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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

E. LA PÉNIBILITÉ DU TRAVAIL ET LA RÉFORME DE LA MÉDECINE DU TRAVAIL

La problématique de la pénibilité du travail a trouvé un écho particulier dans le contexte de la réforme de 2003, dont l'un des objectifs était d'inciter au prolongement d'activité. Sachant que les inégalités d'exposition aux risques professionnels sont fortes, se pose en effet la question de l'équité d'une démarche de prolongation généralisée de la vie active, qui ne tiendrait pas compte des pénibilités subies par les individus au cours de leur carrière professionnelle et de leur état de santé, une fois arrivés à l'âge de la retraite.

Lancées en 2005, les négociations interprofessionnelles sur la pénibilité ont achoppé sur le sujet très sensible du financement des éventuelles mesures de prise en compte de la pénibilité.

Pour éviter que ce dossier ne reste au point mort, le Gouvernement a décidé de reprendre la main et de proposer, dans le cadre du présent projet de loi, un mécanisme de prise en compte de la pénibilité à effets immédiats. En revanche, la question du traitement de la pénibilité à effets différés reste entière.

Le dispositif contenu dans le projet de loi a été complété par l'ajout d'une importante réforme de la médecine du travail.

1. Une notion complexe

La pénibilité du travail est une notion protéiforme, variable selon les individus et les environnements et évolutive dans le temps.

Ainsi que l'a expliqué l'ergonome Serge Volkoff devant la Mecss4(*), on distingue trois acceptions de la pénibilité :

- une situation de travail qui influe, à plus ou moins longue échéance, sur l'espérance de vie du travailleur et sur sa qualité de vie au grand âge ; on parle alors d'« astreinte potentiellement invalidante ou pathogène à long terme » ;

les déficiences de santé avec lesquelles vivent certains salariés ;

- la perception qu'ont les intéressés de la pénibilité de leur travail, approche qui insiste sur la composante subjective de la pénibilité et sur le sentiment de mal-être au travail.

L'acception de la pénibilité qui intéresse le plus le système de retraite est celle d'« astreinte ayant des conséquences sur l'espérance de vie ». Les connaissances scientifiques actuelles permettent en effet d'affirmer que le travail peut avoir des conséquences sur la longévité et la qualité de vie au grand âge5(*). Les travaux du professeur de médecine Gérard Lasfargues6(*) ont ainsi montré que l'état de santé des travailleurs en fin de vie active et au-delà dépend des conditions de travail et, plus globalement, de la pénibilité de leur travail.

Trois facteurs de pénibilité, susceptibles d'entraîner des effets à long terme irréversibles sur la santé, ont été identifiés : l'exposition professionnelle à des agents toxiques cancérogènes ; le travail de nuit ; les travaux nécessitant des efforts physiques importants. Ces critères sont d'ailleurs ceux retenus par les partenaires sociaux dans leur projet d'accord de 2008.

En revanche, les connaissances scientifiques ne permettent pas, à l'heure actuelle, de définir les seuils à partir desquels l'exposition à ces facteurs influe sur l'espérance de vie et la qualité de vie des travailleurs. On sait qu'il existe toutefois un continuum, autrement dit que plus l'exposition est forte et longue, plus les risques d'altération de l'état de santé augmentent.

2. Le choix du Gouvernement : la prise en compte de la pénibilité à effets immédiats

 Le projet de loi comporte tout d'abord des mesures destinées à améliorer la traçabilité individuelle de l'exposition aux facteurs de pénibilité (articles 25 à 25 ter), laquelle est un préalable indispensable à une politique de prévention et de réparation des expositions.

La démarche de traçabilité présente trois avantages :

- elle facilite l'information des salariés, dès l'embauche, sur les risques professionnels qu'ils sont susceptibles d'encourir ;

- elle permet un suivi professionnel et post-professionnel des travailleurs exposés ;

- elle incite à l'amélioration des conditions de travail et à l'aménagement des postes en fin de carrière.

Le projet de loi entend renforcer cette traçabilité grâce à deux outils, le dossier médical en santé au travail qui relève du médecin du travail, et la fiche individuelle d'exposition aux risques professionnels, remplie par l'employeur.

Il donne également une base législative aux trois critères de pénibilité retenus par les partenaires sociaux dans le projet d'accord de 2008 : des contraintes physiques marquées, un environnement agressif, certains rythmes de travail.

 Le texte instaure ensuite dans son article 26 un dispositif de prise en compte de la pénibilité à effets immédiats, c'est-à-dire de la pénibilité dont les effets sur l'état de santé du travailleur sont observables, au moment où celui-ci décide de liquider sa retraite.

