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Projet de loi de finances pour 2011 : Travail et emploi

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

B. LES PROPOSITIONS D'ALLÈGEMENT DE LA CHARGE DES DISPOSITIFS DONT L'EFFICACITÉ N'EST PAS DÉMONTRÉE

Votre rapporteur spécial a proposé d'intervenir sur deux dispositifs, très coûteux, dont l'efficacité en matière d'emploi n'est pas démontrée : la prime pour l'emploi et l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires et complémentaires. Ce débat, qui s'inscrit légitimement dans la discussion des crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », a pour vocation de préfigurer certaines des orientations qui pourront être prises à l'occasion de la future réforme fiscale du printemps 2011. Votre commission des finances a adopté la première proposition : une diminution du taux de la prime pour l'emploi.

1. Diminuer de 10 % le taux de la prime pour l'emploi : une économie de 300 millions d'euros à partir de 2012 proposée par votre commission des finances

Votre rapporteur spécial considère depuis longtemps que la prime pour l'emploi (PPE) a peu d'effet en matière de retour à l'emploi et qu'elle est également insuffisamment ciblée, puisqu'elle est versée à neuf millions de foyers dont la moitié n'est pas imposable. De plus, il a été établi que la PPE ne remplissait pas non plus son rôle en matière de redistribution, la moitié des travailleurs pauvres n'en bénéficiant pas (cf. encadré ci-après).

Enfin, l'indicateur de performance rattaché à cette dépense fiscale montre que moins de 12 % des bénéficiaires de la PPE en 2008 étaient précédemment au chômage ou en inactivité. La cible pour 2011 est fixée à 15 %, ce qui démontre l'inadéquation du dispositif avec son objectif de politique publique.

La prime pour l'emploi a un effet sur l'emploi incertain et son rapport coût-efficacité paraît faible

Dans son rapport annuel de 2005 la Cour des comptes notait que peu d'études sur son volet incitatif avaient été réalisées : « les seuls éléments chiffrés disponibles sont issus de simulations économétriques ex ante, non de données observées sur le marché du travail ex post. Ces simulations sont néanmoins instructives : elles montrent que l'impact de la PPE sur l'offre de travail est positif mais faible (+ 0,2 à + 0,4 % selon les études). Ces résultats présentent certes des faiblesses. Mais les enquêtes réalisées auprès des ménages corroborent leurs conclusions : ainsi, en juin 2003, dans leurs réponses à l'enquête de l'INSEE, 3 % seulement des ménages interrogés ont indiqué être incités par la PPE à « reprendre une activité », 4 % seulement à « travailler davantage » et 31 % à « continuer à travailler ». L'effet sur l'emploi (de ces modèles économétriques ex ante) est encore plus incertain... et compte tenu de son coût budgétaire son rapport coût/efficacité paraît faible. »

La PPE joue un rôle redistributif limité : beaucoup de bénéficiaires pour des montants parfois faibles

La prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt accordé aux personnes en emploi (salariées ou non) disposant de faibles revenus d'activité professionnelle. L'objectif de ce dispositif est à la fois de rendre le travail plus attractif (objectif incitatif) et de réduire les inégalités de niveaux de vie (objectif redistributif).

En France métropolitaine, 9 millions de personnes ont bénéficié de cette prime au titre de leurs revenus de 2006, soit un tiers des personnes ayant exercé une activité professionnelle rémunérée (salariée ou indépendante). Elles ont perçu en moyenne (sous forme de réduction d'impôt ou montant versé) 480 euros, soit un peu moins de 4 % de leur revenu d'activité déclaré dans l'année. Parmi elles, 7,9 millions, le «coeur de cible», l'ont perçue uniquement au titre de leur revenu d'activité et 1,1 million après prise en compte de leur situation familiale (personnes appartenant à des familles monoparentales ou à des couples mono-actifs). Pour ces 1,1 million de personnes, le supplément de revenu versé s'avère particulièrement faible (0,6 % de leur revenu d'activité), alors qu'il est loin d'être négligeable pour celles dont les revenus d'activité sont proches du SMIC. Une personne travaillant toute l'année à temps plein au SMIC perçoit 948 euros, soit 8 % de son revenu d'activité.

La moitié des travailleurs pauvres ne bénéficient pas de la PPE

L'impact de la PPE sur la réduction des inégalités et sur la diminution du taux de pauvreté est limité. En effet, elle exclut les 2,8 millions de salariés et de non-salariés disposant de revenus d'activité inférieurs à 0,3 SMIC. De plus, sa diffusion dans la population est large et les montants engagés, sans commune mesure avec ceux des autres outils de redistribution (impôt sur le revenu et prestations familiales notamment), demeurent relativement faibles.

