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Projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

7 juillet 2010 : Marché de l'électricité ( rapport - première lecture )

VI. AUDITION DE M. ROBERT DURDILLY, PRÉSIDENT DE L'UNION FRANÇAISE DE L'ÉLECTRICITÉ (MERCREDI 30 JUIN 2010)

Puis, la commission procède à l'audition de M. Robert Durdilly, président de l'Union française de l'électricité, sur le projet de loi n° 556 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME).

M. Robert Durdilly, président de l'Union française d'électricité. -L'Union française de l'électricité (UFE) rassemble les producteurs, vendeurs et distributeurs d'électricité : EDF bien sûr, mais aussi GDF-Suez, Poweo, des entreprises locales, ainsi qu'Électricité réseau distribution France (ERDF) et Réseau de transport d'électricité (RTE). Il faut faire évoluer notre législation pour favoriser la concurrence. L'UFE y réfléchit depuis deux ans : elle a participé aux travaux de la commission Champsaur et à l'étude de MM. Bruno Sido et Serge Poignant sur l'électricité de pointe.

Considérons d'abord le modèle de concurrence. Nous avons cherché à décomposer le prix de l'électricité pour une PME moyenne, dont la facture s'élève à un million d'euros par an environ. A la fourniture proprement dite, il faut ajouter l'acheminement, la charge de service public de l'électricité (CSPE), diverses taxes locales et la TVA. Le projet de loi NOME se concentre sur le prix de la fourniture, qui correspond pour 65 % au prix de l'énergie, pour 28 % à celui de la puissance et pour 7 % au coût de la commercialisation. On voit donc que, si la concurrence ne joue qu'au niveau de la commercialisation, elle n'aura d'effet que sur une faible part du prix acquitté par le consommateur.

Il faut donc passer d'une concurrence purement commerciale à une concurrence industrielle, portant non seulement sur l'énergie, mais aussi sur la puissance - car mettre à disposition une puissance a un coût -, la maîtrise de la puissance appelée et de l'énergie et la valorisation des effacements. Une concurrence industrielle suppose la coexistence de plusieurs producteurs dotés de moyens de production variés et d'un ensemble de clients, capables de tirer parti au mieux de leur parc de production par rapport à leur clientèle : un fournisseur qui paie très cher la puissance de pointe peut envoyer un signal-prix à ses clients pour qu'ils adaptent leur consommation.

Une double exigence s'impose à tout système d'électricité : l'équilibre de la consommation et celui de la puissance, assuré aujourd'hui par RTE. Or les exemples européens montrent qu'en l'absence de régulation, l'équilibre de la puissance est mal garanti dans un système concurrentiel. En France, le prix reflète de plus en plus mal le coût de la puissance : il y a donc moins de capacités d'effacement aujourd'hui qu'il y a quelques années. Quant aux bourses d'électricité, elles prennent en compte l'énergie, non la puissance. Or les équipements nécessaires pour produire de l'électricité de pointe coûtent cher ; si le prix est seulement évalué en fonction de l'énergie fournie, il doit être très élevé, de l'ordre de 20 000 euros par mégawatt-heure, pour que les investissements soient amortis.

La loi NOME doit être l'occasion de fixer un nouveau cadre concurrentiel et de garantir la sécurité électrique. Comme aux États-Unis, les producteurs qui commercialisent de l'électricité en France devront prouver qu'ils sont capables de mettre à disposition la puissance appelée par leurs clients, faute de quoi ils seront soumis à une pénalité. Cela les encouragera à investir dans des moyens de production ou d'effacement.

On distingue l'électricité de base, de semi-base et de pointe. L'accès régulé à la base permettra aux fournisseurs désireux d'intervenir sur le marché français d'acheter de l'électricité de base nucléaire compétitive. Mais ce dispositif doit être transitoire, ce que le projet de loi n'énonce pas assez clairement. Il faudra un jour basculer vers une concurrence pleine et entière, y compris sur les moyens de production nucléaire, ce qui peut passer par la construction de nouveaux EPR, la passation de contrats industriels de partage des risques ou des prises de participation dans les réacteurs nucléaires. L'essentiel est que les industriels disposent de capacités de production variées, y compris à la base.

L'UFE a évalué la consommation d'électricité en France en 2020, en tenant compte des plans de maîtrise de la consommation élaborés par les pouvoirs publics, de l'évolution des usages et des transferts d'usage entre l'énergie fossile et l'électricité : le cas exemplaire est celui des véhicules électriques. La hausse de la consommation devrait être limitée, mais non nulle. Alors la France aura encore plus d'avance qu'aujourd'hui sur ses voisins dans la réduction des émissions de CO2 : dans le périmètre concerné, elles devraient baisser de 68 %, ce qui représente les deux tiers de l'effort promis par le pays. Les choses iront encore mieux si les industriels investissent, mais pour cela ils ont besoin de perspectives, car il s'agit de cycles d'investissement longs, d'une durée comprise entre cinq et dix ans.

