPSA par l'Etat, ne fixait pas le montant précis de cette dette, celle-ci ne pouvant en effet être connue à l'avance. C'est pourquoi, la loi de finances pour 2009 disposait, de façon générale, que « la dette contractée au nom du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, sous formes d'ouvertures de crédits à court terme consenties, par voie de convention, par plusieurs établissements bancaires jusqu'au 31 décembre 2008, est transférée à l'Etat ».

Sur ce fondement, l'Agence France Trésor (AFT) a procédé à une reprise de dette, le 31 décembre 2008, d'un montant de 7,972 milliards d'euros.

Cependant, à l'issue des opérations d'inventaire intervenues au début de l'année 2009 et de la clôture définitive des comptes du FFIPSA, il s'est avéré que le montant de la reprise de dette opérée par l'AFT dépassait de près de 371,4 millions d'euros le montant de la dette bancaire effectivement contractée par le FFIPSA.

Cet écart résulte principalement, selon les données transmises par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, d'erreurs techniques et d'erreurs de prévisions de dépenses et de recettes du FFIPSA.

Un excédent de 371,4 millions d'euros a ainsi été versé à la CCMSA à l'occasion du transfert des droits et obligations du FFIPSA à cette même caisse, tel que le prévoyait la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ 

Le présent article tend à résoudre le problème de ce trop-perçu par la CCMSA, tout en lui laissant in fine le bénéfice de ce surplus. En effet, le même article prévoit, d'une part, le reversement à l'Etat de l'excédent perçu par la CCMSA et, d'autre part, la réaffectation de celui-ci à l'apurement partiel des dettes de l'Etat à l'égard de cette même caisse.

A. LE REVERSEMENT À L'ETAT DU TROP-PERÇU PAR LA CCMSA À L'OCCASION DE LA REPRISE DE LA DETTE DU FFIPSA

Le I du présent article prévoit, dans un premier temps, le reversement à l'Etat du trop-perçu par la CCMSA à l'occasion de l'apurement des dettes du FFIPSA. L'Etat s'étant engagé au delà de ce que la loi de finances pour 2009 l'y autorisait, le surplus perçu par la CCMSA doit en effet lui revenir.

Aussi est-il proposé que le produit de 371.407.125,06 euros enregistré par la CCMSA au titre du transfert du résultat cumulé au 31 décembre 2008 du FFIPSA soit affecté au budget général de l'Etat.

Le I du présent article précise que cette opération doit intervenir avant le 15 janvier 2010, soit la fin de la période complémentaire, afin que le produit de cette rétrocession soit enregistré comme une recette de l'Etat au titre de l'exercice 2009.

B. LA RÉAFFECTATION DE CE SURPLUS À L'APUREMENT DES DETTES DE L'ETAT À L'ÉGARD DU RÉGIME SOCIAL DES SALARIÉS ET DES EXPLOITANTS AGRICOLES

Le II du présent article prévoit, dans un second temps, la réaffectation à la CCMSA de l'excédent constaté à l'occasion de la reprise de dette du FFIPSA. En effet, l'Etat a souhaité utiliser le trop-perçu par la CCMSA pour apurer une partie des dettes qu'il détient à l'égard du régime social des salariés et des exploitants agricoles géré par la CCMSA.

Cette dette s'élève, selon l'état semestriel établi en application de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, à 504 millions d'euros s'agissant du régime des salariés agricoles et à 38 millions d'euros en ce qui concerne le régime des non-salariés agricoles.

Pour ce faire, le II du présent article prévoit l'affectation à la CCMSA, pour la seule année 2009, d'une fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA)31(*), à hauteur d'un montant maximum identique au trop-perçu par la CCMSA à l'occasion de la reprise de dette du FFIPSA, soit 371.407.125,06 euros. Cette taxe est aujourd'hui affectée pour partie au budget général de l'Etat (à hauteur de 2,7 milliards d'euros en 2009) et aux départements (à hauteur de 3,1 milliards d'euros en 2009).

