B. UNE PROGRAMMATION OPTIMISTE ?
1. Le manque de visibilité découlant du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, censé donner de la visibilité aux gestionnaires, n'empêche pas de fortes incertitudes, particulièrement importantes dans le cas de la mission « Défense ».
Certes, son article 6 fixe, pour chaque mission du budget général, des plafonds d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, pour chaque année de la période 2011-2013, exprimés en euros courants. Cependant, il est bien spécifié qu'il s'agit de plafonds. Par ailleurs, l'article 5 du projet de loi précise que ces plafonds ont vocation à être revus à la baisse si cela était nécessaire pour permettre la stabilisation de l'ensemble des dépenses de l'Etat en volume.
En outre, l'effort discrétionnaire de réduction du déficit public découlant du projet de loi est de toute évidence insuffisant pour ramener le déficit public à 3 points de PIB en 2013, comme cela a été souligné par la commission des finances dans le rapport présenté par son rapporteur général sur ce texte. En effet, cet effort structurel a été « calibré » en fonction d'une hypothèse de croissance du PIB de 2 % en 2011 et 2,5 % de 2012 à 2014, manifestement optimiste, comme la commission des finances a eu l'occasion de le souligner. Selon les calculs de celle-ci, si la croissance du PIB était de « seulement » 2 % par an sur l'ensemble de la période, sans effort supplémentaire le déficit public serait encore de 3,8 points de PIB en 2013. Aussi, le Sénat a-t-il adopté un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement à l'initiative de la commission des finances, précisant que si la croissance était inférieure de 0,5 point aux prévisions, cela impliquerait un effort supplémentaire de 4 à 6 milliards d'euros par an au moins, qui reposerait sur « des mesures d'économies supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales » 3 ( * ) .
Comme la croissance risque d'être nettement inférieure aux prévisions du Gouvernement pour les années qui viennent, il faut s'attendre à des mesures d'économies supplémentaires par rapport à celles explicitement prévues par la nouvelle programmation triennale.
2. Les ressources exceptionnelles, un facteur de fragilisation de la mission « Défense »
La mission « Défense » semble d'autant plus vulnérable de ce point de vue qu'une part importante de ses recettes doit consister en des ressources dites « exceptionnelles ».
On rappelle que ces ressources exceptionnelles étaient censées financer la « bosse programmatique » de 2009-2011 - découlant selon le ministère de la défense d'erreurs de pilotage des autorisations d'engagement -, correspondant au supplément de crédits de paiement nécessaire pour financer des engagements de crédits antérieurs.
Le financement de la « bosse programmatique » prévu par la LPM 2009-2014
(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)
Sources : projet de LPM 2009-2014, LPM 2009-2014
a) Quelques rappels
Les ressources exceptionnelles concernées sont en quasi-totalité de deux types :
- des ressources dites « hertziennes » ;
- des ressources immobilières.
(1) Les ressources hertziennes (1,5 milliard d'euros selon le Gouvernement)
Le ministère de la défense prévoit de céder certaines fréquences hertziennes.
(a) De quoi s'agit-il ?
Deux bandes de fréquences sont concernées :
- la bande 790-862 MHz, qui doit être attribuée à titre exclusif aux services de communications mobiles à compter du 1 er décembre 2011 ;
- la bande 2 500-2 690 MHz, qui serait progressivement cédée d'ici 2013.
Ces cessions sont la conséquence du passage à la télévision numérique, qui libère des fréquences et rend nécessaire une réorganisation des attributions du spectre.
La bande 830-862 MHz est actuellement utilisée par le système FELIN de l'armée de terre. Sa cession se ferait en même temps que celle de la bande 790-830 MHz actuellement attribuée aux services audiovisuels, dans le cadre de la télévision analogique, qui doit prochainement disparaître. Ces deux bandes doivent être attribuées à titre exclusif aux services de communications mobiles à compter du 1 er décembre 2011. Si la bande de fréquences plus élevée vers laquelle l'armée de terre devra « migrer » réduira la portée des communications des fantassins, celle-ci pourra continuer d'utiliser ces fréquences en OPEX.