Le prix de l'électricité est aujourd'hui inférieur de 30 % en France par rapport aux pays voisins, et cet avantage comparatif se maintiendra, même s'il faudra relever les prix pour investir. Cet avantage comparatif sera accentué par nos bonnes performances du point de vue des émissions de CO: la quantité de CO2 émise par kilowatt-heure produit est l'une des plus faibles d'Europe, et si la tonne de CO2 coûte 100 euros, l'avantage du parc français s'élèvera à 30 euros par mégawatt-heure.

Nous suggérons plusieurs amendements au projet de loi. L'un vise à affirmer clairement que la loi NOME est un relais vers un modèle industriel de concurrence : si les fournisseurs comptent avoir accès durablement à l'énergie de base au tarif régulé, ils n'auront aucun intérêt à investir. Il faudrait aussi donner une dimension pluriannuelle à l'ARENH, car les consommateurs réclament de la visibilité. Nous recommandons en outre de renforcer l'obligation faite aux fournisseurs de développer leurs capacités de production, notamment en énergie de pointe, afin de garantir la sécurité du système. Pour modifier les droits des consommateurs professionnels, il serait judicieux d'attendre la publication de la directive européenne.

Dans le domaine social, deux problèmes se posent. D'une part, la loi de 1946 accordait le statut de salarié des industries électriques et gazières (IEG) à tous ceux qui travaillaient dans le domaine de la production ou de la distribution d'électricité, cette dernière incluant à l'époque la commercialisation. Aujourd'hui, le flou est tel que le statut n'est pas uniformément appliqué. D'autre part, les entreprises dont les salariés étaient protégés par le statut du personnel des IEG ne cotisent traditionnellement pas à l'assurance chômage. Mais aujourd'hui, l'Unedic considère que les entreprises privées du secteur doivent cotiser, ce qui créerait une distorsion de concurrence entre les entreprises publiques et privées.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. -  Vous représentez à la fois les producteurs, les transporteurs, les distributeurs et les fournisseurs. Quel est selon vous le juste prix de l'électricité ?

La clause de complément de prix est-elle selon vous efficace ?

Comment pensez-vous que fonctionnera le marché des garanties de capacités ?

Le projet de loi NOME traite-t-il équitablement les fournisseurs qui ont pour clients des industriels et ceux qui ont pour clients des usagers domestiques ? En ce qui concerne ces derniers, le système actuel est inefficace.

M. Robert Durdilly, président de l'UFE. - La question du prix est délicate. Nos adhérents ont des intérêts divergents, et nous ne pouvons prendre position sur un prix sous peine d'être soupçonnés d'entente. Mais l'UFE a fixé quelques principes : le prix de l'accès régulé à la base doit être fondé sur le coût économique complet, qui comprend à la fois les frais courants, le coût de la prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires et les coûts de développement. C'est la condition pour inciter les fournisseurs à investir. Il faut aussi que le prix de l'accès régulé à la base soit cohérent avec la part relative à l'énergie des tarifs réglementés : d'où la nécessité de confier leur fixation à une seule autorité.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. -  Je regrette que vous ne soyez pas plus précis, car cette loi réussira ou échouera en fonction du prix fixé.

M. Robert Durdilly, président de l'UFE. -  Il faut considérer le prix à un instant donné, mais aussi l'évolution du prix.

Quant à la clause de complément de prix, elle permettra aux consommateurs français de continuer à bénéficier dans un marché ouvert de l'avantage comparatif du système de production de notre pays. Les fournisseurs ayant acheté de l'électricité au prix de l'accès régulé à la base pourront la revendre sur le marché, à condition d'acquitter un complément de prix. Les autorités européennes ont accepté ce dispositif.

M. Jean-François Raux, conseiller auprès du président de l'UFE. -Dans les marchés de capacités à court terme, le prix est très instable et ne reflète que les capacités disponibles et non l'investissement. Il faut donc créer un marché à moyen terme, afin de créer un signal-prix incitant les producteurs à investir : en quatre ou cinq ans, on peut construire une centrale supplémentaire ou mettre au point un système d'effacement garanti, différent de l'effacement tarifaire que le client peut accepter ou refuser.

En outre, il faut permettre un ajustement des capacités entre producteurs : si l'un a prévu 30 gigawatts de capacités pour répondre à la demande de ses clients mais n'a finalement besoin que de 25 gigawatts, il doit pouvoir revendre l'excédent à un concurrent.

M. Robert Durdilly, président de l'UFE. - Le nouveau système fonctionnera bien en ce qui concerne la production destinée aux entreprises : les paramètres économiques du tarif réglementé transitoire d'ajustement au marché (Tartam) conviennent à tout le monde.

Les choses sont plus délicates en ce qui concerne les particuliers, car il existe un problème d'équilibre entre les tarifs réglementés et le prix de l'accès régulé à la base. On se focalise trop sur le prix du kilowatt-heure : pour le consommateur, seul le prix global compte ! Il faut encourager la maîtrise de la consommation, notamment par l'effacement.