Il est précisé que la fraction de la TSCA ainsi affectée en 2009 à la CCMSA est destinée à l'apurement partiel des sommes restant dues à la caisse par l'Etat, et répartie comme suit :

- 37.802.895,46 euros pour le régime des non-salariés des professions agricoles ;

- 333.604.229,60 euros pour le régime des salariés des professions agricoles.

Par cette opération, la dette de l'Etat vis-à-vis du régime des salariés agricoles est ainsi apurée, alors que celle contractée vis-à-vis des exploitants agricoles est ramenée à 170,4 millions d'euros.

Au final, les deux dispositions du présent article sont neutres financièrement pour l'Etat et la CCMSA. En effet, le reversement par la CCMSA de 371,4 millions d'euros au budget général vient améliorer le solde de l'Etat en 2009, tandis que le reversement d'une somme identique en apurement de dettes vis-à-vis de la CCMSA vient minorer les recettes fiscales de l'Etat en 2009 à due concurrence.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre trois amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à ramener, au 11 janvier 2010, la date-butoir à laquelle doit avoir eu lieu le reversement à l'Etat du trop-perçu par la CCMSA.

Il s'agit d'un amendement tendant à corriger une erreur matérielle : en matière de recettes, la fin de la période complémentaire est close le 11 janvier 2010 et non le 15 janvier 2010.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN APUREMENT DE DETTE BIENVENU MALGRÉ UNE MÉTHODE COMPTABLE PEU RIGOUREUSE

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, votre rapporteur général avait salué les mesures prises en vue d'apurer la dette du FFIPSA. En effet, ce transfert de dette du FFIPSA à l'Etat allait dans le sens des préconisations de la commission des finances et de la Cour des comptes dans ses rapports sur la sécurité sociale de septembre 2005, 2006 et 2007. Il s'inscrivait, plus généralement, dans les efforts menés par le Gouvernement pour assainir les relations entre l'Etat et la sécurité sociale, assainissement qui avait notamment pris deux formes en 2009 :

- d'une part, le transfert à la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV), à hauteur de 27 milliards d'euros ;

- d'autre part, l'amélioration de la budgétisation initiale de certaines dépenses en projet de loi de finances pour 2009.

Néanmoins, comme à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances rectificative pour 2005 et 2007, votre rapporteur général s'était interrogé sur le traitement comptable de cette question par le Gouvernement. En effet, une nouvelle fois, cette reprise de dette, bien que créant une charge budgétaire - les intérêts précomptés - a été considérée comme une opération de trésorerie en application de l'article 25 de la LOLF et non comme une opération budgétaire32(*).

S'agissant du dernier « avatar » intervenu lors de la reprise de dette du FFIPSA à la fin de l'année 2008, et dont il est question dans le présent article, votre rapporteur général s'interroge cette fois - comme d'ailleurs la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2009, sur l'opportunité d'avoir procédé à une opération de reprise de dette avant la clôture définitive des comptes du FFIPSA. Si ce procédé a permis de limiter la durée du portage de la dette du FFIPSA et les coûts qui lui sont associés, il constitue néanmoins une méthode comptable peu rigoureuse.

Quant à la décision d'employer ce trop-perçu à la réduction des dettes de l'Etat à l'égard du régime social des non-salariés et des exploitants agricoles, votre rapporteur général note que cette disposition bienvenue, quoique source de complexité, s'inscrit dans la série de mesures proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative visant à apurer une partie des dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale33(*).

B. UNE QUESTION TOUJOURS EN SUSPENS : LE FINANCEMENT PÉRENNE DE LA BRANCHE VIEILLESSE DU RÉGIME DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

Par ailleurs, votre rapporteur général rappelle que si les mesures proposées dans le cadre de la loi de finances pour 2009 et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ont permis de trouver une solution au besoin de financement structurel de la branche maladie du régime social agricole par son intégration financière au régime général, il n'en est rien pour la branche vieillesse de ce régime.

