Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Défense

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense ( rapport général - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 8

DÉFENSE

Rapporteurs spéciaux : MM. François TRUCY, Jean-Pierre MASSERET
et Charles GUENÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

UN TAUX DE RÉPONSE OPTIMAL

Les dispositions de l'article  49 de la LOLF prévoient que le Gouvernement répond aux questionnaires budgétaires des commissions des finances de l'Assemblée Nationale et du Sénat, au plus tard, le 10 octobre.

A cette date, les rapporteurs spéciaux avaient reçu 100 % des 32 réponses attendues.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPORTEURS SPÉCIAUX

En ce qui concerne la LPM 2009-2014

1. En 2009, malgré la quasi-absence de ressources exceptionnelles, les dépenses de la mission « Défense » ont été supérieures de 1,6 milliard d'euros à la programmation, qui prenait pourtant en compte les crédits de la mission « Plan de relance de l'économie ». Cela provient de ressources supplémentaires, qui ont plus que compensé le manque à gagner relatif aux ressources exceptionnelles, mais aussi de la très faible inflation, qui a majoré les dépenses exprimées en euros constants. A moyen terme cependant, compte tenu des mécanismes d'indexation de la LPM, cette faible inflation initiale pourrait réduire le « pouvoir d'achat » de la mission « Défense » d'environ 1,5 milliard d'euros sur la période 2009-2014.

2. La nouvelle programmation budgétaire triennale prévoit que, par rapport à la LPM, sur la période 2011-2013, la mission « Défense » verra ses crédits budgétaires réduits d'un montant total de 3,63 milliards d'euros, partiellement compensés par la perception décalée de 2,37 milliards d'euros au titre des recettes exceptionnelles, soit une perte de ressources nette de 1,26 milliard d'euros sur trois ans.

3. Si l'on prolonge en 2014 le gel des ressources totales de la mission « Défense » en volume, sur la période 2009-2014 les ressources de la mission « Défense » seraient inférieures de seulement 0,8 milliard d'euros à la LPM. Le résultat peut cependant fortement varier selon la solution qui sera effectivement retenue en 2014 (prise éventuelle comme point de départ des seuls crédits de paiement, passage au « zéro valeur »...).

4. Les aléas relatifs à l'exécution de la LPM sont considérables : économies supplémentaires en cas de croissance du PIB inférieure aux hypothèses du Gouvernement ; incertitudes persistantes quant au montant et au calendrier des ressources exceptionnelles (2,4 milliards d'euros prévus en 2011-2013), alors que leur compensation semble moins probable qu'en 2009 et 2010 ; risque de persistance de la sous-exécution du plafond d'ETPT fixé par la LPM observée en 2009 et 2010 ; du fait d'une sous-estimation initiale de la masse salariale et de la faible inflation de 2009, risque de « cannibalisation » des dépenses d'équipement par les dépenses de fonctionnement à hauteur de plusieurs milliards d'euros.

5. Certaines cibles d'acquisition de matériels ont déjà été revues à la baisse, avant même la prise en compte de la réduction des crédits résultant de la nouvelle programmation budgétaire triennale. Il s'agit en particulier de financer l'acquisition de treize Rafale supplémentaires, pour permettre à Dassault de préserver une activité suffisante malgré l'absence de contrat à l'exportation.

6. Les restructurations en cours de l'armée britannique devraient la ramener, en termes de capacités de projection, au niveau actuel de l'armée française.

En ce qui concerne l'année 2011

7. Les crédits de paiement sont inférieurs de 500 millions d'euros aux montants prévus par la LPM telle qu'interprétée par le Gouvernement. Par ailleurs, comme les années précédentes, le Gouvernement a choisi de ne pas appliquer strictement les méthodes de calcul de l'« annuité LPM ». Ainsi, l'hypothèse d'indice des prix retenue minore les crédits de la mission « Défense » de 90 millions d'euros, par ailleurs majorés de 60 millions d'euros pour le financement des OPEX, d'où une minoration supplémentaire des crédits de 30 millions d'euros. Les moindres crédits de paiement devraient cependant être très largement compensés par des ressources exceptionnelles revues à la hausse pour 450 millions d'euros.

8. Il serait illusoire de s'imaginer que les contraintes budgétaires seront sans effet sur les capacités opérationnelles. Ainsi, le présent projet de loi prévoit une dégradation de la capacité de projection de l'armée de terre, dont l'objectif ne serait plus atteint qu'à 95 % en 2011 et 90 % en 2013, en raison « des contraintes budgétaires de la période ».

En ce qui concerne le service de santé des armées

9. La Cour des comptes a récemment consacré au service de santé des armées un rapport public thématique1(*). Les rapporteurs spéciaux soulignent la qualité de ce rapport, dont ils approuvent globalement les propositions. En particulier, ils estiment comme la Cour des comptes que le SSA doit s'efforcer de développer son activité afin d'accroître ses recettes et son savoir-faire. Ils s'interrogent toutefois sur la pertinence de la proposition 11 de « fixer l'objectif de retour à l'équilibre des comptes d'exploitation des hôpitaux d'instruction des armée, déterminer le calendrier pour y parvenir, et en élaborer les modalités avec le dispositif civil de santé ». En effet, cette proposition ne leur paraît pas tenir suffisamment compte des spécificités militaires du SSA.

En ce qui concerne les perspectives à l'horizon 2020

10. Les dépenses de la mission « Défense » ont spontanément tendance à augmenter d'environ 1 point de plus que l'inflation chaque année, du fait de l'indexation des prix des contrats d'armement et de l'impossibilité de laisser durablement s'éloigner la rémunération des militaires de celle des salariés du secteur privé. Ainsi, l'objectif, fixé par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, d'une augmentation de ses dépenses de 1 % par an en volume à compter de 2012, ne paraît pas excessivement ambitieux.

11. Il ressort cependant des différents scénarios envisagés par les rapporteurs spéciaux que sur la période 2009-2020 les dépenses pourraient être inférieures de 3 % à 10 %, soit 10 à 35 milliards d'euros, à celles prévues par le Livre blanc. Compte tenu des inévitables dépenses non prévues qu'il conviendra de financer, la sous-exécution physique du Livre blanc serait encore supérieure.

12. La plupart des principaux programmes actuels ayant pour objet d'éviter une situation de quasi-rupture capacitaire, actuelle (NH90, A400M) ou imminente (FREMM, Barracuda), leur étalement s'accompagnerait nécessairement d'une révision à la baisse significative des objectifs opérationnels. Par ailleurs, les économies possibles sur les autres principaux programmes correspondraient à des montants nécessairement limités.

13. Les effectifs et les objectifs opérationnels à l'horizon 2020 pourraient donc être à nouveau revus à la baisse.

14. La LPM 2009-2014 prévoit sa révision au bout de quatre ans, c'est-à-dire en 2012, une nouvelle loi de programmation, de six ans mais elle aussi révisable au bout de quatre ans, devant couvrir la période 2013-2018. Il s'agira d'un rendez-vous essentiel.


* 1 « Médecins et hôpitaux des armées », octobre 2010.