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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE 1ER BIS - Dispositions relatives à l'assurance veuvage

Article 29 bis Prorogation de l'assurance veuvage

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, tend à prolonger l'assurance veuvage au-delà du 31 décembre 2010.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

 L'assurance veuvage

Mise en place en 1981, l'assurance veuvage était destinée à apporter une aide temporaire aux veufs et veuves de moins de cinquante-cinq ans, dans l'attente de leur retour à l'emploi.

L'article 31 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait réformé les droits du conjoint survivant, en supprimant notamment l'essentiel des conditions qui étaient auparavant posées pour l'attribution des pensions de réversion, pour ne conserver qu'une condition de ressources.

La condition d'un âge minimum devait ainsi être supprimée progressivement, ce qui rendait inutile le dispositif de l'assurance veuvage. Cette allocation de veuvage a en conséquence été mise en extinction progressive, parallèlement à l'élargissement des bénéficiaires potentiels des pensions de réversion.

Cependant, l'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a instauré une majoration de la pension de réversion attribuée aux veuves et aux veufs aux revenus les plus modestes et a réintroduit la condition d'âge pour l'ouverture des droits à réversion. Dans un avis de novembre 2004, le Cor avait en effet mis en avant l'impact financier élevé de la réforme pour la Cnav, même en intégrant l'extinction progressive de l'assurance veuvage. La Mecss85(*) s'était également prononcée pour une réforme de la réversion, afin de la cibler sur les populations qui en ont le plus besoin et de revenir sur la suppression de la condition d'âge qui en avait exagérément ouvert le champ.

Parallèlement au rétablissement de la condition d'âge pour la réversion, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a prorogé l'assurance veuvage jusqu'au 31 décembre 2010. L'exposé des motifs du projet de loi précisait que « la prise en charge du veuvage précoce sera revue d'ici cette échéance après une large concertation associant l'ensemble des acteurs concernés ».

 La prolongation de l'assurance veuvage au-delà du 31 décembre 2010

Cet article tend à rétablir la législation relative à l'assurance veuvage en vigueur avant la réforme de 2003.

Le paragraphe I concerne le régime général et modifie différents articles du code de la sécurité sociale.

Lerétablit l'exclusion de l'allocation de veuvage de l'assiette de la contribution sociale généralisée.

Le rétablit les modalités de coordination des régimes de protection sociale en matière d'assurance veuvage, en les renvoyant à des décrets.

Les et précisent que la Cnav a pour rôle d'assurer le financement et la gestion de l'assurance veuvage du régime général et que les prestations sont versées par les organismes qui assurent le service des pensions.

Le élargit à l'assurance veuvage les modalités de financement de l'assurance vieillesse par diverses contributions ou cotisations assises sur les rémunérations perçues par les salariés.

Surtout, le rétablit la rédaction du dispositif de l'assurance veuvage qui était en vigueur au moment de la publication de la loi de 2003 portant réforme des retraites, en réintroduisant dans le code de la sécurité sociale :

- l'article L. 356-1, qui définit l'assurance veuvage comme une allocation versée au conjoint survivant d'un assuré, sous conditions de durée, de période de référence, d'âge, de résidence en France et de ressources. Ces conditions sont renvoyées à des décrets en Conseil d'Etat ;

- l'article L. 356-2, qui prévoit que l'allocation est forfaitaire et temporaire ;

- l'article L. 356-3, selon lequel l'allocation est supprimée ou suspendue en cas de remariage, de conclusion d'un Pacs ou de vie en concubinage ;

- l'article L. 356-4, qui organise les échanges d'information en vue du contrôle du versement de l'allocation.

Le paragraphe II concerne les régimes agricoles, salariés et non-salariés, et modifie le code rural et de la pêche maritime.

Les , , et constituent des aménagements techniques et de coordination.

Le et le rétablissent le bénéfice d'une assurance veuvage pour le conjoint survivant résidant en France d'un assuré du régime des non-salariés.

Les et élargit à l'assurance veuvage, dans le régime des non-salariés, l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse.

Les et 10° prévoient que les dispositions relatives à l'assurance veuvage réintroduites dans le code de la sécurité sociales (articles L. 356-1 à L. 356-4 précités) sont applicables au régime des non-salariés agricoles et que les prestations correspondantes sont servies par les caisses de mutualité sociale agricole.

Les 11° et 12° intègrent le veuvage dans les prestations et cotisations du régime des salariés agricoles.

Enfin, les 13° et 14° précisent que l'assurance veuvage est également servie aux non-salariés agricoles dans les départements d'outre-mer.

Le paragraphe III prévoit que le Gouvernement remet un rapport au Parlement, avant le 31 décembre 2011, sur la prise en charge du veuvage précoce, en considérant « les voies d'amélioration des conditions d'attribution et de financement de l'allocation de veuvage ». Dans le texte issu des travaux de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, ce rapport était prévu à l'article 29 quater ; cet article a été supprimé par coordination.

II - Le texte adopté par la commission

Dans son rapport d'information précité du 29 mai 2007, la Mecss souhaitait déjà revenir sur la suppression programmée de l'assurance veuvage, destinée à favoriser la réinsertion professionnelle des conjoints survivants par le biais d'une allocation temporaire.

Son maintien est aujourd'hui une mesure de cohérence avec le rétablissement d'une condition d'âge pour l'accès aux dispositifs de réversion. Or, comme l'indique le Cor86(*), la population concernée par le veuvage précoce est loin d'être négligeable : en 1999, on dénombrait, au sens de l'état civil, environ 240 000 veufs ou veuves de moins de cinquante-cinq ans, ce nombre pouvant être porté à 360 000 avec une définition moins juridique (concubinage...). Parmi ces personnes, quatre sur cinq étaient des femmes, deux sur trois avaient entre quarante-cinq et cinquante-cinq ans et neuf sur dix avaient eu au moins un enfant avec le conjoint décédé.

Les conditions de prise en charge selon les catégories professionnelles et les régimes d'affiliation - de base, complémentaire ou de prévoyance -, sont hétérogènes et l'allocation veuvage assure un niveau minimum de solidarité.

Pour autant, le dispositif fait l'objet de critiques récurrentes, en raison de ses conditions d'accès restrictives, d'un montant d'allocation faible (570,21 euros au maximum87(*) depuis le 1er avril 2010) ou encore d'une durée de service limitée à deux années. Ainsi, en 2003, soit avant la réforme, le nombre d'allocataires s'élevait seulement à 11 469 pour le régime général, dont 98 % de femmes. En 2006, le coût total de la prestation veuvage, régimes général et agricoles, s'est élevé à 48,5 millions d'euros.

En outre, il ne concerne que le régime général et les régimes agricoles, pas les autres régimes alignés (indépendants, professions libérales).

Dans ces conditions, la commission se félicite à la fois de la prorogation de l'assurance veuvage au-delà du 31 décembre 2010 et de la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement portant sur de nouvelles conditions de prise en charge du veuvage précoce.

A l'initiative de son rapporteur, elle a toutefois adopté un amendement rédactionnel puis l'article ainsi modifié.


* 85 Rapport d'information n° 314 (2006-2007) de Claude Domeizel et Dominique Leclerc du 29 mai 2007, fait au nom de la Mecss du Sénat, « Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion ».

* 86 « Retraite : droits familiaux et conjugaux », sixième rapport du conseil d'orientation des retraites, 17 décembre 2008.

* 87 Il s'agit d'une allocation différentielle, qui dépend des revenus : en 2009, son montant mensuel moyen s'est élevé à 474 euros dans le régime général (source : Cnav).