En effet, en raison de la suppression du FFIPSA, la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles ne reçoit plus de subvention d'équilibre et son solde se dégrade très rapidement. Ainsi, en 2009, la branche vieillesse du régime social des non-salariés enregistrera un déficit de 0,9 milliard d'euros et de 1,4 milliard d'euros en 201034(*).

Cette situation de la branche vieillesse des exploitants agricoles a été admise par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui avait déclaré lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2009 devant la commission des comptes de la sécurité sociale : « Pour la branche vieillesse, la situation des finances publiques ne permet pas de résoudre dès 2009 l'intégralité des difficultés de financement. Des recettes nouvelles ponctuelles pourront être affectées mais cela ne suffira pas : le Gouvernement s'engage, dans le cadre du point d'étape sur les retraites en 2010, à étudier la question du financement du régime d'assurance vieillesse des non-salariés agricoles »35(*).

Au titre des mesures « ponctuelles », votre rapporteur général note que l'article 13 du PLFSS pour 2010, déféré au Conseil constitutionnel au moment de l'examen du présent projet de loi, propose de majorer la fraction de droits de tabac accordée à la CCMSA au titre du régime complémentaire obligatoire (RCO) afin de respecter l'engagement du Premier ministre de permettre à davantage de veuves d'exploitants agricoles de bénéficier, au titre de la réversion, de la retraite complémentaire de leur conjoint à compter du 1er janvier 2010.

Toutefois, le PLFSS pour 2010 ne propose toujours aucune solution pérenne pour le financement de la branche retraite des non-salariés agricoles, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, renvoyant à nouveau la question aux négociations qui auront lieu au cours de l'année 2010 sur le schéma général de financement des retraites36(*).

Quant à la branche maladie du régime social agricole, votre rapporteur général rappelle que, contrairement aux annonces du Gouvernement, son intégration financière au régime général n'a pas été neutre financièrement en 2009. En effet, comme votre rapporteur général l'avait noté, en raison d'un « effet de ciseaux» entre, d'une part, l'évolution du rendement attendu de la taxe sur les véhicules de société (TVS) affectée à l'assurance maladie et, d'autre part, l'évolution des dépenses de la branche maladie du régime social agricole, la CNAMTS devra verser, dès 2009, une subvention d'équilibre à la branche maladie des non-salariés agricoles, à hauteur de 55 millions d'euros. Celle-ci devrait s'élever à 391 millions d'euros en 201037(*), creusant ainsi d'autant le déficit du régime général de la sécurité sociale.

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 Affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article tend à modifier la clef de répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs afin de financer les allègements d'heures supplémentaires et d'apurer une partie des dettes de l'Etat à l'égard de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.

I. LE DROIT EXISTANT

Le droit à la consommation sur les tabacs manufacturés est prévu par l'article 575 du code général des impôts. En 2009, son produit devrait s'élever à environ 9,7 milliards d'euros.

Depuis la loi de finances pour 2008, l'intégralité de cette somme est reversée à des organismes de protection sociale, au sens large. Le budget général ne bénéficie plus d'aucune recette de cette accise.

La clef de répartition est fixée par la loi et, à ce titre, revue annuellement. Elle a beaucoup fluctué au cours des dernières années tant en termes d'organismes bénéficiaires que de pourcentage du produit qui leur était alloué.

Actuellement, elle est établie par l'article 61 de loi n° 2004-1484 de finances pour 2005 réécrit, en dernier lieu, par l'article 125 de la loi de finances pour 2009. Il prévoit que « les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2009, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionnés à l'article 575 du code général des impôts », sont réparties selon les conditions retracées dans le tableau suivant.

L'article 1338(*) du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2010, définitivement adopté par le Parlement mais en cours d'examen par le Conseil constitutionnel, fixe la nouvelle répartition à partir du 1er janvier 2010.

