II. LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES
En incluant les pensions - contrairement à ce que fait la LPM -, les crédits de paiement de la mission « Défense » sont de plus de 37 milliards d'euros, dont environ 33 milliards d'euros proviennent de seulement deux programmes :
- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses de personnel et au maintien en condition opérationnelle des matériels (près de 22 milliards d'euros, dont 15,5 milliards d'euros de dépenses de personnel) ;
- le programme 146 « Equipement des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses d'équipement (plus de 10 milliards d'euros).
Le responsable des programmes 178 et 146 est le chef d'état-major des armées, ainsi que, dans le cas du programme 146, le délégué général pour l'armement. Cette « co-direction » du programme 146 est parfois critiquée, en raison de la dilution de responsabilités qu'elle peut susciter.
La mission « Défense » (crédits de paiement uniquement*), pensions comprises
(en millions d'euros)
|
LFI 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
|
|
Programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » |
1 654 |
1 735 |
1 780 |
1 793 |
|
Programme 178 « Préparation et emploi des forces » |
21 350 |
21 822 |
21 541 |
21 921 |
|
Programme 212 « Soutien de la politique de la défense » |
2 617 |
1 573 |
2 480 |
3 022 |
|
Programme 146 « Equipement des forces » |
11 337 |
12 208 |
11 344 |
10 685 |
|
Total mission « Défense » |
36 958 |
37 339 |
37 145 |
37 421 |
* Donc à l'exclusion des recettes exceptionnelles (de même que des crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie »).
Source : projet de loi de finances pour 2010
La mission « Défense » comprend deux autres programmes, plus modestes en termes de crédits de paiement :
- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » (près de 2 milliards d'euros), dont le responsable est le directeur des affaires stratégiques, et correspondant essentiellement aux services de renseignement (environ 0,5 milliard d'euros) et aux « études amont » (environ 1 milliard d'euros) ;
- le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », dont le responsable est le secrétaire général pour l'administration, et dont les crédits correspondent essentiellement à la politique immobilière et à la politique sociale.
A. UNE ANNUITÉ 2011 INFÉRIEURE À LA PROGRAMMATION POUR ENVIRON 0,5 MILLIARD D'EUROS
Comme les années précédentes, le Gouvernement a choisi de ne pas appliquer strictement les méthodes de calcul de l'« annuité LPM », pourtant précisément définies par la LPM 2009-2014.
L'« annuité LPM » : crédits de paiement de la mission « Défense » uniquement
(en milliards d'euros courants et à périmètre courant, hors pensions)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Annuité LPM (Mds € 2008, périmètre 2008) |
29,65 |
29,65 |
29,55 |
30,19 |
30,56 |
30,9 |
|
Application stricte de la LPM, selon la commission des finances : |
||||||
|
Hypothèse d'inflation hors tabac associée : |
||||||
|
à la LFI 2009 (en %) |
1,5 |
|||||
|
à la LFI 2010 (en %) |
0,4 |
1,2 |
||||
|
au PLF 2011 (en %) |
0,1 |
1,5 |
1,5 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Hypothèse d'indice des prix à la consommation hors tabac associée à la LFI en résultant (2008=100) |
101,50 |
101,60 |
103,13 |
104,93 |
106,77 |
108,63 |
|
Annuité LPM (Mds € courants, périmètre 2008) |
30,09 |
30,13 |
30,47 |
31,68 |
32,63 |
33,57 |
|
Mesures de périmètre |
||||||
|
PLF 2009 : |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
PLF 2010 : |
0,14 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
|
2009 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
2010 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
|
|
PLF 2011 : |
0,15 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
2009 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
|
2010 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
|
|
2011 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
||
|
Amend ts (2009), remb. avances forfaitaires (2010) |
-0,02 |
-0,27 |
||||
|
Annuité LPM |
30,21 |
30,03 |
30,69 |
31,89 |
32,84 |
33,78 |
|
Application de la LPM telle qu'interprétée par le Gouvernement : |
||||||
|
Hypothèse d'inflation hors tabac utilisée pour le calcul des crédits de la mission « Défense » associée : |
||||||
|
à la LFI 2009 (en %) |
2 |
|||||
|
à la LFI 2010 (en %) |
0,4 |
1,4 |
||||
|
au PLF 2011 (en %) |
0,1 |
