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Projet de loi de finances pour 2011 : Travail et emploi

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

B. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES

A côté des dépenses fiscales qui pèsent directement sur les recettes de l'Etat, les allègements de cotisations sociales ont un impact direct sur les finances publiques, soit du fait de l'affectation d'un panier de recettes fiscales pour compenser les charges non collectées par la sécurité sociale, soit en raison de la compensation budgétaire effectuée par la mission « Travail et emploi ».

1. Les exonérations de charges sociales compensées par la mission « Travail et emploi » : 1,56 milliard d'euros

Le coût des exonérations se décompose ainsi qu'il suit :

- 21,2 milliards d'euros d'allègement généraux de cotisations patronales « Fillon » ;

- 3,23 milliards d'euros au titre des heures supplémentaires et complémentaires ;

- 5,04 milliards d'euros d'allègements ciblés de cotisations non compensés par la mission « Travail et emploi » ;

- et 1,56 milliard d'euros de mesures compensées par la mission.

La charge de cette compensation repose particulièrement sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » qui recouvre les actions de développement de la formation professionnelle et de baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à fort potentiel d'emplois.

Montant des exonérations ciblées compensées
par les crédits de la mission « Travail et emploi » 2011

Source : projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 - annexe 5 « Présentation des mesures d'exonérations de cotisations et contributions et de leur compensation »

2. « L'héritage des 35 heures » : un coût de 125 milliards d'euros depuis 1998

Plus largement, c'est « l'héritage des 35 heures » que votre rapporteur spécial souhaite remettre en cause.

La politique de réduction du temps de travail s'est traduite par l'extension à partir de 1998 des dispositifs d'allègements généraux de cotisation sociales sur les bas salaires pour compenser l'impact du passage au 35 heures sur le coût du travail. A cette fin, les allègements Aubry I (1998) et Aubry II (2000), ont été mis en place. A compter du 1er juillet 2003, l'allègement dit « Fillon » s'est substitué aux déductions dégressives sur les bas salaires et aux allègements associés aux 35 heures, afin de prendre en compte la « convergence vers le haut » des différents minima sociaux induits par la mise en place de la réduction du temps de travail.

Tous régimes confondus, le montant des exonérations Aubry I s'est élevé à 10,3 milliards d'euros et celui des exonérations Aubry II à 22,5 milliards d'euros. En ajoutant le montant des exonérations « Fillon » (près de 168 milliards d'euros depuis 2003), le coût total des exonérations sur la période s'élève à plus de 200 milliards d'euros, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Coût des allègements généraux

(en millions d'euros)

 

RTT Aubry 1
(juin 1998)

RTT Aubry 2
(janvier 2000)

Allègement général de charges « Fillon »
(janvier 2003)

Coût total des allègements de charges depuis la mise en oeuvre des 35 heures

1998

27

   

1999

291

   

2000

2 073

3 674

 

2001

2 423

6 371

 

2002

2 362

8 191

 

2003

1 949

4 260

7 230

2004

846

 

15 033

2005

258

 

16 918

2006

30

 

19 453

2007

1

 

21 460

2008

   

22 608

2009

   

22 229

2010

   

21 845

2011

   

21 180

Total

10 260

22 496

167 956

200 712

Source : d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En prenant pour hypothèse que le coût des 35 heures représente 55 % de la part des allègements généraux de charges sociales8(*), soit 92,3 milliards d'euros (55 % de 168 milliards), on peut estimer que la réduction du temps de travail aura induit une charge sur les finances publiques de près de 125 milliards d'euros.

S'ajoute à cette charge le coût des d'exonérations relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) qui représentera 3,23 milliards d'euros l'année prochaine, soit une augmentation constante depuis 2008, sans prendre en compte l'exonération d'impôts sur le revenu dont le coût est de 1,36 milliard d'euros.

Le tableau ci-dessous retrace les prévisions de coût et le financement des exonérations des heures supplémentaires et complémentaires.

Coût des exonérations des heures supplémentaires et complémentaires

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

Exonérations de charges sociales des heures supplémentaires et complémentaires

2 954

3 065

3 127

3 228

Exonérations d'impôts sur le revenu des heures supplémentaires et complémentaires

400

1 290

1 360

1 360

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (annexe 5) et le fascicule « évaluation des voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Or, votre rapporteur spécial considère que si ce dispositif a été mis en oeuvre pour favoriser le recours aux heures supplémentaires au-delà de la durée légale de travail de 35 heures, il n'en a pas remis en cause le fondement. Aussi, il considère que le meilleur soutien aux entreprises serait une suppression de la réduction du temps de travail et un retour à une durée légale de 39 heures car, au total, le coût des heures supplémentaires s'établit à 4,59 milliards d'euros (3,23 milliards au titre des exonérations de charges et 1,36 milliard au titre de l'impôt sur le revenu).

Cet objectif suppose que l'exonération des heures supplémentaires, mesure de contournement des 35 heures, soit progressivement supprimée. A cette fin, votre rapporteur spécial présentera plus loin une mesure de suppression de l'exonération de l'impôt sur le revenu des heures supplémentaires et complémentaires, dont le coût est estimé pour 2011 à 1,36 milliard d'euros.


* 8 L'intégralité de ces exonérations n'est pas imputable à la réduction du temps de travail puisque les entreprises passant aux 35 heures n'avaient plus droit aux exonérations générales sur les bas salaires. En faisant l'hypothèse que :

- le Smic, sans la mise en place de la RTT, aurait cru de 1998 à 2007 à la même vitesse que le salaire moyen,

- que les allègements, sans changement de barème, auraient donc augmenté au même rythme que la masse salariale,

- et que cette dernière aurait elle-même progressé comme la valeur ajoutée.

Jean Boissinot, Julien Deroyon, Benoît Heitz et Véronique Rémy (« Les allègements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires en France de 1993 à 2007 » 2008) déduisent le montant des allègements en 2007 si la RTT n'avait pas été mise en place et concluent que les modifications de barème des allègements de charge liées à la RTT puis à la convergence des Smic représentent 55 % des allègements généraux de charge en 2007. Ce bilan prend uniquement en compte le coût des allègements généraux de cotisations sociales liées aux 35 heures. En particulier, il n'inclut pas l'accroissement des recettes sociales et fiscales qu'auraient pu induire les 35 heures, par exemple via les effets sur l'emploi de la réduction du temps de travail (source : réponses au questionnaire budgétaire).