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Projet de loi de finances rectificative pour 2009 : Rapport

 

TITRE II RATIFICATION DE DÉCRETS D'AVANCE

ARTICLE 10 Ratification de trois décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

Commentaire : le présent article propose la ratification de trois décrets d'avance intervenus en cours d'exercice.

Le présent projet de loi de finances rectificative proposait, dans sa rédaction initiale, la ratification de deux décrets d'avance (décret d'avance n° 2009-862 du 13 juillet 2009 et décret d'avance n° 2009-1398 du 9 novembre 2009) intervenus postérieurement à la loi n° 2009-431 de finances rectificative du 20 avril 2009. Chaque projet de décret d'avance a été transmis pour avis à votre commission des finances en application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

A l'initiative du Gouvernement, le présent article a été modifié par l'Assemblée nationale pour prévoir également la ratification du décret d'avance n° 2009-1512 du 8 décembre 2009.

Votre commission des finances a émis un avis favorable sur les deux premiers projets de décret lorsqu'ils lui ont été soumis et, pour la première fois, un avis défavorable sur le dernier.

Les avis de votre commission des finances sont reproduits en annexe au présent commentaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ANNEXE

AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES SUR LES DÉCRETS D'AVANCE INTERVENUS EN 2009

Avis sur le décret d'avance n° 2009-862 du 13 juillet 2009

Sur la base d'un rapport de motivation du Gouvernement dont elle souhaite qu'il soit publié au Journal officiel, la commission des finances du Sénat a examiné, au regard des conditions posées par la loi organique relative aux lois de finances, un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de 303,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 384,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Sur la base des analyses contenues dans la note explicative ci-jointe43(*), elle a constaté que :

1. Le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé ;

2. L'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2009, voté par le Parlement, n'est pas affecté, et que l'ouverture des crédits susmentionnés, dès lors qu'elle est gagée par des annulations d'un même montant, n'appelle pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative ;

3. L'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement correspondants est indiscutable, sauf en ce qui concerne l'ouverture de 46,17 millions d'euros de crédits sur le programme 204 « Prévention et sécurité sanitaire » de la mission « Santé » (cf. point 6 infra) ;

4. Les mesures relatives à l'indemnisation des collectivités touchées par des calamités naturelles, les mesures d'aide à l'Afghanistan et au Pakistan, la compensation de la baisse du prix des carburants dans certains départements d'outre-mer, le financement de la compagnie française pour l'exposition de Shanghai 2010 et celui des opérations de recherche à la suite de la catastrophe aérienne du 1er juin 2009, revêtent bien - à la différence de celles mentionnées au point 5 infra - un caractère imprévisible ;

5. En revanche, les ouvertures de crédits relatives aux opérations immobilières du ministère de la défense ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable, à partir du moment où la crise immobilière rendait difficile, dès le vote de la loi de finances initiale (LFI) pour 2009, la mise en place de la structure de portage ;

6. S'agissant de l'achat de masques de protection contre la grippe A / H1N1 prévu au titre du programme 204 susmentionné, elle émet de nettes réserves quant à l'imprévisibilité de ces acquisitions qui semblent moins résulter de l'urgence que de la mauvaise gestion des stocks de produits de santé constitués en cas de pandémie. Il s'agit, en effet, de renouveler, pour partie, des stocks périmés dont la date de péremption était connue au moment du vote de la LFI pour 2009. Par ailleurs, ces masques, dont la date de validité est dépassée, ne seront pas détruits, mais conservés, dans la mesure où leur efficacité a été démontrée.

En ce qui concerne ce dernier point, la commission des finances déplore les difficultés rencontrées pour obtenir des chiffrages précis et cohérents sur l'évaluation des nouveaux besoins. Elle invite le Gouvernement à procéder au recensement rapide et complet de l'ensemble de ses stocks et à trancher rapidement la question du sort à réserver aux produits périmés. Enfin, elle estime qu'un bilan de l'action de l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) devra être mené une fois le risque pandémique passé, afin d'apprécier l'utilité réelle de cette agence.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances du Sénat a émis un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

Avis sur le décret d'avance n° 2009-1398 du 9 novembre 2009

Sur la base d'un rapport de motivation du Gouvernement dont elle souhaite qu'il soit publié au Journal officiel, la commission des finances du Sénat a examiné, au regard des conditions posées par la loi organique relative aux lois de finances, un projet de décret d'avance portant ouverture de 656,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 577,6 millions d'euros en crédits de paiement.