1,2 |
1,5 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Hypothèse d'indice des prix à la consommation hors tabac associée à la LFI en résultant (2008=100) |
102,00 |
101,81 |
102,82 |
104,62 |
106,45 |
108,31 |
|
Annuité LPM (Mds € courants, périmètre 2008) |
30,24 |
30,19 |
30,38 |
31,58 |
32,53 |
33,47 |
|
Mesures de périmètre |
||||||
|
PLF 2009 : |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
PLF 2010 : |
0,14 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
|
2009 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
2010 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
|
|
PLF 2011 : |
0,15 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
2009 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
|
2010 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
|
|
2011 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
||
|
Amendements, remb. avances forfaitaires |
-0,02 |
-0,27 |
||||
|
Majoration OPEX |
0,03 |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
|
|
Annuité LPM avant économies |
30,36 |
30,11 |
30,66 |
31,86 |
32,81 |
33,74 |
|
Ecart/interprétation stricte de la LPM |
0,15 |
0,09 |
-0,03 |
-0,03 |
-0,04 |
-0,04 |
|
Mesures d'économies |
-0,50 |
-1,34 |
-1,79 |
|||
|
Annuité LPM après économies |
30,16 |
30,52 |
31,02 |
|||
|
Ecart après économies/interprétation stricte de la LPM |
0,15 |
0,09 |
-0,53 |
-1,37 |
-1,82 |
|
Sources : ministère de la défense, commission des finances
1. Le non respect de certaines dispositions de la LPM minore les crédits de 30 millions d'euros
Le non respect, habituel, de certaines dispositions de la LPM, a pour effet en 2011 de minorer les crédits de la mission « Défense » de 30 millions d'euros par rapport à ce qui résulterait de l'application stricte de la LPM.
Les écarts méthodologiques sont bien connus et sont les mêmes chaque année.
Tout d'abord, le ministère de la défense n'applique pas la disposition de la LPM selon laquelle les crédits qu'elle prévoit, exprimés en euros de 2008 et à périmètre de 2008, sont « actualisé(s) chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ». En 2009, l'hypothèse d'inflation retenue a été celle associée au projet de loi de finances (2 %), et non à la loi de finances (1,5 %), qui était différente à cause d'une modification survenue en cours de discussion. En 2010, l'hypothèse d'inflation retenue pour 2010 a été de 1,4 %, alors que la prévision associée à la loi de finances pour 2010 était de 1,2 %. Enfin, cette année, si l'hypothèse d'inflation retenue pour 2011 correspond à celle du projet de loi de finances (soit 1,5 %), l'indice des prix pour 2011 retenu ne correspond toujours pas à celui associé au projet de loi de finances, l'hypothèse d'inflation pour 2010 étant toujours de 1,2 % (contre 1,5 % selon la prévision associée au présent projet de loi de finances).
En sens inverse, le ministère de la défense considère que la LPM implique de majorer en loi de finances les crédits de paiement de 30 millions d'euros en 2010 et 60 millions d'euros à partir de 2011, prélevés sur la réserve de budgétisation prévue par la loi de programmation des finances publiques, afin de contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX). Or, la LPM ne comprend aucune disposition de ce type 22 ( * ) .
Au total, en 2011, l'hypothèse d'indice des prix retenue minore les crédits de la mission « Défense » de 90 millions d'euros, par ailleurs majorés de 60 millions d'euros pour le financement des OPEX, d'où des crédits globalement inférieurs de 30 millions d'euros à ce qui résulterait d'une application stricte de la programmation.
On observe en outre que l'évaluation des mesures de périmètre a connu un certain flottement, il est vrai peu significatif.
2. Des mesures d'économies de 500 millions d'euros, compensées par une augmentation analogue des prévisions de ressources exceptionnelles
Le fait majeur en 2011 est la décision délibérée de réduire les crédits de paiement de 500 millions d'euros par rapport à la LPM.
Ces crédits de paiement sont donc fixés non à 30,66 milliards d'euros (30,69 milliards d'euros selon une lecture stricte de la LPM), mais à 30,16 milliards d'euros.
Cette révision à la baisse est cependant largement optique, le ministère de la défense inscrivant parallèlement des ressources exceptionnelles réévaluées pour un montant de 0,45 milliard d'euros, d'où une réduction nette de ressources de seulement 0,05 milliard d'euros.