Lors de son audition par votre commission, le ministre du travail a justifié cette décision d'une part, par le souhait que ce dispositif « soit rapidement opérationnel », d'autre part, par le fait que la traçabilité actuelle ne permet pas de traiter la pénibilité à effets différés, à savoir la pénibilité dont les conséquences sur l'état de santé du travailleur ne sont pas médicalement constatables au moment du départ en retraite.

Le dispositif créé est à « double étage » :

- le premier7(*) permet aux assurés, qui justifient d'une incapacité permanente d'au moins 20 % au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques, de partir à la retraite à soixante ans et de liquider leur pension au taux plein ;

- le second8(*) ouvre la possibilité aux assurés, qui justifient d'une incapacité permanente d'au moins 10 % au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques, de bénéficier de ces mêmes droits à condition que leur dossier soit validé par une commission pluridisciplinaire territoriale.

Le financement de cette mesure est assuré par la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP), via la création d'une nouvelle majoration de la cotisation AT-MP payée par les employeurs.

Selon le Gouvernement, ce dispositif pourrait, après montée en charge, concerner 30 000 personnes.

 Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoit en outre :

- la création à titre expérimental, d'un dispositif visant à constituer un cadre pour la conclusion, par les branches professionnelles, d'accords collectifs d'allègement (temps partiel, tutorat) ou de compensation (attribution de prime ou de journée de congé supplémentaire) de la charge de travail des salariés occupés à des travaux pénibles (article 27 ter A). Pendant la durée cette expérimentation, un fonds national de soutien relatif à la pénibilité sera créé afin d'aider les entreprises dans leur action ;

- l'instauration d'une pénalité de 1 % de la masse salariale applicable aux entreprises qui ne sont pas couvertes par un accord ou un plan d'action relatif à la prévention de la pénibilité (article 27 sexies).

3. L'insertion dans le projet de loi d'une importante réforme de la médecine du travail

Bien qu'intégrée au texte par voie d'amendements lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale, la réforme de la santé au travail est un sujet ancien, objet de négociations entre partenaires sociaux qui ont servi de base aux dispositions en cours d'adoption.

La médecine du travail, dont les missions ont été fixées par la loi du 11 octobre 1946 relative à l'organisation des services médicaux du travail, a dû faire face à une évolution de son rôle liée à la mutation de l'économie et à l'évolution de la démographie médicale.

 

Nombre de SST

%

Population suivie

%

Nombre de médecins du travail

%

SST d'entreprise ou d'établissement

649

68,4

1,054 million

6,6

648

11,6

SST interentreprises

300

31,6

14,901 millions

93,4

4 941

88,4

TOTAL

949

 

15,955 millions

 

5 589

 

SST = service de santé au travail

Evolution des effectifs de médecins du travail depuis 2007 (nombre de contrats de travail)

Au 1er janvier de l'année

Temps plein

Temps partiel

TOTAL

nombre

%

nombre

%

2007

3 397

48,6

3 596

51,4

6 993

2008

3 410

48,8

3 583

51,2

6 993

2009

3 222

46,9

3 652

53,1

6 874

Temps médical - en équivalent temps plein (ETP)

Année

ETP services autonomes

Variation en %

ETP services interentreprises

Variation en %

ETP global

Variation en %

2007

636,35

- 3,9

5 193,04

- 2,6

5 829,29

- 2,3

2008

669,8

5,3

5 102,39

- 1,75

5 772,29

- 0,98

2009

648,5

- 3,18

4 941,10

- 3,16

5 589,60

- 3,16

Source : Inspection médicale du travail et de la main d'oeuvre et bilan annuel des conditions de travail 2009

Si le nombre d'accidents du travail a régulièrement baissé depuis 1946, l'augmentation importante des maladies professionnelles physiques (troubles musculo-squelettiques) ou même psychiatriques (dépressions) entraîne des attentes nouvelles. Dans un contexte marqué par une attention toujours plus soutenue portée à la prévention des risques en matière de santé et par plusieurs incidents dramatiques liés aux conditions de travail, il est particulièrement important d'assurer la crédibilité des médecins du travail et de l'ensemble des intervenants réunis, depuis 2002, au sein des services pluridisciplinaires de santé au travail.

L'indépendance des médecins, garantie par le code de déontologie médicale et le code du travail, mais également de tous les intervenants en prévention des risques professionnels, est essentielle pour obtenir la confiance des travailleurs et espérer conduire des actions de prévention efficaces au sein des entreprises. Afin d'adapter les moyens de la santé au travail à ses nouveaux enjeux, une réforme est apparue nécessaire à l'ensemble des acteurs.