Répartition du droit de consommation sur les tabacs

Organisme bénéficiaire

Objet

Pourcentage

Montant prévisionnel des recettes en 2009

(en millions d'euros)

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Participation au financement des dépenses de maladie, d'invalidité et de maternité des personnes non salariées des professions agricoles

(2° de l'article L. 722-8 du code rural)

18,68 %

1 821

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Participation au financement du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des personnes non salariées des professions agricoles

(art. L. 732-58 du code rural)

1,52 %

148

Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés

Financement des dépenses d'assurance maladie

38,81 %

3 782

Fonds national d'aide au logement

Financement de l'aide personnalisée au logement, de la prime de déménagement, du conseil national de l'habitat et de l'allocation de logement prévue à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale

(art. L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation)

1,48 %

144

Fonds de cessation d'activité des travailleurs de l'amiante

Participation au financement de l'allocation de cessation anticipée d'activité

(art. 41 de la loi n° 98-1194 de financement de la sécurité sociale pour 1999)

0,31 %

30

Fonds de solidarité

Participation au financement de la prime de retour à l'emploi, de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation équivalent retraite

(art. L. 5423-24 du code du travail)

1,25 %

122

Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

Caisse nationale d'allocations familiales ;

Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

Établissement national des invalides de la marine ;

Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;

Régimes de sécurité sociale d'entreprise de la SNCF et de la RATP

Compensation des allègements généraux de cotisations sociales

(art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)

37,95 %

3 699

Source : commission des finances d'après l'annexe au projet de loi de finances rectificative pour 2009

100,00 %

9 746

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX DE CHARGES SOCIALES SERA EXCÉDENTAIRE EN 2009

Les allègements généraux de charges sociales sont prévus par l'article 9 de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi (codifié à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale). Ces allègements généraux participent d'une politique globale en faveur de l'emploi.

La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale est compensée par l'affectation d'un « panier » de recettes fiscales (art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale).

En 2009, il devrait atteindre 23 milliards d'euros tandis que le coût des allégements généraux devrait s'élever à 22,4 milliards d'euros, soit un excédent prévisionnel estimé à environ 657 millions d'euros.

La crise économique actuelle a entraîné un recul de la masse salariale qui conduit également à une baisse des allégements généraux, ces derniers étant, en effet, concentrés sur les bas salaires, c'est-à-dire les catégories d'emplois les plus durement touchées par la dégradation du marché du travail.

La diminution du coût des allégements généraux n'est pas accompagnée par une diminution des recettes car celles-ci se révèlent moins sensibles à la conjoncture, comme, par exemple, le droit à la consommation sur les tabacs qui constitue une taxe comportementale.

Le présent article tend donc à réaffecter la plus grande partie de l'excédent dégagé, soit 589 millions d'euros sur 657 millions d'euros, sur le financement des allégements généraux vers deux nouveaux postes : la compensation des exonérations des heures supplémentaires et l'apurement d'une partie des dettes de l'Etat à l'égard de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

Par conséquent, l'alinéa 7 du présent article diminue le pourcentage du produit du droit de consommation sur les tabacs affecté à la compensation des allègements généraux de 37,95 % à 31,91 %.

Il convient de noter que l'excédent n'est pas intégralement réaffecté afin de conserver une réserve de précaution, soit 68 millions d'euros, en vue de tenir compte d'une possible évolution des prévisions.

Par ailleurs, les alinéas 2 à 6 ne font que répéter le droit existant. En effet, jusqu'à présent, la modification de la clef de répartition consistait en une modification de l'article 61 de la loi de finances pour 2005. Or, le choix a été fait, pour le présent article, de ne pas l'imputer sur la loi de finances pour 2005 précitée. Il constitue donc un article autonome pour lequel il est nécessaire d'expliciter à nouveau toute la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés.