La cession complète de la bande 2 500-2 690 MHz, utilisée par le système RUBIS de la gendarmerie nationale, se ferait quant à elle à une échéance plus tardive. Ainsi, à la fin de 2008, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) estimait qu'elle serait effective au mieux en 2013, et s'inquiétait de l'absence de convention à ce sujet entre l'ARCEP et le ministère de la défense. En mars 2009, l'ARCEP envisageait la fin du processus de cessions de fréquences mi-2014. Cependant, comme le précise un récent rapport d'information 4 ( * ) de nos collègues députés Louis Giscard d'Estaing et Françoise Olivier-Coupeau, le fait générateur de cette recette est la décision d'attribution des fréquences, et non leur transfert effectif au nouvel opérateur, de sorte que celle-ci pourrait être perçue rapidement.
(b) Le « CAS hertzien »
L'article 54 de la loi de finances pour 2009 a créé un compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », dont le rapporteur spécial est notre collègue André Ferrand. Les recettes de ce compte seront essentiellement constituées du « produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1 er janvier 2009 ».
Comme tous les comptes d'affectation spéciale, celui-ci fait l'objet d'une mission hors budget général, en l'occurrence la mission « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
On rappelle que selon l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent (...) des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».
Ainsi, l'article 54 de la loi de finances pour 2009 prévoit que « Ce compte retrace : (...)
« a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;
b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement », c'est-à-dire au renseignement électronique.
(2) Les ressources immobilières (près de 2 milliards d'euros selon le Gouvernement)
Les ressources immobilières de l'Etat transitent par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par la loi de finances pour 2006, et dont la rapporteure spéciale est notre collègue Nicole Bricq. Elle comprend deux programmes :
- le programme n° 721 : « Contribution au désendettement de l'Etat » ;
- le programme n° 722 : « Dépenses immobilières ».
Les recettes immobilières du ministère de la défense doivent financer non le projet de regroupement des implantations parisiennes du ministère de la défense sur le site de Balard, qui serait financé par un partenariat public-privé, mais la politique immobilière « ordinaire » du ministère.
(3) Dans les deux cas, des produits de cessions qui doivent revenir intégralement au ministère de la défense
Il est prévu que la totalité des ressources hertziennes et immobilières du ministère de la défense revienne à celui-ci.
Il s'agit d'une dérogation au droit commun. En effet, selon la règle de droit commun, non formalisée juridiquement dans le cas des ressources immobilières 5 ( * ) , les ressources hertziennes et immobilières contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat.
Le bien-fondé de ce régime dérogatoire suscite certaines interrogations de la part de la commission des finances.
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Les interrogations de la commission des finances sur la pertinence du régime dérogatoire dont bénéficie le ministère de la défense La commission des finances a adopté des amendements au projet de loi de finances pour 2009, prévoyant qu'une partie des ressources concernées était affectée au désendettement de l'Etat : - dans le cas des ressources hertziennes, elle a adopté un amendement à l'article 21 du projet de loi de finances pour 2009 (devenu l'article 54 du texte promulgué), prévoyant que, pour toutes les missions, au moins 15 % du « dividende numérique » est affecté au désendettement de l'Etat ; - lors de l'examen des crédits de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le 5 novembre 2008, la commission des finances a adopté trois amendements, dont deux 6 ( * ) tendaient à ce que le ministère de la défense ne récupère « que » 85 % du produit de ses cessions immobilière (et non la totalité), les 15 % restants étant affectés au désendettement de l'Etat 7 ( * ) . Ces amendements ont cependant été rectifiés ou retirés en séance publique, et n'ont au total pas eu d'impact sur les ressources exceptionnelles de la mission « Défense ». Lors de l'examen en séance publique de l'article 21 du projet de loi de finances pour 2009 (devenu l'article 54 du texte promulgué), le 25 novembre 2008, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, a ainsi accepté de rectifier son amendement, de manière à ce qu'il ne s'applique pas au ministère de la défense. Les amendements relatifs au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ont quant à eux été retirés en séance publique. |
(4) Les adaptations du régime des deux comptes d'affectation spéciale réalisées par la loi de finances initiale pour 2010
La loi de finances initiale pour 2010 a élargi le périmètre des deux comptes d'affectation spéciale :
- son article 60 a élargi celui du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » ;
- son article 61 a élargi celui du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
Dans le premier cas, il s'agissait notamment de tirer les conséquences du constat dressé par la Cour des comptes selon lequel l'imputation de diverses ressources immobilières autres que des cessions, comme la soulte de la société nationale immobilière (SNI), n'était pas conforme à l'objet du compte d'affectation spéciale.