Il convient de souligner que l'Etat n'a pas souhaité tout d'abord se substituer aux partenaires sociaux s'agissant de la réforme de la santé au travail. Il a néanmoins favorisé les négociations en proposant un document d'orientation qui a servi de base aux discussions entre patronat et syndicats de fin janvier à mi-septembre 2009. Bien que plusieurs points de consensus aient été dégagés et un protocole d'accord élaboré le 11 septembre 2009, celui-ci n'a finalement pas été signé par les organisations syndicales.

C'est à la suite de cet échec, mais dans la continuité du travail engagé par les partenaires sociaux, que Xavier Darcos, alors ministre, a présenté les principaux axes de la réforme de la santé au travail au conseil d'orientation sur les conditions de travail (Coct) le 4 décembre 2009, orientations confirmées et précisées par Eric Woerth lors de la réunion du Coct du 11 mai 2010.

Lors de son audition le 2 juin 2010 par la mission d'information sur le mal-être au travail de la commission des affaires sociales9(*), le ministre a indiqué aux sénateurs les grandes orientations de la réforme :

- généraliser les équipes pluridisciplinaires, coordonnées par le médecin du travail, associant des spécialistes et des techniciens ;

- mieux couvrir tous les salariés, notamment les intérimaires ;

- tenir compte de la démographie médicale, 75 % des médecins du travail ayant plus de cinquante ans ;

- mieux prévenir la désinsertion professionnelle en cas d'inaptitude : les salariés déclarés inaptes à leur poste de travail doivent pouvoir se reconvertir, par exemple grâce à un tutorat.

Le ministre avait alors jugé souhaitable que la réforme renforce l'indépendance des médecins du travail, ce qui suppose une amélioration de la gouvernance des services de santé au travail et un contrôle par les représentants des salariés.

Enfin, il avait indiqué que la réforme serait articulée, dans son contenu et son calendrier, avec celle des retraites, en ce qui concerne la pénibilité et l'emploi des seniors.

Un projet de loi spécifiquement consacré à la réforme de la médecine du travail aurait permis de traiter conjointement l'ensemble des aspects de ce sujet et d'en avoir une vision d'ensemble. Cependant, plusieurs aspects de cette réforme, singulièrement l'attractivité de la médecine du travail, relèvent d'autres textes de loi, dont la loi HPST du 21 juillet 200910(*), ou du pouvoir réglementaire. Ils n'auraient donc pu être inclus dans un projet de loi spécifique.

Les amendements adoptés à l'Assemblée nationale recouvrent toutefois les principaux points sur lesquels une réforme apparaît nécessaire :

- définition des missions et de la composition des équipes des services de santé au travail intra et inter entreprises (articles 25 quater et 25 septies) ;

- gouvernance de ces services (articles 25 sexies et 25 undecies) ;

- couverture des catégories professionnelles dont la santé au travail est pour l'instant insuffisamment suivie (articles 25 octies et 25 duodecies).

Ils sont donc susceptibles de servir de base à un renforcement de la santé au travail, même s'ils devront nécessairement être complétés par la voie réglementaire afin d'aboutir à une réforme d'ensemble correspondant aux attentes des acteurs et aux besoins des travailleurs et donc des entreprises.

La commission souhaite cependant souligner que la réforme de la médecine du travail ne doit pas être l'occasion d'une perte de sa vocation. Les conditions de travail sont l'une des premières causes de troubles de santé en France et constituent un enjeu majeur de santé publique, mais cet enjeu est spécifique. Il serait dangereux de confondre santé de l'individu et santé du travailleur. En effet, l'impact en matière de santé de l'interaction entre une personne et ses obligations professionnelles n'est pas soluble dans une vision générale des déterminants de la santé.

Ainsi, la médecine du travail ne peut devenir une médecine générale qui serait centrée sur le comportement de l'individu. Les médecins du travail, et les équipes pluridisciplinaires au sein desquelles ils mènent leurs actions, doivent avoir pour objectif d'empêcher que le travail n'affecte la santé de l'homme, et non pas être conduits à déterminer les moyens pour que l'homme reste en bonne santé en s'adaptant au travail.

4. Les propositions de la commission : ouvrir la réflexion sur les effets différés de la pénibilité et garantir l'indépendance de la médecine du travail

Dans un souci de cohérence, la commission des affaires sociales a souhaité réorganiser l'ordre des dispositions du projet de loi relatives à la pénibilité pour distinguer clairement celles qui relèvent de la prévention de celles qui relèvent de la compensation.

