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Projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

7 juillet 2010 : Marché de l'électricité ( rapport - première lecture )

II. AUDITION DE M. PHILIPPE DE LADOUCETTE, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DE RÉGULATION DE L'ÉNERGIE (CRE) (MERCREDI 23 JUIN 2010)

Puis, la commission entend M. Philippe de Ladoucette, président de la commission de régulation de l'énergie (CRE), sur le projet de loi n° 556 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME).

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Merci de m'accueillir. Cette loi est la conséquence d'une mise en demeure de Bruxelles d'avril 2006 et d'un avis motivé de décembre 2006 relatifs à la transposition de la directive de 2003 ; et par ailleurs une enquête sur les tarifs règlementés de vente pour les moyennes et les grandes entreprises sur le TaRTAM a été lancée en juillet 2007. C'est dans ce contexte que le gouvernement à confié à Paul Champsaur la présidence d'un groupe de travail dont le rapport final a inspiré les grandes orientations du projet de loi NOME. Le Premier ministre a pris des engagements auprès de la Commission européenne afin de régler les contentieux en cours, par une lettre en date du 15 septembre 2009. Aujourd'hui, pour Bruxelles, cette lettre est un document de référence. Il est donc intéressant de vérifier ce que le projet de loi reprend des engagements contenus dans cette lettre.

La nouvelle organisation du marché de l'électricité proposée dans le projet de loi NOME poursuit un triple objectif. Il s'agit d'abord de permettre à la concurrence de s'exercer sur l'ensemble des segments de clientèle - particuliers et professionnels - dès l'entrée en vigueur de la loi. Je souligne ce point car il pourrait y avoir des ambiguïtés dans certaines déclarations. Il s'agit bien de l'ensemble des segments comme le précise le Premier ministre en pages 3 et suivantes de sa lettre : il s'agit bien de l'ensemble des consommateurs, et donc des particuliers, qu'ils soient au tarif bleu, jaune ou vert.

Il s'agit ensuite d'assurer le financement du parc de production existant en permettant à EDF, dans un premier temps, de sécuriser ses engagements à long terme pour le démantèlement des centrales nucléaires et la gestion des déchets, dans un deuxième temps - soit en 2020-2025 - de réaliser les investissements nécessaires à l'allongement de la durée d'exploitation des réacteurs de son parc nucléaire historique et, dans un troisième temps, de préparer le renouvellement de son outil de production.

Il s'agit, enfin, de préserver, pour l'ensemble des consommateurs, le bénéfice de l'investissement réalisé dans le développement du nucléaire par des prix reflétant la réalité industrielle du parc de production. La loi doit atteindre ces trois objectifs au plus tard à la fin de 2015.

Trois éléments important dans cette loi : le prix de cession, c'est-à-dire de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, dit prix ARENH ; les volumes d'énergie qui pourront être vendus à ce prix aux fournisseurs alternatifs et, enfin, la construction d'un tarif réglementé de vente établi de telle sorte qu'il place tous les fournisseurs d'électricité dans des conditions économiques équivalentes.

Le projet de loi prévoit que les volumes d'énergie qui seront attribués par la CRE à chaque fournisseur au prix ARENH, qu'on peut également appeler « part ARENH », seront calculés sur les prévisions d'évolution du portefeuille de clients de chaque fournisseur. La « part ARENH » représente un certain pourcentage de la consommation d'électricité annuelle de ce portefeuille. Elle doit être évaluée de telle sorte qu'elle ne crée pas de distorsion de concurrence entre le fournisseur alternatif et EDF. Imaginons en effet que soit attribuée au portefeuille d'un fournisseur alternatif une part ARENH représentant 60 % de la consommation de son portefeuille. Si EDF utilise en réalité 70 % d'électricité nucléaire historique pour fournir ce même portefeuille, elle bénéficiera dès lors d'un avantage en termes de coût de fourniture, dans la mesure où le fournisseur alternatif devra faire appel au marché pour 10 % de plus qu'EDF, générant ainsi un surcoût. Inversement, si le fournisseur alternatif bénéficiait, au titre de ce même portefeuille, d'une part ARENH de 80 %, c'est EDF qui supporterait un surcoût. Le développement d'une concurrence effective dépend donc de la « part ARENH » qui sera attribuée à chaque fournisseur, en fonction des caractéristiques de son portefeuille. Le calcul de ce volume d'énergie doit être effectué de telle sorte qu'EDF et les fournisseurs alternatifs se trouvent dans des conditions de fourniture équivalentes pour un portefeuille de clients donné.