B. LES ALLÈGEMENTS D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES N'ÉTAIENT PAS, JUSQU'À PRÉSENT, COMPENSÉS PAR L'AFFECTATION D'UNE PARTIE DU PRODUIT DU DROIT À LA CONSOMMATION SUR LES TABACS

La loi dite « TEPA » du 21 août 2007 a prévu un dispositif de réduction de cotisations salariales et patronales de sécurité sociale pour les heures supplémentaires et complémentaires (articles L. 241-17 et L. 241-18 du code de la sécurité sociale).

L'article 53 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 dispose que ces allègements de charges sont compensés « par une affectation d'impôts et de taxes aux caisses et régimes de sécurité sociale ». Ces impôts et taxes affectés sont, depuis le 1er janvier 2009, les suivants :

- une fraction égale à 87,13 % de la contribution sociale sur les bénéfices (article 235 ZC ter du code général des impôts) ;

- le produit de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées.

Ce même article précise qu'en cas « d'écart constaté entre le produit des impôts et taxes affectés [...] et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allègements de cotisations sociales [...], cet écart fait l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte ».

En 2009, la crise économique a particulièrement pesé sur le produit de la contribution sociale sur les bénéfices. Par conséquent, le « panier » des recettes fiscales affectées à la compensation des exonérations liées aux heures supplémentaires devrait atteindre 2,6 milliards d'euros contre 3,1 milliards d'euros en 2008.

Le coût des exonérations relatives aux heures supplémentaires et complémentaires, que ce panier fiscal doit financer, devrait s'élever à 3 milliards d'euros en 2009. Cette situation crée donc un besoin de financement à hauteur de 400 millions d'euros qu'il convient de couvrir par de nouveaux impôts et taxes affectés. C'est, en partie, l'objet du présent article.

Il est à noter que la loi de finances pour 2009 a modifié le « panier » de recettes fiscales défini à l'article 53 mentionné ci-dessus. La taxe sur les véhicules de sociétés est désormais intégralement affectée à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour le financement des prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité du régime de protection sociale des non-salariés agricoles.

Son produit représente, en 2009, près de 1,1 milliard d'euros. Sans la modification intervenue en loi de finances pour 2009, 50,57 % de ce montant aurait été affecté à la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires. Il n'aurait donc pas été nécessaire de procéder à l'ajustement prévu par le présent article.

C. LE FINANCENEMENT DES EXONÉRATIONS D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES : UNE ANTICIPATION DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2010

L'alinéa 9 du présent article permet l'affectation de 3,99 % du produit du droit de consommation sur les tabacs, soit 389 millions d'euros, aux organismes de sécurité sociale qui supportent les exonérations d'heures supplémentaires.

L'article 53 de la loi de finances pour 2008, qui définit le « panier » de recettes fiscales affectées à la compensation des exonérations d'heures supplémentaires, est modifié en conséquence afin d'ajouter cette nouvelle recette (alinéas 11 et 12 du présent article).

Compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires en 2009

(en millions d'euros)

 

Avant PLFR pour 2009

Après PLFR pour 2009

TVA brute sur les producteurs d'alcools (100 %)

2 014

2 014

Contribution sociale sur les bénéfices (87,13 %)

550

550

Droits tabacs (3,99 %)

-

389

Total recettes

2 564

2 953

Coût des exonérations

2 953

2 953

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010

S'agissant du financement des exonérations liées aux heures supplémentaires, le présent article propose d'adopter la même solution que le PLFSS pour 2010. Son article 13 prévoit, en effet, qu'une fraction de 1,30 % du produit du droit de consommation sur les tabacs est affectée au panier de recettes fiscales destiné à compenser les exonérations d'heures supplémentaires.

La nouvelle répartition prévue par le PLFSS pour 2010 devrait permettre de couvrir, en 2010, le besoin de financement sur ce poste, soit 130 millions d'euros.