La PPE a un impact limité sur l'emploi

La PPE ne semble pas être un facteur déterminant pour le retour à l'emploi. Parmi les personnes qui n'ont pas d'activité professionnelle, moins de 50 % d'entre elles se déclarent « chômeur », les autres sont « inactif pour raisons de santé » (15 %), « femme ou homme au foyer » (26 %) ou « autre inactif » (13 %). Dans la très grande majorité des cas les personnes qui ne souhaitent pas travailler à l'avenir évoquent des raisons de santé ou dans une moindre mesure des raisons familiales. Celles qui se déclarent «chômeur » cherchent quasiment toutes un emploi et mentionnent dans plus de 80 % des cas comme freins à leur retour à l'emploi l'insuffisance des offres d'emplois ou l'inadéquation de leur formation ou de leur expérience aux profils recherchés: 46 % et 65 % évoquent respectivement ces deux types de difficultés. Les coûts de la recherche d'un emploi (transports, correspondance...) n'apparaissent pas essentiels, seules 13 % des personnes les citent comme un frein à leur recherche d'emploi.

Source : « Prime pour l'emploi, redistribution et incitation à l'emploi », Dossiers solidarité et santé n° 5 - 2008 (direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques)

Aussi, dans le droit fil des constats partagés14(*) par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, votre commission des finances a-t-elle examiné deux propositions de reparamétrage de la prime pour l'emploi :

- un meilleur ciblage des conditions d'éligibilité à la PPE en abaissant le point de sortie du barème de 1,4 à 1,2 SMIC. Selon les chiffrages transmis par le Gouvernement, le gain de cette mesure serait de 1,1 milliard d'euros ;

- une diminution de 10 % des taux de la PPE dans les mêmes conditions que la réduction homothétique des « niches fiscales » prévue à l'article 58 du projet de loi de finances pour 2011. Cette seconde formule de réduction du coût de la prime a été retenue, l'objectif étant dans un premier temps de ne pas faire supporter aux bénéficiaires de ce régime un effort plus important que celui imposé à l'ensemble des détenteurs d'avantages fiscaux. Applicable sur les revenus de 2011, l'économie réalisée en 2012 serait de 300 millions.

Les estimations de reparamétrages de la PPE fournies par le Gouvernement

a. Reparamétrage n°1 : abaissement du point de sortie du barème de 1,4 à 1,2 SMIC

Ce reparamétrage revient à baisser le seuil de 17 451 euros à 15 581 euros et à accroître la pente descendante en fin de barème en conséquence (de -19,3 % à -30,9 %). Le reste du barème (majoration pour personne à charge ou pour monoactivité notamment) est laissé inchangé.

Le coût de la PPE diminuerait de 1,1 milliard d'euros, avant prise en compte de l'impact RSA. Ces gains proviendraient d'abord de la sortie du dispositif des individus compris entre 1,2 et 1,4 SMIC, au nombre de 2 millions. Les bénéficiaires situés sur la pente descendante du barème (entre 1 et 1,2 SMIC) verraient également leur montant de PPE diminuer. Au total, le montant moyen distribué par foyer bénéficiaire passerait de 462 à 430 euros. Hors prise en compte du RSA, cette réforme toucherait 70 % des foyers bénéficiaires de la PPE, soit plus de 5 millions de personnes. Ne sont pas affectées les personnes situées sur la pente ascendante du barème ou les foyers ne bénéficiant que de majorations. Comme le point de sortie du RSA pour une personne seule est inférieur à 1,2 SMIC et la majorité des personnes bénéficiaires de la PPE sont des personnes seules, on peut estimer que le RSA n'a pas d'impact sur l'évaluation faite ci-avant. Ainsi, l'économie globale serait de 1,1 milliard d'euros.

b. Reparamètrage n°2 : diminution de 10 % des taux de la PPE

Cela revient à faire passer le maximum de PPE de 960 à 864 euros. Dans ce cas de figure, la PPE avant impact du RSA diminuerait de 300 milliards d'euros. Plus de 6,7 millions de foyers (soit 86 % de foyers bénéficiaires de la PPE) verraient leur PPE diminuer, les foyers ne bénéficiant que de majorations n'étant pas affectés par la réforme, sauf à minorer également le montant des majorations de 10 %.

La diminution de la PPE étant homothétique, l'imputation du RSA sur la PPE diminue, ce qui réduit le coût total de la mesure. En pratique, après simulations, l'impact du RSA serait globalement inchangé. Aussi, l'économie finale serait d'environ 300 millions d'euros.

Source : d'après les informations transmises par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi


* 14 Rapport n° 616 (2009-2010) « Débat d'orientation des finances publiques pour 2011 : en finir avec le double langage ».