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Projet de loi portant réforme du crédit à la consommation

 

CHAPITRE IV - Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers

Article 27 (art. L. 333-4 du code de la consommation) - Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers

Objet : Cet article modifie les dispositions actuelles relatives au FICP afin de définir ses finalités, de préciser ses modalités d'alimentation et de renforcer le droit d'accès des particuliers aux informations les concernant.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Sans remettre en cause la nature du FICP, qui reste un fichier « négatif » retraçant les seuls incidents de paiement des particuliers, le texte du Gouvernement modernisait le dispositif en vigueur :

- en précisant les finalités de ce fichier, conformément aux exigences de la loi du 6 janvier 1978. Le FICP a ainsi trois finalités : fournir un élément d'appréciation de la solvabilité des personnes qui sollicitent un crédit ; fournir un élément d'appréciation à la décision d'attribution des moyens de paiement ; fournir des informations pour la gestion des risques liés aux crédits souscrits par les clients ;

- en réduisant la durée de conservation des données ;

- en renforçant l'information des personnes inscrites dans le fichier ;

- en améliorant la protection des données, grâce à l'institution d'une sanction pénale spécifique.

Souscrivant aux objectifs du Gouvernement, le Sénat a apporté plusieurs modifications au dispositif proposé.

Ainsi, il a précisé que la seule inscription d'une personne physique au sein de ce fichier n'emporte pas interdiction de délivrer un crédit et ne doit pas conduire, de ce seul fait, les établissements de crédit à refuser l'octroi d'un crédit.

En outre, à l'initiative de votre rapporteur :

- il a clairement établi la mise à disposition « en temps réel » dans le FICP des informations relatives aux événements justifiant l'inscription ou la radiation des données relatives aux emprunteurs ;

- il a imposé que les personnes inscrites au FICP soient informées de leur radiation de ce fichier, dans des conditions précisées par arrêté pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété texte du Sénat en prévoyant :

- que le FICP pourra également être utilisé par les établissements de paiement ;

- que le FICP ne pourra pas mentionner l'existence d'un plan conventionnel ou les mesures prises ou recommandées par la commission de surendettement pendant une durée supérieure à huit ans.

III - La position de votre commission

Les mesures de coordination adoptées par l'Assemblée nationale se justifient eu égard aux modifications apportées aux articles 21 à 26 du présent projet de loi.

Votre commission a en conséquence adopté cet article sans modification.

Article 27 bis - Rapport sur la création d'un registre national des crédits aux particuliers

Objet : Cet article prévoit la remise, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, d'un rapport sur la création d'un registre national des crédits aux particuliers placé sous la responsabilité de la Banque de France.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

A l'initiative de votre rapporteur et de votre président, le Sénat a inséré cet article prévoyant l'établissement d'un rapport au Gouvernement et au Parlement sur le principe de la création d'une centrale des crédits aux particuliers placée sous la responsabilité de la Banque de France.

Le choix du Sénat a été de favoriser une réflexion sereine sur l'enrichissement du FICP par de nouvelles données à caractère personnel plutôt que de créer un nouveau fichier ex nihilo, conduisant à faire de ce fichier actuellement « négatif », un fichier mixte.

Il a en conséquence indiqué que le rapport précisera les conditions dans lesquelles pourraient être inscrites au sein du FICP des données à caractère personnel, complémentaires aux informations relatives aux incidents de paiement caractérisés et aux mesures de surendettement qui y figurent déjà et susceptibles de constituer des indicateurs de l'état d'endettement des personnes physiques ayant contracté des crédits à la consommation.

Le but de l'incorporation de ces nouvelles données serait d'assurer une meilleure information des prêteurs sur la solvabilité des emprunteurs, dans le respect des principes édictés par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Le rapport prévu par le Sénat devait porter sur le « principe » de la création d'un tel fichier. En effet, il lui est apparu que les avantages et les inconvénients du « fichage » de plusieurs millions de particuliers devaient être soigneusement examinés avant, le cas échéant, de le mettre en oeuvre.

Votre rapporteur rappelle que, pour les adversaires de cette innovation, les inconvénients suivants sont couramment présentés :

- pour avoir une plus-value réelle, le fichier positif devrait comporter l'ensemble des ressources et des charges des consommateurs, ce qui conduirait à un fichier gigantesque ;

- s'agissant du crédit renouvelable, il faudrait envisager d'inscrire l'utilisation du crédit et non le plafond de la ligne de crédit ouverte. Or, techniquement, la mise à jour de ce type d'information semble d'une lourdeur et d'un coût excessifs ;

- près de 75 % des situations de surendettement proviennent d'accidents de la vie non liés au crédit, que ce fichier ne pourra par définition être en mesure de prévenir ;

- par sa généralité, un fichier positif serait attentatoire à la vie privée et ne serait pas proportionné à l'objectif recherché d'éviter le malendettement ou le surendettement des personnes physiques ;

- un tel fichier, s'il était mis en place, regrouperait vraisemblablement plus de 15 millions de personnes et représenterait plusieurs dizaines de millions d'euros en coûts de création et de fonctionnement ;

- l'existence d'un tel fichier pourrait renforcer l'exclusion du crédit de certaines personnes physiques ;

- un fichier positif risque de renforcer le démarchage des établissements de crédit auprès des particuliers, sans qu'il soit sûr que les contrôles qui seront exercés à l'avenir par la Commission bancaire puissent être en mesure de l'empêcher totalement.