Dans le cas du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », il s'agissait en particulier de permettre la cession à un partenaire privé de l'usufruit du système de satellites de télécommunication Syracuse, en échange du versement d'une soulte.
b) Une exécution incertaine et jusqu'à présent décevante
La programmation des ressources exceptionnelles a considérablement évolué depuis l'année dernière, comme le montre le graphique ci-après.
Les ressources exceptionnelles immobilières et
« hertziennes » :
évolution de la
programmation
(en milliards d'euros courants)
Remarques :
1. La LPM 2009-2014 n'indique que des montants globaux (incluant également des « ressources exceptionnelles de poche »), exprimés en euros de 2008. Les chiffres mentionnés ici dans le cas de la LPM sont ceux indiqués par le Gouvernement lors de la discussion du projet de LPM.
2. L'évaluation du produit des ressources immobilières pour 2010 est celle figurant dans le rapport d'information n° 2623 (XIIIe législature) fait par nos collègues députés Louis Giscard d'Estaing et Françoise Olivier-Coupeau au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, 10 juin 2010.
Source : d'après le ministère de la défense et le rapport d'information mentionné de nos collègues députés
Dans un premier temps, hors « ressources exceptionnelles de poche », le ministère de la défense prévoyait de percevoir 3,5 milliards d'euros de ressources exceptionnelles, dont 1,9 milliard d'euros de ressources immobilières et 1,5 milliard d'euros de ressources dites « hertziennes », perçues entre 2009 et 2011.
L'exécution s'est révélée très décevante, aucune ressource hertzienne et quasiment aucune ressource immobilière n'ayant été perçues en 2009 et en 2010. En particulier, le projet de céder l'ensemble des biens immobiliers parisiens à une société de portage, de manière à disposer immédiatement du produit pour financer la « bosse programmatique », a été abandonné.
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L'échec du projet de société de portage des biens immobiliers parisiens 1. Depuis le début, un désaccord apparent entre le ministère de la défense et le ministère du budget Dès l'examen du projet de loi de programmation militaire 2009-2014, le ministère de la défense et le ministère du budget ont exprimé des points de vue différents sur la manière de céder les biens immobiliers. a) Selon le ministère de la défense : céder les biens à une filiale commune de la Caisse des dépôts et de la Sovafim, pour que le ministère de la défense dispose des recettes dès que possible Comme Hervé Morin, ministre de la défense, l'a indiqué lors de son audition devant la commission des finances, le 1 er juillet 2008, le ministère de la défense souhaitait bénéficier le plus tôt possible (initialement, dès 2009) du produit de ces cessions. C'est pourquoi il voulait vendre ses biens immobiliers à une société foncière, appuyée sur la Caisse des dépôts et consignations, qui se serait financée par l'emprunt et qui se serait chargée ensuite de revendre ces biens. Concrètement, il s'agissait de créer une filiale de la Société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim) et de la Caisse des dépôts et consignations. C'est dans cette perspective que l'article 67 de la loi de finances pour 2009 a étendu les prérogatives de la Sovafim à des sociétés sur lesquelles elle n'exerce pas son contrôle, mais dont elle « détient une partie du capital social ». De l'automne 2008 au mois de mars 2010, le ministère de la défense a continument présenté comme imminente la création de cette société de portage. Dans un premier temps, celle-ci était prévue pour le printemps 2009 8 ( * ) . Puis le ministre de la défense a indiqué, lors de l'examen de la loi de programmation militaire 2009-2014 par l'Assemblée nationale, le 