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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE V - MESURES DE SOLIDARITÉ
CHAPITRE 1ER - Dispositions applicables au régime des exploitants agricoles

Article 28 (art. L. 732-56, L. 732-58, L. 732-59, L. 732-60 et L. 732-62 du code rural et de la pêche maritime) Extension de la retraite complémentaire obligatoire du régime des exploitants agricoles aux aides familiaux et aux collaborateurs de chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole

Objet : Cet article tend à étendre aux aides familiaux et aux conjoints collaborateurs la retraite complémentaire obligatoire (RCO) du régime des exploitants agricoles.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

 La retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles

La loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles visait à apporter un complément de pension aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, afin que le total des pensions de base et complémentaire soit au moins égal à 75 % du Smic net. Le dispositif de la RCO a été modifié depuis lors, mais ne bénéficie toujours qu'à la catégorie des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ou à leurs associés.

Or, si les salariés sont couverts par leur propre régime, deux catégories de personnes, qui sont bien affiliées au régime des non-salariés agricoles pour les risques maladie, invalidité et maternité, ainsi que pour le régime de retraite de base, ne bénéficient pas de la RCO :

- les conjoints du chef de l'exploitation ou de l'entreprise agricole qui y exercent leur activité professionnelle, dont le statut est prévu par l'article L. 321-5 du code rural et de la pêche maritime et appelés collaborateurs d'exploitation ou d'entreprise ;

- les aides familiaux, mentionnés à l'article L. 722-10 du même code. Il s'agit des ascendants, descendants, frères, soeurs et alliés au même degré du chef d'exploitation ou d'entreprise ou de son conjoint, qui sont âgés de plus de seize ans, vivent sur l'exploitation ou l'entreprise et participent à sa mise en valeur comme non-salariés. Une même personne ne peut conserver la qualité d'aide familial plus de cinq ans.

En 2009, sur les 561 471 cotisants au régime de retraite de base des non-salariés agricoles, on comptait 49 804 conjoints collaborateurs et 6 561 aides familiaux, soit environ 10 % du total.

 L'extension de la RCO aux conjoints collaborateurs et aux aides familiaux

Le pose le principe de l'affiliation, à compter du 1er janvier 2011, des aides familiaux et des conjoints collaborateurs au régime de l'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles.

Le prévoit que le chef d'exploitation ou d'entreprise agricole verse des cotisations pour les droits de ces nouveaux bénéficiaires et le précise que l'assiette des cotisations est forfaitaire, dans des conditions fixées par décret.

Le élargit aux aides familiaux et aux conjoints collaborateurs le mode de calcul par points de la RCO des chefs d'exploitation et fixe la date de bénéfice du dispositif au plus tôt le 1er janvier 2011.

Enfin, le ouvre le droit à une pension de réversion au titre de la RCO des aides familiaux et conjoints collaborateurs, dans les mêmes conditions que pour les chefs d'exploitation. Cette pension est égale à 54 % de celle de l'assurée.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III - Le texte adopté par la commission

Cet article s'inscrit dans la politique d'amélioration du niveau des pensions des régimes agricoles.

Pour autant, contrairement à ce qui s'est passé en 2003 lors de la création de la RCO pour les chefs d'exploitation, le Gouvernement a exclu la possibilité d'attribuer des droits gratuits aux nouveaux bénéficiaires, ce qui entraîne une montée en charge lente du dispositif. Selon les indications recueillies par votre rapporteur, une pension RCO s'élève aujourd'hui à environ cent euros par mois pour une carrière complète : en conséquence, un conjoint collaborateur qui prendrait sa retraite dans vingt ans toucherait environ cinquante euros mensuels.

Cette solution permet un apport de ressources nouvelles pour le régime, sans prestations à verser avant de nombreuses années ou alors à un niveau extrêmement faible. L'étude d'impact du projet de loi précise à cet égard que si l'assiette de cotisation retenue est la même que celle du régime de base, la cotisation annuelle sera de 313,56 euros par personne, ce qui apporterait 17 millions d'euros par an.

Il est vrai que le régime est aujourd'hui déséquilibré, en raison des droits gratuits attribués lors de sa création. En volume, les prestations de RCO s'élèvent à 445 millions d'euros en 2009 et sont couvertes par 312 millions de cotisations et 155 millions de participation de l'Etat qui prend la forme de l'attribution d'une fraction du produit des droits sur le tabac ; le solde de l'équilibre est constitué par une dotation aux provisions.

Soutenant les mesures visant à améliorer le niveau des pensions agricoles, la commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis Rapport du Gouvernement sur la prise en compte des vingt-cinq meilleures années pour la retraite des exploitants agricoles

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, prévoit la publication d'un rapport du Gouvernement sur la prise en compte des vingt-cinq meilleures années dans le calcul de la pension des non-salariés agricoles, plutôt que l'ensemble de la carrière comme aujourd'hui.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article prévoit la publication d'un rapport du Gouvernement, dans les douze mois suivant celle de la présente loi, sur les conditions de prise en compte des vingt-cinq meilleures années pour le calcul de la pension de retraite de base des non-salariés agricoles. Ce rapport devrait étudier les conséquences de cette modification sur les prestations, mais aussi sur les cotisations ; il proposerait également des évolutions dans la structure du régime de base des exploitants agricoles.

II - Le texte adopté par la commission

Le régime des exploitants agricoles est aligné sur le régime général pour l'âge de départ et la durée d'assurance, mais pas pour les modalités de calcul des pensions ou les niveaux de cotisations. Ainsi, l'intégralité de la carrière est prise en compte pour la fixation des revenus de référence contre les vingt-cinq meilleures années dans le régime général.

