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Projet de loi de finances pour 2011 : Culture

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Culture ( rapport général - première lecture )

C. LE PROGRAMME 224 « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

Composite, le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » regroupe les crédits dédiés à l'enseignement et à l'éducation culturelle, à l'action culturelle et internationale, ainsi qu'aux fonctions supports du ministère. La nouvelle maquette proposée pour 2011 achève de concentrer les dépenses de personnel de la mission sur ce seul programme.

1. Des crédits sous tension

Les crédits du programme diminuent de 0,7 % en AE (1,11 milliard d'euros) et de 2,7 % en CP (1,07 milliard d'euros). Les ajustements proportionnellement les plus forts portent sur les actions en faveur de l'accès à la culture, l'action culturelle internationale et les fonctions de soutien.

a) L'enseignement supérieur « sanctuarisé »

Dans un contexte global de maîtrise de la dépense, le soutien aux établissements d'enseignement supérieur (action 1 : 225,2 millions d'euros) et aux établissements spécialisés (action 3 : 29,5 millions d'euros) est sanctuarisé.

Selon les réponses au questionnaire, « des efforts particuliers ont été fournis (...) afin de soutenir les établissements d'enseignement supérieur et d'enseignement spécialisé. Ainsi, le fonctionnement des établissements publics d'enseignement supérieur est en hausse de 2,5 %. Le montant affecté aux établissements d'enseignement spécialisé qui doit, à court terme, être transféré aux collectivités a été reconduit ». Des projets d'investissement sont également prévus en faveur des écoles d'architecture de Strasbourg et de Clermont-Ferrand, de l'Ecole nationale supérieure des Beaux-Arts de Paris et de l'Ecole nationale supérieure de création industrielle et, dans le domaine des arts plastiques, 1 million d'euros sera consacré à la poursuite de la transformation du réseau, à travers la constitution des établissements publics de coopération culturelle.

La lecture des évolutions de crédits au sein du programme est notamment brouillée par la débudgétisation des dotations dédiées au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). 14 millions d'euros de soutiens budgétaires disparaissent26(*), le CNC prenant désormais à sa charge un certain nombre de dépenses liées à l'action culturelle internationale, à l'éducation artistique et culturelle et à l'accès à la culture en matière cinématographique. Ces transferts tiennent compte de l'abondance des ressources du CNC, qui devrait voir ses ressources fiscales augmenter de 30 % entre 2010 et 2011, passant de 576 à 750 millions d'euros27(*).

Une fois ces évolutions retraitées, l'évolution des crédits manifeste le soutien, limité mais réel, du ministère aux actions de démocratisation de la culture. Le dispositif « Culture pour chacun », initié en 2010, bénéficie de 1 million d'euros supplémentaires en faveur des actions en milieu rural (action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture ») et de l'affectation de 1 million d'euros à des projets spécifiques d'éducation artistique et culturelle (action 2 « Actions en faveur de l'éducation artistique et culturelle »). Les efforts fournis dans le cadre de la « Dynamique espoir banlieues » sont reconduits, soit 2 millions d'euros.

b) Les fonctions de soutien du ministère : de réelles économies

Les dépenses de soutien du ministère (hors personnel) sont budgétées à hauteur de 109,4 millions d'euros en AE et 92,5 millions d'euros en CP.

Les réponses au questionnaire budgétaire font valoir que « des efforts particuliers sont fournis sur l'action 7 "Fonctions de soutien" du ministère, qui baisse en 2011 de 4,7 %, malgré une hausse attendue des loyers budgétaires reversés à France Domaine ». Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, la baisse des crédits dédiés aux fonctions supports résulte en partie de transferts vers d'autres missions. Ainsi en va-t-il des dépenses d'entretien des DRAC (6,51 millions d'euros) et de leurs loyers budgétaires (10,57 millions d'euros), transférés vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Hors mouvements de périmètre, la budgétisation s'inscrit encore en diminution de 5 % par rapport à 2010, soit un objectif conforme aux engagements gouvernementaux, qu'il convient de saluer.

2. Des effectifs et une masse salariale maîtrisés, pour l'heure

La diminution des effectifs imputés sur la mission se poursuit, et se traduit par une quasi-stabilisation de la masse salariale en valeur.

a) Des effectifs contenus

Le plafond d'emplois du ministère s'établit à 11 132 ETPT, dont 4 410 dans la filière administrative, 2 552 dans la filière technique et enseignement, 1 981 dans la filière accueil, surveillance et magasinage et 2 189 dans la filière scientifique.