8 juin 2009 : « S'agissant de la question immobilière, il est vrai que le processus est assez long : une discussion a eu lieu au niveau interministériel, ainsi qu'avec la Caisse des dépôts. Toutefois, je puis vous garantir que le dispositif sera appliqué avant la fin de l'année et, plus précisément, au mois d'octobre, selon nos estimations les plus raisonnables. Grâce à l'opération que je vous ai présentée - et qui, je le rappelle, consistera, pour la Sovafim, à nous verser la somme correspondant à l'achat de notre parc immobilier parisien, avant de céder celui-ci à son tour -, ces crédits seront disponibles dans le budget 2009 ». Auditionné le 15 octobre 2009 par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, a déclaré que « l'inscription des recettes provenant de la vente de l'immobilier parisien au compte d'affectation spéciale s'effectuera très vraisemblablement au cours de l'exercice 2010 ». b) Selon le ministère du budget : éviter le recours à une société de portage, qui aurait pu conduire à « brader » les biens concernés Eric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a exprimé en mars 2009 9 ( * ) un point de vue différent sur le sujet, suggérant que le recours à une société de portage n'était pas approprié. Il a en effet déclaré : « Nous ne sommes pas sûrs de créer une société de portage. Un comité commun aux ministères du budget et de la défense se réunit tous les quinze jours pour assurer un suivi très précis de ce sujet. Vaut-il mieux partager les cessions en plusieurs lots ou vendre en bloc ? Faut-il procéder par appel d'offres ou transfert à une société de portage ? Tout dépend des conditions du portage qui ont beaucoup évolué depuis l'an dernier. (...) En tout cas, je ne veux pas que l'État brade ses actifs fonciers. J'ajoute que nous devons avoir un dialogue ouvert avec la mairie de Paris sur ces opérations ». 2. L'abandon du projet de société de portage L'abandon du projet de mise en place d'une société de portage a semble-t-il été pour la première fois annoncé par Eric Querenet de Breville, sous-directeur au ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de son audition par la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, le 9 mars 2010 10 ( * ) . Cet abandon a été confirmé par le ministère de la défense lors de la réunion de contrôle trimestriel du budget de la défense, auxquelles participent les commissions des finances et de la défense des deux assemblées, le 7 avril 2010. En effet, le prix offert par la Caisse des dépôts et la Sovafim - 520 millions d'euros - était nettement inférieur à celui inscrit au tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE), de 744 millions d'euros. |
Le ministère de la défense prévoit toujours de percevoir 3,5 milliards d'euros de ressources exceptionnelles, mais répartis différemment puisque désormais les ressources hertziennes sont évaluées à 2 milliards d'euros, contre 1,5 milliard d'euros pour les ressources immobilières. Si la révision à la baisse des ressources immobilières semble s'imposer, comme le rapporteur spécial François Trucy l'a souligné dans le récent rapport d'information 11 ( * ) qu'il a consacré avec notre collègue Didier Boulaud à la politique immobilière du ministère de la défense, on peut s'étonner de cette coïncidence qui fait que la révision parallèle du produit attendu des ressources hertziennes permet exactement de compenser cette révision à la baisse. Cela ne signifie pas toutefois nécessairement que cette nouvelle estimation des ressources hertziennes serait excessive. Auditionné par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 9 mars 2010, M. Éric Querenet de Bréville, sous-directeur au ministère du budget, a estimé que « l'aléa favorable sur les fréquences est supérieur à l'aléa défavorable sur l'immobilier ».