Par ailleurs, elle a apporté plusieurs modifications aux dispositions relatives à la médecine du travail, afin de définir clairement son rôle et confirmer son indépendance en :

- précisant que les services de santé au travail ont pour mission d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail ;

supprimant l'obligation d'élire le président du conseil d'administration des services de santé au travail parmi les représentants des organisations patronales et prévoir qu'il sera élu alternativement parmi les représentants des employeurs et parmi ceux des salariés ;

- précisant plus explicitement le rôle des médecins du travail au sein des services de santé au travail. Ils agiront, dans les services internes aux entreprises, en coordination avec les employeurs et les salariés désignés pour s'occuper des activités de protection et de prévention des risques professionnels. Ils animeront l'activité de l'équipe pluridisciplinaire des services de santé interentreprise ;

- encadrant le recours aux médecins non spécialistes en santé au travail.

La commission a en outre souhaité que les mesures de relèvement des âges de la retraite ne s'appliquent pas aux bénéficiaires d'une allocation de cessation anticipée d'activité au titre de leur exposition à l'amiante.

Par delà ces propositions, et dans la continuité des travaux de la Mecss11(*), votre commission estime que le traitement de la pénibilité appelle la mise en oeuvre de politiques publiques différentes, mais néanmoins complémentaires :

- une politique de prévention destinée à lutter contre le mal-être au travail et qui appelle des mesures d'amélioration des conditions de travail, d'encouragement de la formation professionnelle tout au long de la vie et de réaménagement de l'organisation des tâches au sein des entreprises ;

- une politique de prise en charge des déficiences en santé qui nécessite une politique de santé au travail ;

- une politique de prise en compte de la pénibilité par le système de retraite via des dispositifs de compensation et de réparation.

La problématique de la pénibilité ne relève donc pas prioritairement des retraites, mais des conditions de travail et de l'organisation de celui-ci, donc des partenaires sociaux et non des régimes d'assurance vieillesse.

Toutefois, sachant que les politiques de prévention et de santé au travail ne pourront produire des effets qu'à moyen et long terme, il est justifié que la pénibilité soit, à court terme, prise en compte dans la définition des règles relatives au bénéfice des pensions de retraite afin d'apporter une réponse aux personnes d'ores et déjà exposées à des facteurs de pénibilité.

La prise en compte de la pénibilité à effets immédiats constitue certes une avancée importante, mais elle ne saurait constituer la seule réponse au problème de la pénibilité du travail.

On estime en effet que plus de deux millions de personnes sont concernées par des conditions de travail pénibles. Il faudra donc aller beaucoup plus loin dans les années à venir.

Afin d'ouvrir la réflexion sur la pénibilité à effets différés, la commission a :

- chargé le comité scientifique d'évaluer les conséquences de l'exposition à des activités pénibles sur l'espérance de vie avec et sans incapacité des travailleurs ;

- prévu que le rapport sur l'application des dispositions relatives à la pénibilité formule des propositions en vue de prendre en compte la pénibilité à effets différés.

Par ailleurs, il pourrait être envisagé que les commissions pluridisciplinaires territoriales n'examinent pas seulement les dossiers des travailleurs présentant déjà une incapacité permanente du fait de l'exposition à des facteurs de risques professionnels, mais aussi ceux des travailleurs estimant avoir été exposés, au cours de leur carrière, à des facteurs de pénibilité potentiellement invalidants ou pathogènes à long terme.


* 4 Audition de Serge Volkoff, directeur de recherches au centre de l'étude de l'emploi, directeur du centre de recherches et d'études sur l'âge et populations, mardi 23 mars 2010.

* 5 Yves Struillou, « Pénibilité et retraite », rapport remis au Cor, avril 2003.

* 6 Gérard Lasfargues, « Départs en retraite et travaux pénibles », Centre d'études de l'emploi, avril 2005.

* 7 Le premier étage figurait dans le texte initial du Gouvernement.

* 8 Le second étage a été ajouté lors des débats à l'Assemblée nationale.

* 9 Rapport d'information Sénat n° 642 (2009-2010) de Gérard Dériot, fait au nom de la mission d'information sur le mal-être au travail constituée au sein de la commission des affaires sociales.

* 10 Loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires n° 2009-879.

* 11 « Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir », rapport d'information Sénat n° 461 (2009-2010), fait au nom de la Mecss par Christiane Demontès et Dominique Leclerc.