D. UN APUREMENT D'UNE PARTIE DES DETTES DE L'ETAT À L'ÉGARD DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS

L'alinéa 10 du présent article transfert 2,05 % du produit du droit de consommation sur les tabacs, soit 200 millions d'euros, à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés afin d'apurer une partie des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale.

Il convient de relever que cette affectation est exceptionnelle et limitée à l'année 2009 et participe des mesures de l'ensemble du présent projet de loi destinées à réduire les dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale pour un total de 1,9 milliard d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels. Elle a également adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle permettant d'assurer la coordination avec les dispositions votées dans le PLFSS pour 2010.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que le présent article procède à des ajustements bienvenus, en partie identique aux dispositions du PLFSS pour 2010, et récapitulés dans le tableau ci-dessous.

Tableau récapitulatif de la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs suite aux modifications apportées par le projet de loi de finances rectificative pour 2009 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010

(en millions d'euros)

 

LFI pour 2009

PLFR pour 2009

PLFSS pour 2010

 

Pourcentage

Montant prévisionnel

Pourcentage

Montant prévisionnel

Pourcentage

Montant prévisionnel

CCMSA

18,68 %

1 821

18,68 %

1 821

18,68 %

1 861

CCMSA - RCO

1,52 %

148

1,52 %

148

1,89 %

188

CNAM - TS

38,81 %

3 782

38,81 %

3 782

38,81 %

3 866

FNAL

1,48 %

144

1,48 %

144

1,48 %

147

FCAATA

0,31 %

30

0,31 %

30

0,31 %

31

Fonds de solidarité

1,25 %

122

1,25 %

122

1,25 %

125

Allègements généraux

37,95 %

3 699

31,91 %

3 110

36,28 %

3 614

Heures supplémentaires

0,00 %

0

3,99 %

389

1,30 %

129

Dette sociale

0,00 %

0,00 %

2,05 %

200

0,00 %

0

Total

100,00 %

9 746

100,00 %

9 746

100,00 %

9 961

Source : commission des finances, d'après les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 et au projet de loi de finances rectificative pour 2009

La réduction des dettes de l'Etat, en particulier à l'égard de la sécurité sociale, est une priorité absolue, car elle permet notamment d'alléger les besoins de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) particulièrement sollicitée en 2009 et 2010.

De même, la réaffectation des excédents dégagés sur le financement des allègements généraux vers le financement de la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires relève, tout simplement, de la bonne gestion.

Cette nouvelle répartition, effectuée en fin d'exercice, révèle toutefois un problème de fond sur la compensation à l'euro près sur les heures supplémentaires. L'attribution d'une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs constitue une solution opportune tant pour 2009, avec le présent article, que pour 2010, avec le PLFSS puisqu'un excédent pourra être dégagé sur les allègements généraux.

Pour autant, dans un contexte de moindre dynamisme des recettes fiscales, un besoin structurel de financement sur ce poste pourrait se dessiner. Il conviendrait, dès lors, d'examiner des solutions plus durables pour financer cette compensation.

Naturellement, pour la commission des finances, la bonne solution serait de réduire progressivement la compensation des allègements généraux de charges sociales pour dégager des marges de manoeuvre budgétaires.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 Clôture du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement »

Commentaire : le présent article définit les modalités de clôture du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement » et du partage de leur trésorerie, lorsque celle-ci est positive.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

1. L'origine du compte de commerce

Le compte de commerce39(*) « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement » a été créé par l'article 69 de la loi de finances pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) afin de retracer les opérations industrielles et commerciales effectuées par les directions départementales et régionales de l'équipement.