L'actuelle rédaction de l'article premier mériterait d'être clarifiée et harmonisée car, tel quel, il sera un peu compliqué à interpréter par la suite.

M. Daniel Raoul. - C'est un euphémisme....

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - J'en viens à la construction d'un tarif réglementé de vente. Le projet de loi NOME dispose que, dans un délai s'achevant au plus tard le 31 décembre 2015, les tarifs réglementés de vente doivent être établis en tenant compte de l'addition du prix ARENH, du coût du complément à la fourniture d'électricité, qui inclut la garantie de capacité, des coût d'acheminement de l'électricité et des coûts de commercialisation, ainsi que d'une rémunération normale. Pour que la concurrence se développe de manière effective, sur l'ensemble des segments de clientèle, les tarifs réglementés de vente doivent intégrer le prix ARENH et la proportion du volume d'électricité de base vendue à ce prix, dès l'entrée en vigueur de la loi. Dans le cas contraire, les concurrents d'EDF ne seront pas dans des conditions économiques équivalentes à celles d'EDF. Comme l'indique l'Autorité de la concurrence dans son avis, cette règle de calcul des tarifs règlementés s'avère indispensable pour garantir la neutralité de ces tarifs quant aux conditions de concurrence entre les fournisseurs mais son efficacité est amoindrie par le report de son application à quasiment cinq ans. Dans sa lettre aux commissaires européens à la concurrence et à l'énergie, le Premier ministre a souhaité que ce soit le régulateur qui fixe le prix ARENH.

Le VI de l'article 1er du projet de loi prévoit une période transitoire de trois ans pendant lesquels la CRE donnera un avis sur une proposition du ministre. Il paraîtrait cohérent que l'autre période transitoire concernant les tarifs réglementés, actuellement de cinq ans, soit elle aussi fixée à trois ans par souci de cohérence entre les deux.

La consultation du Conseil supérieur de l'énergie, en soi louable, pose un problème de faisabilité. Sur quel texte le consulter ? Ce ne peut être sur une délibération de la CRE car cela viendrait trop tard et, avant, il n'y a pas vraiment de texte. Ce ne peut donc être que sur des éléments très généraux. On se retrouve là dans le même cadre que la CRE qui consacre beaucoup de temps à des consultations publiques. Par exemple, sur la construction du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), elle est amenée à consulter l'ensemble des acteurs par voie électronique, par courrier, par le biais d'auditions ou de tables rondes. Donc, j'ai l'impression que la consultation du Conseil supérieur de l'énergie est un peu redondante. Je sais bien qu'il s'agit de compenser l'éviction des commissaires représentant les consommateurs mais je ne suis pas certain que cela réponde à cet objectif.

Quelques mots sur la CRE elle-même. Celle-ci, qui a aujourd'hui dix ans d'existence, a connu plusieurs lois sur l'énergie et vu sa gouvernance modifiée déjà trois fois. Le projet de loi NOME prévoit donc une quatrième modification - en dix ans - de la composition de son collège. Je ne crois pas que l'on rencontre une telle instabilité dans aucun pays européen comparable au nôtre. La dernière modification remonte à la loi votée en décembre 2006 : le Parlement a souhaité ajouter deux commissaires aux sept existants, afin que les consommateurs soient représentés au sein du collège. Vous aviez également décidé la création de postes de vice-président pour deux des membres nommés par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, et ramené à trois le nombre de commissaires à plein temps. Votre réforme est achevée et effective depuis avril dernier. Le collège de la CRE est donc composé de neuf commissaires, dont trois à temps complet. On y dénombre deux conseillers d'État, un ancien sénateur, deux ingénieurs généraux des mines, un ancien responsable syndical, un ancien président d'entreprise publique du secteur de l'énergie, un industriel représentant les grands consommateurs et un responsable d'association de consommateurs domestiques. Le projet de loi actuel, voté par l'Assemblée nationale, prévoit un collège réduit à trois membres à temps plein. Ce nombre de trois ne me semble pas optimal et celui de cinq, que prévoyait le texte initial, correspond davantage à ce qu'est un collège et, surtout, aux besoins de la CRE. Avec un effectif de trois et un quorum de trois, il suffit qu'un des membres soit malade ou effectuant un des nombreux déplacements que requiert son activité internationale, pour que la Commission de régulation ne puisse fonctionner.