Par ailleurs, on observe que 40 % du produit des cessions immobilières serait perçu en 2013. Le fait que la perception des ressources immobilières, initialement prévue en début de période, soit désormais repoussée en fin de période, est logique. En effet, le projet de société de portage ayant été abandonné, le ministère de la défense devrait céder ses biens immobiliers parisiens juste avant son emménagement dans le nouvel immeuble de Balard, qui doit être livré en 2014. On peut cependant supposer que la cession des immeubles parisiens juste avant l'emménagement à Balard sera un exercice compliqué, et que le ministère de la défense ne sera alors pas nécessairement en position de force pour négocier. Il ne paraît donc pas exclu que ces cessions soient une nouvelle fois reportées, au moins partiellement.
Dans le cas de l'année 2011, les 850 millions d'euros inscrits au titre des ressources hertziennes incluent la cession de l'usufruit du système satellitaire Syracuse III (évaluée à 400 millions d'euros) 12 ( * ) , ainsi qu'un premier versement au titre de la cession des bandes de fréquences Rubis et Félin. L'ensemble de ces produits demeurent bien entendu à concrétiser.
3. Le problème posé par les ressources exceptionnelles a changé de nature
La question des ressources exceptionnelles devrait se poser à compter de 2011 d'une manière sensiblement différente de celle des années 2009 et 2010.
a) En 2009 et 2010 : un aléa nettement surestimé
Depuis la discussion du projet de LPM, le débat financier sur la politique de défense tend à se focaliser sur les recettes exceptionnelles, prévues par la LPM et qui n'ont jusqu'à présent pas été à la hauteur des attentes. Pourtant, comme les rapporteurs spéciaux le soulignaient dans leur rapport sur le projet de LPM 2009-2014, l'importance accordée à la question des ressources exceptionnelles était alors nettement exagérée.
Tout d'abord, les sommes en jeu (3,7 milliards d'euros de 2008 selon la LPM) ne représentent que 0,2 % des 186 milliards d'euros attendus en 2009-2014.
Ensuite, la polémique se nourrissait du présupposé implicite qu'en l'absence des ressources exceptionnelles, la LPM ne pourrait être exécutée. Tel n'était de toute évidence pas le cas : la « bosse programmatique » était une donnée, qui devait bien être financée. Par ailleurs, il aurait été paradoxal de réduire les dépenses de la mission « Défense » alors que le Gouvernement cherchait à soutenir l'activité économique grâce au plan de relance. Aussi, des ressources de substitution ont-elles été mises en oeuvre en 2009 comme en 2010.
b) A compter de 2011 : un facteur de vulnérabilité pour la mission « Défense », dans un contexte de réduction de la dépense publique
C'est paradoxalement à compter de 2011, c'est-à-dire après le franchissement de la « bosse programmatique », que les ressources exceptionnelles deviennent un véritable aléa pour la mission « Défense ». En effet, l'objectif poursuivi par la politique de finances publiques n'est plus de soutenir l'économie, mais de ramener le déficit public à 3 points de PIB en 2013.
Dans ce contexte, les ressources exceptionnelles constituent pour la mission « Défense » un important facteur de vulnérabilité. On conçoit que dans un contexte où l'on cherchera par tous les moyens à réaliser des économies supplémentaires, le Gouvernement sera moins enclin à accorder des « rallonges » à la mission « Défense ».
(1) Comment justifier le maintien du recours aux recettes exceptionnelles en 2011-2013 ?
L'intention du Gouvernement d'avoir la possibilité d'utiliser les ressources exceptionnelles pour faciliter la « régulation budgétaire » de la mission « Défense » semble confirmée par son choix de les inscrire, de manière décalée, dans la programmation révisée. En effet, alors que la « bosse programmatique » aura presque disparu en 2011, une telle décision serait sinon difficilement compréhensible.