Les ressources et les dépenses de la mission « Défense » en 2011
(à périmètre 2008 hors pensions et en milliards d'euros de 2008)
|
LPM 2009-2014 |
Programmation révisée |
Ecart |
|
|
Ressources |
30,1 |
30 |
-0,05 |
|
Crédits de paiement de la mission « Défense » |
29,6 |
29,1 |
-0,5 |
|
Ressources exceptionnelles |
0,5 |
1 |
0,45 |
|
Crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie » |
0 |
0 |
0 |
|
Dépenses |
30,1 |
30 |
-0,05 |
|
Equipements |
16 |
15,5 |
-0,5 |
|
dont : |
|||
|
dissuasion |
3,3 |
3,3 |
0 |
|
entretien programmé des équipements et du personnel |
2,8 |
2,6 |
-0,2 |
|
infrastructure |
1,5 |
1,4 |
-0,1 |
|
études de défense hors dissuasion |
0,9 |
0,8 |
-0,1 |
|
grands programmes hors dissuasion |
7,6 |
7,3 |
-0,3 |
|
Fonctionnement et activité |
14,1 |
14,6 |
0,5 |
Sources : ministère de la défense, calculs de la commission des finances
3. Une révision à la baisse des moyens totaux de la mission « Défense » de seulement 80 millions d'euros (50 millions d'euros selon le Gouvernement)
Les rapporteurs spéciaux se sont également efforcés de déterminer dans quelle mesure les ressources totales anticipées sont conformes aux montants prévus par la LPM.
Les différences entre la méthodologie du Gouvernement et celle prévue par la LPM sont les mêmes que pour les crédits de paiement de la mission « Défense ». Comme cela a été indiqué ci-avant, le fait de retenir une hypothèse d'inflation de 1,2 % en 2010 (contre 1,5 % selon la prévision associée au présent projet de loi de finances) a pour effet de minorer la prévision d'indice des prix à la consommation pour 2011, et de réduire l'annuité 2011 d'environ 90 millions d'euros, ce phénomène étant partiellement compensé par une majoration des crédits de paiement de 60 millions d'euros, destinée à contribuer au financement des OPEX.
Au total, les 31,16 milliards d'euros de ressources prévus pour 2011 par le présent projet de loi de finances sont donc en retrait de seulement 80 millions d'euros par rapport à ce que prévoit une lecture stricte de la LPM (et de 50 millions d'euros par rapport à la LPM telle qu'interprétée par le Gouvernement).
L'« annuité LPM » : ressources totales (y. c. ressources exceptionnelles et plan de relance)
(en milliards d'euros courants et à périmètre courant, hors pensions)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Ressources LPM (Mds € 2008, pér. 2008) |
32,23 |
31,61 |
30,09 |
30,39 |
30,66 |
30,9 |
|
Application stricte de la LPM, selon la commission des finances : |
||||||
|
Hypothèse d'inflation hors tabac associée : |
||||||
|
à la LFI 2009 (en %) |
1,5 |
|||||
|
à la LFI 2010 (en %) |
0,4 |
1,2 |
||||
|
au PLF 2011 (en %) |
0,1 |
1,5 |
1,5 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Hypothèse d'indice des prix à la consommation hors tabac associée à la LFI en résultant (2008=100) |
101,50 |
101,60 |
103,13 |
104,93 |
106,77 |
108,63 |
|
Annuité LPM (Mds € courants, périmètre 2008) |
32,71 |
32,12 |
31,03 |
31,89 |
32,73 |
33,57 |
|
Mesures de périmètre |
||||||
|
PLF 2009 : |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
PLF 2010 : |
0,14 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
|
2009 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
2010 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
|
|
PLF 2011 : |
0,15 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
2009 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
|
2010 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
|
|
2011 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
||
|
Amend ts (2009), remb. avances forfaitaires (2010) |
-0,02 |
-0,27 |
||||
|
Annuité LPM |
32,83 |
32,02 |
31,24 |
32,10 |
32,95 |
33,78 |
|
Application de la LPM telle qu'interprétée par le Gouvernement : |
||||||
|
Hypothèse d'inflation hors tabac utilisée pour le calcul des crédits de la mission « Défense » associée : |
||||||
|
à la LFI 2009 |
2 |
|||||
|
à la LFI 2010 |
0,4 |
1,4 |
||||
|
au PLF 2011 |
0,1 |
1,2 |
1,5 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Hypothèse d'IPC hors tabac associée à la LFI en résultant (2008=100) |
102,00 |
101,81 |
102,82 |
104,62 |
106,45 |
108,31 |
|
Annuité LPM en € courants à périmètre 2008 |
32,87 |
32,18 |
30,94 |
31,79 |
32,64 |
33,47 |
|
Mesures de périmètre |
||||||
|
PLF 2009 : |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
PLF 2010 : |
0,14 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
0,17 |
|
2009 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
0,14 |
|
2010 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
0,03 |
|
|
PLF 2011 : |
0,15 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
2009 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
|
2010 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
|
|
2011 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
||
|
Amendements, remb. avances forfaitaires |
-0,02 |
-0,27 |
||||
|
Majoration pour financement des OPEX |
0,03 |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
|
|
Annuité LPM avant économies |
32,99 |
32,11 |
31,23 |
32,07 |
32,92 |
33,74 |
|
Ecart/interprétation stricte de la LPM |
0,16 |
0,09 |
-0,03 |
-0,03 |
-0,04 |
-0,04 |
|
Mesures d'économies |
-0,05 |
-0,38 |
-0,83 |
|||
|
Annuité LPM après économies |
32,99 |
32,11 |
31,16 |
31,69 |
32,08 |
|
|
Ecart après économies/interprétation stricte LPM |
0,16 |
0,09 |
-0,08 |
-0,41 |
-0,87 |
|
Sources : ministère de la défense, commission des finances
4. Une part significative de l'effort de réduction des dépenses de fonctionnement de l'Etat
Le relevé de conclusions de la 2 ème conférence sur les déficits définit un objectif de « réduction des dépenses de fonctionnement courant de l'Etat de 10 % en trois ans, avec une baisse de 5 % dès 2011 ».