A l'inverse, les avantages couramment exposés par les tenants du fichier « positif » sont les suivants :

- une meilleure prévention du malendettement et du surendettement par une vision plus large de la situation financière des consommateurs ;

- une plus grande responsabilisation des prêteurs comme des emprunteurs ;

- une accessibilité au crédit pour certaines catégories de la population aujourd'hui purement et simplement exclues du crédit ;

- une plus grande concurrence entre les établissements de crédit pour proposer des contrats de crédit plus attractifs.

C'est pour assurer cette étude sereine, en tenant compte des conditions nouvelles de fonctionnement du FICP, qui ne seront mises en place qu'à compter de la promulgation de la présente loi, que le Sénat a jugé pertinent de prévoir que ce rapport serait établi dans un délai de trois ans à compter de cette promulgation.

Le Sénat a souhaité en confier la responsabilité à une instance ad hoc, indépendante du Gouvernement comme du Parlement, qui permette d'associer l'ensemble des parties intéressées par la problématique du fichier. C'est la raison pour laquelle elle a chargé de la confection de ce rapport la commission temporaire d'évaluation de la loi, créée à l'initiative de votre rapporteur et de votre président, à l'article 33 A du projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Refusant également une mise en place immédiate d'un fichier « positif », l'Assemblée nationale a confirmé la démarche retenue par le Sénat d'expertiser au préalable une telle innovation.

Elle n'en a pas moins modifié le dispositif adopté par le Sénat sur plusieurs points.

S'agissant de l'objet du rapport, après que sa commission des affaires économiques a proposé, dans le texte qu'elle a adopté, qu'il se limite à l'opportunité de la création d'un fichier mixte, les députés, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission saisie au fond, ont souhaité que l'étude porte sur la création même de ce fichier.

L'Assemblée nationale a par ailleurs préféré qualifier ce fichier de « registre national des crédits aux particuliers ».

Elle a également décidé que la remise de ce rapport interviendrait dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi.

Elle a souhaité, de manière expresse, que le rapport examine les conditions de création de ce fichier au regard de l'objectif de prévention du surendettement, cet objectif ressortissant néanmoins implicitement de la rédaction retenue par le Sénat, confirmée sur ce point par les députés, qui mentionne une meilleure information des prêteurs sur la solvabilité de l'emprunteur.

Les députés ont en outre entendu élargir les données susceptibles de figurer dans le fichier, en y incluant, plus largement, les crédits aux particuliers, ce qui permettrait d'inclure non seulement les crédits à la consommation mais également les crédits immobiliers.

En dernier lieu, sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité, plutôt que de confier l'édiction de ce rapport au comité d'évaluation prévu à l'article 33 A du projet de loi, qu'un comité dont les membres seront désignés par décret en assume la responsabilité. En séance, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a précisé que siégeraient notamment au sein de ce comité des parlementaires ainsi que des représentants des établissements de crédit et des associations de consommateurs.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que la démarche du Sénat est confortée par la rédaction retenue par les députés : il importe en effet, avant toute décision définitive sur la création du fichier, que sa finalité ainsi que ses modalités de constitution et de fonctionnement fassent l'objet d'un examen attentif.

Elle considère que la réduction du délai proposée par l'Assemblée nationale est acceptable à la condition que le comité chargé de l'établissement de ce rapport soit à même de travailler de manière approfondie sur cette question. Il convient, dès lors, que sa mise en place intervienne dans les premières semaines suivant la promulgation de la présente loi, et que ses travaux soient réguliers et approfondis.

Or, un tel examen dépendra nécessairement de la célérité avec laquelle la Banque de France aura mis en place un FICP véritablement rénové, répondant aux prescriptions mentionnées à l'article 27 du présent projet de loi. C'est pourquoi votre commission appelle le Gouvernement et la Banque de France à mettre, dans les plus brefs délais, l'ensemble des moyens nécessaires à la pleine application des modalités nouvelles prévues à l'égard du FICP.

Votre commission regrette que l'Assemblée nationale ait choisi de dissocier l'instance chargée d'évaluer la présente loi de celle qui sera appelée à examiner les conditions dans lesquelles la création d'un fichier mixte pourra intervenir en France. La position du Sénat semblait avoir pour elle une certaine logique, dont la remise en cause par le Gouvernement n'a pas fait l'objet d'une réelle explication.

Pour autant, votre commission a pu relever, eu égard aux annonces faites par la ministre de l'économie, tant lors de la séance publique à l'Assemblée nationale qu'à l'occasion de la réunion de votre commission, que la composition du comité chargé du rapport sur la création du registre national des crédits aux particuliers devrait être relativement proche de celle prévue par l'article 33 A.

Aussi, sous le bénéfice de ces observations, votre commission a-t-elle considéré que le dispositif voté par les députés pouvait être adopté sans modification par le Sénat.

En conséquence, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 ter A (art. L. 333-7 du code de la consommation) - Suppression d'un dispositif transitoire devenu sans objet

Objet : Cet article supprime un dispositif transitoire aujourd'hui devenu sans objet.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'article L. 333-7 du code de la consommation codifie une disposition transitoire adoptée dans le cadre de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et relative aux contrats et procédures en cours en 1990 et 1995.

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition estimant qu'elle est aujourd'hui devenue sans objet.

II - La position de votre commission

Votre commission considère qu'en 2010, des mesures transitoires concernant des plans ou des mesures intervenues au début des années quatre-vingt-dix n'ont effectivement plus d'intérêt juridique.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.