Mais, surtout, il faudrait désormais cesser de modifier sa composition et la stabiliser pendant plusieurs années ! Aucune autre autorité de régulation économique n'est soumise à un tel rythme de changements en si peu d'années.

Un régulateur n'est pas là pour faire plaisir aux entités qu'il régule. Il applique la loi et les directives européennes. Il est donc normal qu'il dérange car il est obligé de justifier ses positions sur le plan juridique et économique, celles-ci étant toujours attaquables devant les juridictions compétentes. Il est rare qu'un régulateur soit apprécié au même moment par tous les acteurs du marché. Mais s'il est successivement apprécié et critiqué, c'est qu'il a trouvé un juste équilibre.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Que se passera-t-il lorsque le volume global maximal fixé par la loi sera atteint ? D'autre part, dans un petit ajout du texte de l'Assemblée nationale, les députés ont introduit un serment. De quoi s'agit-il ? Qu'en pensez-vous ?

Pour diminuer le nombre de membres de la CRE, on a supprimé la représentation des consommateurs. En compensation, on leur a accordé la consultation du Conseil supérieur de l'énergie. Créer une usine à gaz pour répondre à une demande, je ne suis pas sûr que ce soit une bonne idée. Cela va alourdir les procédures, alors même que la CRE consulte tout le monde, y compris les consommateurs. Je souhaiterais qu'on ne garde pas cette disposition, mais je sais que cela va poser un problème au gouvernement qui a pris des engagements.

Je suis moi aussi partisan d'en revenir à une CRE comprenant cinq membres mais, ce qui me gêne dans le texte initial du gouvernement, c'est que celui-ci désignerait trois membres tandis que les présidents des assemblées n'en désigneraient qu'un seul chacun. Cette sur-prédominance du gouvernement me pose problème. Je serais tenté de laisser au gouvernement la désignation du président de la Commission de régulation et de confier aux présidents des assemblées le soin d'en désigner chacun deux membres. Mais je n'ai pas tranché et j'aimerais connaître l'avis de mes collègues.

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Sur le serment je n'ai pas de commentaires à faire... Je m'en remets « à la sagesse du Sénat » pour savoir si c'est utile ou non.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Il faut expliquer le contexte. C'était le moment où un rapport sur les réseaux avait été divulgué dans la presse avent même que la CRE l'ait examiné, signé par deux vice-présidents. Cela avait, à juste titre, énervé les députés mais ceux-ci ont imposé ce serment comme sanction. C'est ridicule.

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Que se passera-t-il quand le volume global sera atteint ? Actuellement, c'est une répartition du volume global en fonction d'un développement équilibré de la concurrence. Rien de plus n'est prévu dans la loi et on laisse aux décrets d'application le soin d'aller plus loin. On peut imaginer que cela se fera au prorata des parts de marché mais je n'en ai pas encore discuté avec les services du gouvernement.

Sur la composition de la CRE, vous pourriez aussi imaginer, en restant dans l'hypothèse de cinq membres dont trois nommés par le gouvernement, de faire désigner les deux vice-présidents par les présidents des deux assemblées...

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Suggestion intéressante.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Vous êtes donc le gardien du temple, chargé de faire appliquer la loi et les directives européennes.... La concurrence devait favoriser la baisse des prix. Or, malgré les dénégations du ministre, on entend tout et le contraire de tout et j'aimerais avoir votre sentiment à ce sujet.

M. Daniel Raoul. - Le président de la CRE, à la fois juge et partie, doit être dans une position inconfortable face à ce projet de loi. Nommé par le gouvernement, il ne vous est pas facile d'avoir une vision critique. D'ailleurs vous savez ce que nous pensons des autorités indépendantes en général : elles posent des problèmes aux parlementaires.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Seulement à certains d'entre eux ! Pas à moi par exemple.

M. Daniel Raoul. - Nous en reparlerons à la fin 2011... M. Ladislas Poniatowski a posé un vrai problème, celui des volumes. Comment le réglerez-vous ? Quoi qu'il en soit, si nous en sommes là avec ce projet de loi, c'est que l'ouverture du marché a été un échec ; d'où la création du TaRTAM. En outre, ce qui me gêne beaucoup dans ce projet de loi, c'est que le rôle du régulateur et des gestionnaires de réseau - RTE et consorts - sera défini par ordonnance. Vous savez notre peu de sympathie pour cette procédure et je n'apprécie pas que le rôle d'une autorité dite indépendante soit défini ainsi.