Cet étiage traduit une diminution de 364 ETPT par rapport à 2010, dont 93 dus aux suppressions d'emplois de 2010 et 2011, 120 au titre d'une « correction technique » et 161 au titre de transferts vers des opérateurs, d'autres départements ministériels ou les collectivités territoriales.

Les 93 suppressions prévues par le schéma d'emploi intègrent une diminution de 140 ETP au titre du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, le rattrapage de l'avance prise en 2009 sur le schéma d'emplois arbitré (+ 25 ETP) et un assouplissement du schéma d'emplois des écoles supérieures du ministère (+ 22 ETP) tenant compte de l'absence de suppressions d'emplois, en 2011, au sein des équipes enseignantes.

b) Une masse salariale quasiment stabilisée en valeur

La masse salariale progresse en valeur de 0,2 % par rapport au socle retraité de 2010, et s'établit à 456,3 millions d'euros.

Eléments salariaux de la mission

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances

Les mesures générales comprennent les effets en 2011 de la revalorisation de + 0,5 % du point de la fonction publique intervenue le 1er juillet 2010 (1,1 million d'euros), le coût de la garantie individuelle de pouvoir d'achat (1,3 million d'euros) et celui des mesures spécifiques en faveur des bas salaires (0,18 million d'euros). Un accroissement de 1,6 million d'euros de la masse salariale est ensuite imputable aux mesures catégorielles et le GVT solde est estimé à + 0,7 million d'euros.

Votre rapporteur spécial relève enfin que le ministère de la culture et de la communication a adopté, par circulaire en date du 23 juin 2009, un nouveau « cadre de gestion et de rémunération au bénéfice des agents non titulaires ». Ce cadre prend la forme d'une grille de rémunération scindée en cinq groupes, le passage d'un groupe de rémunération à un autre étant conditionné par le changement de fonctions et la signature d'un nouveau contrat. La progression des agents au sein de l'espace indiciaire de leur groupe se fait à intervalle prédéterminé (deux ou trois ans) et la rémunération comprend une part fixe et une part variable liée à la performance individuelle, mesurée lors de l'entretien d'évaluation annuel, et limitée à un pourcentage de leur rémunération brute.

Selon les réponses au questionnaire, l'incidence budgétaire de cette nouvelle grille est estimée à 1,5 millions d'euros en 2011, 1,3 million en 2012 et 1,5 million en 2013, soit + 4,2 millions d'euros sur la période du budget triennal. Au cours d'une mission de contrôle menée en 2010 sur les conservatoires nationaux de musique et de danse de Paris et Lyon, Mme Anne Cazala, contrôleur financier de ces établissements, a suggéré à votre rapporteur spécial que cette nouvelle grille pourrait susciter des demandes reconventionnelles de la part des agents non titulaires employés au sein des 76 opérateurs du ministère. Les responsables des conservatoires n'ont pas dissimulé leur crainte que de telles demandes surgissent dans un contexte de fortes tensions sur leur budget.

Le ministère rappelle, à cet égard, que « si le cadre de gestion ne s'applique qu'aux agents non titulaires recrutés par le ministère, les opérateurs sont invités à se doter de leur propre cadre de gestion afin de sécuriser le parcours professionnel de leurs agents. Pour offrir une mobilité entre le ministère et ses opérateurs aux agents non titulaires, il leur est proposé d'adopter un cadre de gestion qui converge vers celui du ministère (mêmes espaces indiciaires, part variable non inscrite en base, etc.). A ce jour, le ministère travaille avec une vingtaine d'établissements à la construction d'un tel cadrage ».

Ces démarches traduisent le légitime souhait d'améliorer et de sécuriser le déroulement des carrières, mais l'impact financier d'une généralisation de cette nouvelle grille aux opérateurs pourrait à brève échéance entrer en contradiction avec les objectifs d'économies qui leur sont assignés.


* 26 Auxquels s'ajoutent 11 millions d'euros imputés sur le programme 175 et dédiés à la Cinémathèque française.

* 27 Votre commission des finances a néanmoins adopté un amendement à l'article 12 du projet de loi de finances, limitant la progression de ces ressources et qui permettra, notamment, d'interroger le Gouvernement sur les débudgétisations qui l'accompagnent.