Mme Odette Herviaux. - Je remercie M. Durdilly de son exposé remarquablement clair. J'attends beaucoup de sa réponse, précisément parce qu'il représente des intérêts divergents. Le projet de loi s'inspire du dogme de la concurrence libre et non faussée. Sera-t-elle libre ? C'est à voir. Non faussée ? J'en doute. Certaines entreprises ne s'occupent que de commercialisation, alors qu'EDF consent des investissements lourds pour développer son parc industriel. Pour ce qui est de la distribution, trop négligée, l'entretien et la rénovation des réseaux coûtent cher.

M. Gérard Bailly. - Je félicite moi aussi M. Durdilly. L'alimentation et l'énergie sont les deux mamelles de la France ! Je m'interroge sur les nouvelles sources d'énergie, même si ce n'est pas l'objet principal du projet de loi. Malgré les économies d'énergie, la consommation continuera à croître d'ici à 2020. Or les entrepreneurs hésitent à investir dans les énergies renouvelables et à s'endetter pour quinze ou vingt ans, car ils ne savent pas quelle sera à l'avenir la politique de l'État dans ce domaine. Lors des débats sur la loi de modernisation de l'agriculture, M. Le Maire nous disait que l'agriculture allemande se portait bien, grâce au développement de la production d'énergies renouvelables par les exploitants. Pour qu'il en soit de même en France, il faudrait plus de visibilité !

M. Daniel Dubois. - Au coeur du système concurrentiel, il y a le prix, le volume et la durée. Le législateur a un grand rôle à jouer, mais le Gouvernement et la Commission de régulation de l'énergie (CRE) veulent conserver la maîtrise des tarifs régulés. Le projet de loi offre-t-il assez de visibilité aux investisseurs potentiels ?

M. Robert Durdilly, président de l'UFE. - Parmi les nouveaux entrants, certains ne s'occupaient d'abord que de commercialisation, mais tous ont désormais fait le choix d'un modèle intégré associant production et commercialisation. Les exemples étrangers montrent que les entreprises qui se contentent d'acheter et de vendre de l'électricité ne survivent pas, car elles se privent de la possibilité d'équilibrer les risques. Direct Énergie et Poweo investissent d'ores et déjà dans des cycles combinés au gaz et sont prêtes à le faire dans le nucléaire. L'enjeu du projet de loi est de les inciter à investir en France.

Les énergies renouvelables ont leur place dans les systèmes de production combinés que j'appelle de mes voeux ; il est possible de faire émerger une filière d'excellence française, créatrice d'emplois. L'objectif européen d'une réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2020 me paraît très ambitieux, mais le tarif de rachat est une incitation à l'investissement très efficace, puisque l'État garantit ainsi le prix de l'énergie produite. Il s'agit de projets très capitalistiques, qui nécessitent parfois des prêts représentant 80 % des sommes investies. Le problème est que le système actuel fonctionne en boucle ouverte : on fixe un tarif avant de savoir combien de projets verront le jour. Les charges qui en résultent pour l'État s'alourdissent et se répercuteront un jour sur la facture des consommateurs. L'UFE réfléchit à un modèle plus économe.

M. Jean-François Raux, conseiller auprès du président de l'UFE. -M. Daniel Dubois s'interroge sur les tarifs régulés et les incitations à l'investissement. Ce qui dans le projet de loi a retenu l'attention, c'est la construction du tarif par l'addition du prix de l'énergie, du Tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURDE), de la CSPE, etc. Consolider ce principe est essentiel : aujourd'hui, quand le TURDE augmente, la part énergie du tarif régulé diminue.

Mais il faut s'inscrire dans la longue durée. Nous sommes au début d'un cycle d'investissements : pour rénover le parc existant et développer la production d'énergies renouvelables, il faudra dépenser beaucoup d'argent, comme en Allemagne pour moderniser les centrales au charbon. Sans signal-prix, les producteurs n'investiront pas. L'essentiel est de définir ce signal-prix de manière à ce que les producteurs aient une réflexion à long terme.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. -  Votre proposition tendant à rendre l'ARENH pluriannuel m'intéresse, car les acteurs auraient ainsi plus de visibilité. Mais Bruxelles n'autorise pas tout : nous avons convenu de mettre à disposition des fournisseurs 100 térawatts-heure par an, mais la Commission européenne n'accepterait peut-être pas qu'ils se voient offrir 300 térawatts-heure sur trois ans.

M. Robert Durdilly, président de l'UFE. -  Il me semble que cela répondrait aux besoins des consommateurs.

Ce projet de loi est essentiel pour le secteur électrique. Le prix retenu aura une forte incidence à court terme, mais il ne faut pas perdre de vue nos objectifs à long terme : favoriser le développement de l'industrie française d'électricité, garantir la compétitivité de notre production et résoudre certains problèmes fondamentaux qui se posaient en termes différents à l'ère du monopole, comme la sécurisation des approvisionnements et l'équilibre de l'offre et de la demande. Il faut prendre en compte non seulement l'énergie produite, mais aussi la puissance mise à disposition. Enfin, ce projet de loi doit s'inscrire dans une démarche européenne.