M. Martial Bourquin. - Il est rare que la mise en place d'une concurrence aboutisse à faire monter les tarifs. Un monopole de fait est en général à l'origine de prix élevés. Là, c'est l'inverse : on avait une entreprise publique en situation de monopole qui vendait son électricité 30 % moins cher que tous nos voisins. Et voilà que le projet de loi NOME propose de reverser une partie de cette énergie peu coûteuse à des concurrents d'EDF qui, eux, la revendraient à l'étranger au prix du marché ! Cela risque de compromettre les capacités d'investissement d'EDF, sachant que notre politique énergétique a une force - faible coût et peu de gaz à effet de serre - et une faiblesse - les contraintes de sécurisation de la technique nucléaire.

Vous avez fait une déclaration sur les futurs prix de l'électricité alors même que les impayés se multiplient sur les factures de gaz, comme en témoigne un article des Échos. Nos concitoyens subissent en effet les effets de la crise. Si vous avez fait cette déclaration sur les tarifs de l'électricité, c'est sans doute que vous avez évalué les conséquences de ce projet de loi NOME ? Enfin, que pensez-vous d'un prix de gros à 42 euros ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - A terme, c'est la CRE qui proposera au gouvernement les tarifs de l'électricité. Donc le débat porte sur la prise en compte des coûts de cette électricité - rémunération des capitaux, coûts d'exploitation, d'investissement, de maintenance, d'extension du réseau, charges nucléaire sur le long terme. Tout cela est bien encadré. Mais il y aura une difficulté si EDF doit céder son électricité à un prix qui ne prend pas en charge ses provisions pour investissements dans les futures centrales nucléaires. Dès lors, EDF sera mal placé pour soumissionner sur le futur marché de construction des centrales nucléaires.

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Sur les volumes, je n'ai pas plus de réponse que tout à l'heure. La CRE n'est pas chargée d'élaborer la loi, on lui demande seulement de l'appliquer, ce à quoi j'ai dit oui, sans enthousiasme. Je ne peux que commenter l'application de la loi, non sa rédaction.

Je n'ai pas compris l'objection de M. Raoul sur la fixation par ordonnance des rôles du régulateur et des gestionnaires de réseau. Ce n'est plus d'actualité car cette partie du projet de loi a été retirée - il s'agit du « troisième paquet » du Grenelle. Je regrette qu'on ne puisse le transposer immédiatement car il faut l'avoir fait avant le 31mars 2011 et, pour la CRE, cette transposition est une charge de travail beaucoup plus lourde que l'application de la future loi NOME.

Sur les tarifs, M. Martial Bourquin, je n'ai fait aucune déclaration. Lors de mon audition à l'Assemblée nationale, je n'ai pas parlé des prix de détail mais seulement du prix de cession de l'accès régulé à la base (ARB). Un schéma été diffusé auprès des parlementaires, document interne à la CRE, expliquant ce qu'il en serait si on voulait, dès 2011, aligner les tarifs réglementés sur les prix ARENH. Ce n'était pas une prévision - la décision relevant du Gouvernement - c'était un schéma théorique. Ce qui est dans la loi, c'est que, fin 2015, les tarifs réglementés devront prendre en compte les prix ARENH. Si les prix augmentent, ce sera à cause des nécessaires investissements, lesquels feront augmenter l'ARENH. Aujourd'hui le débat porte sur la cohérence par rapport au TaRTAM. Là-dessus nous avons des analyses, pas totalement partagées par EDF. Mais les écarts ne sont pas très grands, nos chiffres varient de 38,6 à 39,8 euros le kwh tandis que M. Henri Proglio parle de 42 euros. Quoi qu'il en soit, ce n'est pas la CRE qui fixera le niveau de l'ARENH pour la première fois, en 2011 ; c'est le gouvernement. Celui-ci peut lui demander une expertise mais cela s'arrête là. Ensuite, jusqu'en 2013, c'est toujours le gouvernement qui fixera l'ARENH, avec un avis de la CRE ; alors, on ne sera plus dans la cohérence par rapport au TaRTAM mais dans un calcul réellement économique. Pour la troisième période, celle du renouvellement des centrales nucléaires, il y a débat entre le gouvernement et la Commission de Bruxelles qui, elle n'envisage pas que l'ARENH prenne en compte ce renouvellement. C'est ce que le Premier ministre a écrit !