Sur la base des analyses contenues dans la note explicative ci-jointe44(*), elle a constaté que :

1. le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé, compte tenu du décret d'avance déjà intervenu en cours d'exercice ;

2. l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2009, voté par le Parlement, n'est pas affecté, et que l'ouverture des crédits susmentionnés, dès lors qu'elle est gagée par des annulations d'un même montant, n'appelle pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative ;

3. l'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement correspondants est indiscutable ;

4. les mesures relatives au financement de l'organisation de la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1), à la couverture d'une partie du coût de la pollution qui a touché le département de la Loire en 2008 ou bien aux conséquences de la tempête Klaus, revêtent bien - à la différence de celles mentionnées au point 5 ci-dessous - un caractère imprévisible ;

5. en revanche, certaines ouvertures de crédits ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable ; il s'agit :

- des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » : la dotation budgétaire correspondante a été excessivement sous-évaluée en loi de finances initiale pour 2009, comme cela avait été relevé par le rapporteur spécial dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009 ;

- des crédits du compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » pour lesquels le dépassement, s'il est la conséquence du succès du « bonus », tient aussi à une sous-évaluation des besoins en loi de finances initiale ;

- des crédits de la mission « Défense » ouverts pour faire face au surcoût des OPEX, dont la provision inscrite dans la loi de finances initiale, bien que plus réaliste que précédemment, était manifestement insuffisante, comme cela avait été souligné par les rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009.

6. En ce qui concerne le gage des ouvertures destinées au financement des OPEX, la commission souligne le retour à des pratiques critiquables et, à ce stade, non-conformes à la loi de programmation militaire 2009-2014. En effet :

- il s'agit de l'annulation à due concurrence de crédits d'équipement ;

- la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit que, « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle » ;

- en conséquence, il conviendra que la prochaine loi de finances rectificative rouvre les crédits d'équipement concernés, en « gageant » cette réouverture par l'annulation de crédits, qui devraient être prélevés sur d'autres missions.

La commission sera particulièrement attentive, à l'avenir, à la prise en compte de ses observations ci-dessus, en particulier s'agissant des missions « Défense » et « Immigration, asile et intégration ». Elle déplore que le financement des OPEX se soit à nouveau écarté des principes de bonne gestion auxquels le Parlement est attaché.

Dans ce contexte, la commission a cependant émis un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

Avis sur le décret d'avance n° 2009-1512 du 8 décembre 2009

En se fondant sur un rapport de motivation du Gouvernement dont elle souhaite qu'il soit publié au Journal officiel, la commission des finances du Sénat a examiné, au regard des conditions posées par la loi organique relative aux lois de finances, un projet de décret d'avance portant ouverture de 65 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ces crédits sont destinés à financer les besoins de trésorerie du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) via une augmentation du montant de l'avance octroyée en 2009 par l'Agence France Trésor à la Direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Sur la base des analyses contenues dans la note explicative ci-jointe45(*), elle a constaté que :

1. le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé, compte tenu des deux décrets d'avance déjà intervenus en cours d'exercice (juin et octobre 2009) ;

2. l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2009, voté par le Parlement, n'est pas affecté, et que l'ouverture des crédits susmentionnés, dès lors qu'elle est gagée par des annulations d'un même montant, n'appelle pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative ;

3. l'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement correspondants est indiscutable ;

4. les nouveaux besoins de trésorerie de la DGAC en fin d'exercice revêtent bien un caractère imprévisible, eu égard à l'aggravation de la crise du transport aérien - et donc à la diminution des recettes du budget annexe - en cours d'exercice ;

5. en revanche, le recours à une avance du Trésor remboursable sur huit ans pour couvrir un décalage de trésorerie de quelques jours constitue une solution inadaptée. Il conviendrait donc de réfléchir à la mise en place d'un instrument plus souple, mobilisable à très court terme (moins d'une semaine) et dont le coût serait moindre que le paiement d'intérêts sur une durée allant jusqu'à huit ans.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a émis un avis défavorable au présent projet de décret d'avance, compte tenu de la dérive insoutenable de l'endettement du budget annexe et du caractère inapproprié du mode de financement proposé alors qu'il ne s'agit de couvrir que quelques jours de trésorerie.

* 43 http://www.senat.fr/commission/fin/evenements/decret_avance_juin09.html#note

* 44 http://www.senat.fr/commission/fin/decret_avance/note_explicative.pdf

* 45 http://www.senat.fr/commission/fin/decret_avance/note_explicative_nov2009.pdf