Exécutées en régie, ces opérations prennent la forme de prestations de services d'entretien et de gestion d'équipements professionnels, de travaux routiers et de fourniture de matériaux produits ou acquis en vue de la revente. Les prestations et fournitures sont facturées par le parc de l'équipement selon un barème actualisé annuellement. Les domaines principaux d'intervention des parcs sont :

1) l'exploitation et l'entretien des routes (entretien des chaussées, de la signalisation et des glissières de sécurité, des dépendances, fauchage, curage des fossés, arasement d'accotements, déneigement, salage, maintenance et développement du réseau radio, des dispositifs électroniques et électromagnétiques de surveillance du trafic...)  ;

2) la location et la maintenance sur les véhicules et les engins (camions, tracteurs, hélicoptères, saleuses-saumureuses, chasse-neige et fraises à neige, balayeuses, élagueuses, équipements de réalisation de signalisation...) ;

3) le contrôle et l'analyse de la qualité des matériaux et liants utilisés pour les chaussées, l'analyse des sols, les essais sur routes ;

4) la vente de produits et de matériaux (agrégats et liants hydrocarburés) ;

5) pour l'ensemble des régions, les activités industrielles et commerciales de diffusion d'informations routières effectuées par les directions régionales de l'équipement

Le ministre chargé de l'équipement est l'ordonnateur principal du compte de commerce. L'essentiel des prestations fournies étant réalisé à l'échelon départemental, le compte est divisé en sous-comptes dont le préfet est ordonnateur secondaire ou, par délégation, le directeur départemental de l'équipement.

2. Les conséquences de la loi du 26 octobre 2009

L'article 1er de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009, relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, transfère ces parcs aux départements et à certaines collectivités40(*). Le transfert intervient dès l'année 2010 et au plus tard le 1er janvier 201141(*). La même loi dispose que les modalités de partage de la trésorerie de chaque parc de l'équipement seront, lorsque cette trésorerie est positive, prévues par une loi de finances.

Les articles 18 et 19 de la loi du 26 octobre 2009 déterminent également les modalités dans lesquelles la trésorerie disponible est calculée et partagée.

La trésorerie doit être positive « après déduction des dettes et des créances » et après prise en charge, par le compte de commerce, du « coût de remise en état des terrains utilisés par le parc ». Ce coût correspond essentiellement aux opérations de dépollution rendues nécessaires par certaines activités fortement polluantes auxquelles se livrent les parcs (production d'enrobés notamment). Le transfert s'apparentant à une cession, un diagnostic de pollution est rendu obligatoire par l'article L. 125-7 du code de l'environnement.

Le reliquat disponible est ensuite partagé entre l'Etat et la collectivité, cette dernière recevant une part calculée « au prorata des facturations ayant donné lieu à paiement au parc par la collectivité dans les facturations totales pendant les trois années précédant le transfert ». Ainsi, si un département a été le donneur d'ordre de prestations correspondant à 60 % des montants facturés au cours des trois années précédant le transfert, il recevra 60 % de la trésorerie disponible.

Schéma récapitulatif des modalités de partage de la trésorerie des parcs

Trésorerie du parc

+ créances non recouvrées

- dettes non apurées

- coûts éventuels de dépollution

= Solde > 0

Versement à la collectivité au prorata de sa part, en tant que donneur d'ordre, dans les factures émises par le parc au cours des trois années précédant le transfert.

Reliquat à l'Etat

Source : commission des finances

B. LES MODALITÉS RETENUES POUR LA CLÔTURE DU COMPTE

1. La clôture du compte

Le I du présent article clôt, au 31 décembre 2011, le compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement ». Par coordination, il abroge l'article 69 de la loi de finances pour 1990, qui l'a institué. En pratique, chaque sous-compte départemental fera l'objet d'une clôture au gré des transferts des parcs, jusqu'à la date butoir du 31 décembre 2011.

2. Les modalités de calcul et de versement de la trésorerie disponible aux départements

En conséquence des articles 18 et 19 de la loi du 26 octobre 2009, le II du présent article précise que la trésorerie disponible est calculée après déduction :

1) des dettes et des créances inscrites dans la comptabilité des parcs de l'équipement à la date de leur transfert. L'article précise en outre que les dettes non apurées et les créances non recouvrées au 31 décembre 2011 sont reprises au sein du budget de l'Etat ;

2) du coût de la remise en état des terrains résultant des diagnostics de dépollution qui doivent être effectués avant le transfert des parcs.