M. Daniel Raoul. - Il n'aurait pas dû ! Il n'y a pas de provisions pour les investissements !

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Pour l'instant les 38, 39 ou 42 euros prennent en compte les prolongements des centrales nucléaires. Mais la question du renouvellement ne se posera pas avant 2030 au plus tôt. Les engagements du gouvernement français ne prennent pas en compte les charges pour renouvellement mais, dans la loi, c'est prévu pour 2020/2025. Si l'augmentation des prix est inéluctable, c'est que le renouvellement du parc est inéluctable. EDF estime le prolongement à 600 millions par réacteur, d'où un investissement de 35 milliards qui peut expliquer l'écart entre les tarifs réglementés d'aujourd'hui - 34/35 euros - et le futur prix ARENH.

M. Martial Bourquin. - Les 2 milliards que perdra EDF chaque année en revendant son électricité à bas coût n'iront pas vers l'investissement. Il faudra au moins 200 millions pour entretenir les centrales. Or, EDF a provisionné 10 millions ! Je crains que le vieillissement des centrales n'étrangle EDF. Le prix doit donc en tenir compte, malgré les engagements du Premier ministre. Car après tout, le Parlement est là pour contrôler le gouvernement. C'est lui qui vote la loi ! Il ne faut pas transférer cette charge de l'entretien et du renouvellement des centrales, sur les générations futures. Le Premier ministre a pris un engagement : il arrive à tout le monde de se tromper mais perseverare diabolicum.

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Tout fournisseur alternatif qui revendrait, à l'étranger et au prix du marché, l'électricité achetée à EDF, devra reverser à EDF le bénéfice qu'il en retirerait. En outre, il y a eu une sorte d'accord tacite, dans les courriers entre les deux commissaires européens et le Premier ministre, pour limiter ces profits au territoire français.

M. Marc Daunis. - Sur la libre circulation des produits, principe fondateur de l'Europe, vous venez de dire qu'on va s'arranger en douce, qu'on a noué des accords tacites. Tout cela montre la difficulté à sortir du processus fou dans lequel nous nous sommes engagés avec la dérégulation et la désintégration d'un service public performant. Pour Bruxelles, la question des particuliers est mineure, l'important, ce sont les consommateurs industriels. Ne pensez-vous pas qu'il aurait été préférable et plus simple de procéder par conventions de service public ? Vous avez dit il y a quelques mois que le niveau de fixation de l'ARENH sera déterminant pour l'évolution des tarifs réglementés. Voilà qui n'est pas anodin....

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE. - Oui, c'est un sujet important. Le niveau de l'ARENH sera fixé en fonction d'une cohérence TaRTAM mais aussi en fonction des besoins économiques d'investissement. On ne se basera pas uniquement sur les déclarations d'EDF mais aussi sur des contre-expertises. Vous auriez le même débat sans cette loi, car il faudra bien qu'un jour EDF investisse et que, donc, les prix suivent. Il n'y a pas d'ambiguïté : la loi prévoit que, fin 2015, les tarifs devront intégrer le prix ARENH.

S'il n'y avait pas les contentieux européens, on ne serait pas obligé de faire une loi. Dans la commission Champsaur, deux hypothèses ont été évoquées : celle à laquelle vous êtes aujourd'hui confrontés ; et une autre, plus simple, plus avantageuse pour EDF : on supprime les tarifs réglementés et on compense cette perte pour le consommateur sous forme d'impôt négatif. Mais personne n'a voulu de cette solution. D'abord parce qu'il aurait été difficile de faire accepter la suppression des tarifs réglementés et, ensuite, parce que nos concitoyens risquent d'être incrédules quant à la capacité de l'État à leur rendre de l'argent sur la durée.

L'alternative est donc soit cette loi, soit la Cour de justice de l'Union européenne devant laquelle nous pourrions être déférés pour les deux contentieux en cours, celui des aides à travers d'État, les tarifs règlementés, et celui plus général du défaut de transposition de la directive 2003/54/CE sur la libéralisation des marchés de l'électricité. La Commission a suspendu ces contentieux dans l'attente de cette loi.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Merci de ces éclairages sur le rôle de la CRE et sur la fixation des tarifs.