Aligner de ce point de vue le régime des non-salariés agricoles sur le régime général serait une mesure importante d'équité et de convergence.

En outre, ce mode de calcul permettrait, toutes choses égales par ailleurs, d'améliorer le niveau des pensions dans le secteur agricole, fortement soumis à des irrégularités de revenus d'une année sur l'autre (aléas climatiques, niveau des prix sur les marchés...).

Pour autant, les conséquences sont nombreuses et complexes, par exemple sur les règles applicables en matière de pension minimale ou pour les polypensionnés, et elles doivent être mesurées dans un contexte de diminution tendancielle du nombre des actifs dans ce secteur.

Enfin, comme le propose cet article, il sera également nécessaire de réviser le niveau des cotisations au régime si celui des prestations augmente.

La commission, favorable au principe de la prise en compte des vingt-cinq meilleures années pour le calcul des pensions agricoles, est consciente de la nécessité de mener des études d'impact sérieuses et approfondies pour aboutir à ce résultat.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 29 (art. L. 815-13 du code de la sécurité sociale) Exclusion du capital d'exploitation et des bâtiments qui en sont indissociables de l'assiette du recouvrement sur les successions du minimum vieillesse

Objet : Cet article exclut intégralement le capital agricole et les bâtiments qui en sont indissociables de l'assiette de recouvrement sur succession des prestations de minimum vieillesse.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

 Le droit en vigueur

L'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse a créé un dispositif unique et différentiel, l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), mais a permis aux bénéficiaires des mesures existant à la date de son entrée en vigueur qui le souhaitent de continuer de les percevoir sans modification.

Par ailleurs, l'article L. 815-13 du code de la sécurité sociale pose le principe que les sommes servies au titre de l'Aspa (ou d'un minimum vieillesse qui continue d'être servi à ses bénéficiaires antérieurs) sont récupérées après le décès dans la limite d'un montant fixé par décret (5 325,82 euros par an au 1er avril 2010 pour une personne seule) et sur une période maximale de cinq ans. Cette récupération n'est opérée que sur la fraction de l'actif net successoral qui dépasse 39 000 euros.

Cette franchise de 39 000 euros se conjugue avec la prescription de cinq ans et la limitation des sommes recouvrables (environ 62 % de l'allocation perçue pour une personne seule lorsqu'elle l'est au montant maximum) pour limiter, en tout état de cause, l'impact de la récupération sur succession.

Pourtant, le mécanisme de la récupération sur succession semble dissuasif, notamment dans le monde agricole. C'est pourquoi le législateur a progressivement exonéré une partie croissante du capital agricole de l'assiette de recouvrement : depuis 2000, lorsque la succession comprend un capital d'exploitation agricole, ce dernier n'est retenu que pour 30 % de sa valeur.

La définition des éléments constitutifs du capital agricole est renvoyée à un décret et l'article D. 815-5 du code de la sécurité sociale précise qu'il s'agit des terres, du cheptel, mort ou vif, des bâtiments d'exploitation, des éléments végétaux constituant le support permanent de la production, tels que des arbres fruitiers et des vignes, ainsi que les éléments inclus dans le fonds agricole éventuellement créé par l'exploitant.

Par ailleurs, ce recouvrement sur succession est organisé de la même manière pour l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI).

L'Aspa et les minimum vieillesse antérieurs sont des allocations servies par les organismes responsables du versement des pensions de base, mais ces dépenses leur sont remboursées par le FSV au titre de la solidarité nationale. Ces remboursements sont nets des recouvrements sur succession réalisés par les organismes.

 Les modifications apportées par le projet de loi

Le paragraphe I de cet article prévoit d'exonérer complètement le capital agricole de ce recouvrement sur succession ; il étend également cette exonération « aux bâtiments qui en sont indissociables ».

Le paragraphe II rend applicable cette exonération aux bénéficiaires des allocations supplémentaires prévues par les articles L. 815-2 et L. 815-3 dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance de simplification.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III - Le texte adopté par la commission

La commission soutient les mesures tendant à lutter contre la précarité des personnes âgées, notamment dans le monde agricole, et il est indéniable que, dans ce secteur, le recours aux allocations de minimum vieillesse est inférieur à ce qui est constaté dans le reste de la population. Les raisons en sont multiples et comprennent certainement l'appréhension face aux recouvrements sur succession ; elles tiennent aussi à une culture et une tradition particulières vis-à-vis des allocations sociales.

Pour autant, l'impact financier pour le FSV de l'exonération complète du capital agricole et des bâtiments qui en sont indissociables n'est pas mesuré, que ce soit en termes d'augmentation attendue des demandes d'Aspa ou de diminution des sommes recouvrées sur succession. En 2009, les recours sur succession se sont élevés, dans le secteur agricole, à 47,2 millions d'euros pour les non-salariés et 5,6 millions pour les salariés. Si l'ensemble de ces montants ne disparaîtra pas avec l'exemption complète du capital agricole et des bâtiments, ils diminueront tout de même fortement.

En outre, cet article pose deux difficultés rédactionnelles :

- il ne donne pas de précision sur « les bâtiments qui sont indissociables » du capital agricole et ne renvoie pas expressément à un décret le soin d'y procéder ;

- s'il rend applicable l'exemption aux titulaires des anciens dispositifs de minimum vieillesse ayant décidé d'en conserver le bénéfice sans passer à l'Aspa, il n'est pas sûr qu'il les vise tous.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement clarifiant ces deux points puis l'article ainsi modifié.