Selon l'évaluation préalable de l'article, « une première estimation prévoit un transfert d'un peu moins de 40 parcs de l'équipement sur les 99 parcs existants au 1er janvier 2010. (...) La trésorerie à partager (...) est estimée à 94,3 millions d'euros, dont 62 millions d'euros pour les départements, 31,5 millions d'euros pour l'Etat et 0,8 million d'euros pour les autres collectivités territoriales ». Cette estimation ne tient toutefois pas compte des éventuels coûts de dépollution à la charge du compte de commerce (cf. infra).

Selon le III du présent article, « le versement de la part de trésorerie revenant aux collectivités sera effectué en deux fois : un premier versement équivalent à 50 % de la trésorerie sera attribué, à titre d'avance, au 30 juin de l'année du transfert du parc à la collectivité ; le solde de la trésorerie sera versé au plus tard au 31 décembre 2011 ».

3. Le cas particulier de la Guyane

Le IV dispose enfin que les biens, droits et obligations du parc de Guyane sont repris au sein du budget général de l'Etat à compter du 1er janvier 2011. En effet, le parc de Guyane ne fera pas l'objet d'un transfert au département, dans la mesure où son activité s'effectue essentiellement pour le compte de l'Etat (soit 82 % contre 15 % pour le département). De fait, seuls 20 kilomètres de routes nationales ont été transférés au département de la Guyane, alors que la voirie d'Etat y représente un total de 442 kilomètres.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte du dispositif proposé et se félicite, en particulier, que le présent article prévoie le versement d'un acompte de 50 % aux collectivités dans les six mois suivant le transfert du parc de l'équipement. Cet acompte permet d'accompagner le transfert du parc d'un transfert financier rapide, la détermination du solde permettant ensuite d'ajuster le montant à verser en cas de créance ou de dettes restant à recouvrer ou à apurer.

S'agissant du coût des opérations de dépollution, qui devra s'imputer sur la trésorerie disponible avant clôture du compte, les services compétents du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer font valoir que la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer effectuera un examen technique systématique des devis de travaux. Par ailleurs, ces travaux ne sont conduits qu'en cas de changement d'affectation du terrain.

Ces éléments devraient donc contribuer à limiter le coût global de la dépollution, qui ne devrait pas excéder 10 millions d'euros pour l'ensemble des parcs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 27 Article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005.

* 28 Article 83 de la loi de finances rectificative pour 2007.

* 29 Article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* 30 Article 61 de la loi de finances pour 2009.

* 31 Article 991 du code général des impôts.

* 32 Sur cette question, votre rapporteur général renvoie aux développements consacrés à ce sujet dans l'exposé général du rapport n° 127 (2007-2008).

* 33 Cf. Exposé général du présent article.

* 34 Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale - octobre 2009.

* 35 Intervention de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, devant la commission des comptes de la sécurité sociale - 29 septembre 2008.

* 36 Intervention de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, devant la commission des comptes de la sécurité sociale - 1er octobre 2009.

* 37 Commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2009.

* 38 Cet article est commenté dans le rapport pour avis n° 91 (2009-2010) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

* 39 Selon l'article 22 de la LOLF, « Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt. »

* 40 Collectivité territoriale de Corse, départements et régions d'outre-mer, à l'exception de la Guyane, cf. infra.

* 41 Les transferts de services auront lieu au 1er janvier 2010 ou au 1er janvier 2011 au plus tard. Le transfert des parcs de l'équipement nécessite la conclusion d'une convention entre le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général afin de définir la consistance du service ou de la partie de service à transférer, ainsi que le nombre et la nature des emplois à transférer.