Comme le rapporteur général, notre collègue Philippe Marini, le souligne dans le tome I du rapport général sur le présent projet de loi de finances, cet objectif doit s'interpréter d'une manière essentiellement symbolique. En effet, selon le Gouvernement, les dépenses de fonctionnement concernées sont non la totalité des crédits de titre 3 (43,9 milliards d'euros de CP en 2011, contre 42,6 milliards d'euros en 2010 hors relance, soit une augmentation de +1,6 % en euros constants), mais les seuls crédits de la catégorie 31 de la nomenclature budgétaire, hors mission « Défense ». Ainsi, selon le rapporteur général, le gisement d'économies avoisine les 10 milliards d'euros, et les économies de fonctionnement effectives sont de seulement 0,2 milliard d'euros, soit 2 %.
A ce montant s'ajoutent les réductions de dépenses de fonctionnement réalisées par la mission « Défense », de l'ordre de 0,07 milliard d'euros en 2011 et 0,13 milliard d'euros en 2013, comme le montre le tableau ci-après.
La réduction des dépenses de fonctionnement de la mission « Défense »
(en millions d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Hors opérateurs |
61,2 |
91,8 |
122,4 |
|
Opérateurs |
4,9 |
7,6 |
10,5 |
|
Total |
66,1 |
99,4 |
132,9 |
Source : d'après le ministère de la défense
Selon les indications fournies par le ministère de la défense, ces montants ont été calculés en appliquant un taux d'effort de 5 % en 2011, 7,5 % en 2012 et 10 % en 2013 non à la totalité des dépenses de fonctionnement (de l'ordre de 3,4 milliards d'euros), ce qui aurait correspondu à des économies de 340 millions d'euros en 2013, mais seulement à la fonction « support », dont les crédits de fonctionnement sont de 1,4 milliard d'euros (hors opérateurs). Le fait que l'économie prévue pour 2013 soit de seulement 0,12 milliard d'euros (hors opérateurs) vient de ce que les dépenses concernées ont été déflatées du montant des loyers budgétaires (0,2 milliard d'euros).
5. Des économies concernant essentiellement l'équipement
Les économies porteraient essentiellement sur le programme 146 « Equipement des forces », et donc sur les dépenses d'équipement, comme le montre le tableau ci-après.
La décomposition des mesures d'économie par programme (ressources totales)
(en milliards d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
Total 2011-2013 |
|
|
Programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » |
0,06 |
0,02 |
0,07 |
0,15 |
|
Programme 146 « Equipement des forces » |
-0,27 |
-0,54 |
-0,93 |
-1,74 |
|
Programme 178 « « Préparation et emploi des forces » |
0,18 |
0,11 |
-0,03 |
0,26 |
|
Programme 212 « Soutien de la politique de défense » |
-0,01 |
0,02 |
0,06 |
0,07 |
|
Total |
-0,05 |
-0,38 |
-0,83 |
-1,26 |
Source : ministère de la défense
* 22 La LPM prévoit que, dans le cas des OPEX, « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF. La réserve de précaution n'a rien à voir avec la réserve de budgétisation, créée par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, et dont la fonction est d'abonder en loi de finances les crédits de certaines missions, par rapport aux plafonds fixés par la programmation triennale.