Les gestionnaires ont besoin d'un minimum de visibilité à moyen terme. Tel est d'ailleurs l'objet des plafonds de crédits des missions fixés par le projet de loi de programmation des finances publiques. Il est de toute évidence peu approprié de prévoir l'affectation de recettes incertaines, dès lors qu'il s'agit de financer des dépenses d'un montant important et fortement contraintes. Si l'objectif était que la mission « Défense » bénéficie effectivement de ces ressources, il aurait été plus lisible et plus conforme à la sincérité budgétaire d'inscrire les montants correspondants sous forme de crédits budgétaires de la mission « Défense », et de prévoir que le produit des cessions est intégralement affecté au désendettement de l'Etat.
Il n'y a en particulier pas de raison que les produits de cessions, notamment immobilières, soient affectés au ministère anciennement propriétaire du bien. Ainsi, la commission des finances considère qu'en matière de cessions immobilières, ce n'est pas à chaque ministère de définir sa propre politique, mais à l'Etat-propriétaire, par l'intermédiaire de France Domaine. Le ministère de la défense n'est d'ailleurs de fait pas maître de sa politique de cessions, comme le montre l'abandon du projet de cession des biens immobiliers parisiens à une société de portage, contre sa volonté. La règle actuelle selon laquelle les ministères perçoivent 85 % du produit des cessions immobilières, le ministère de la défense en percevant par dérogation la totalité, ne résulte en outre d'aucune obligation législative ou réglementaire.
A cela s'ajoute, dans le cas du ministère de la défense, que ce n'est que de manière formelle qu'est respectée la règle, prévue par l'article 21 de la LOLF, selon laquelle les comptes d'affectation spéciale permettent le financement d'opérations budgétaires par des « recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Les ressources exceptionnelles ont en effet été initialement prévues pour financer la « bosse programmatique », c'est-à-dire un supplément de dépenses d'équipement résultant d'engagements antérieurs, dans des domaines qui ne concernaient pas spécifiquement l'immobilier ou l'utilisation du spectre hertzien. Les crédits de paiement prévus dans ces derniers domaines ont été délibérément réduits, afin de permettre de consacrer les économies ainsi réalisées au financement de la « bosse programmatique ».
Cette « tuyauterie » est d'ailleurs sources d'importantes complexités pour les gestionnaires, compte tenu des règles s'appliquant aux comptes d'affectation spéciale, et de la nécessité de financer les dépenses immobilières ou liées à l'utilisation du spectre hertzien par des moyens provenant pour partie d'un compte d'affectation spéciale, et pour partie de crédits « ordinaires ».
S'il ne s'agissait de faciliter la « régulation budgétaire » de la mission « Défense », il serait incontestablement préférable de remplacer les ressources exceptionnelles par des crédits de paiement, et de prévoir que le produit des cessions est intégralement affecté au désendettement de l'Etat.
(2) Une perte de ressources potentielle de 5 milliards d'euros au total en 2009-2014 ?
En mettant les choses au pire, la mission « Défense » ne bénéficierait donc pas de ressources exceptionnelles en 2011-2014 (ou, ce qui revient au même, elle en percevrait une partie mais ses crédits de paiement seraient revus à la baisse pour un montant équivalent). Il s'agit de scénarios délibérément pessimistes. Les dépenses de la mission « Défense » correspondraient alors au profil ci-après.
L'exécution financière de la LPM 2009-2014 : deux scénarios sans ressources exceptionnelles en 2011-2014
(en milliards d'euros de 2008
et au
périmètre de 2008 hors pensions)
NB : les scénarios B1 et B2 sont des scénarios de la commission des finances.
Sources : textes mentionnés, ministère de la défense, calculs des rapporteurs spéciaux
Dans ces scénarios pessimistes, en 2014 les dépenses seraient inférieures de 2 à 2,5 milliards d'euros à leur niveau prévu par la LPM. En cumulé sur la période 2009-2014, les ressources manquantes seraient de l'ordre de 5 milliards d'euros.
Les scénarios d'exécution financière de la LPM, en l'absence de ressources exceptionnelles en 2011-2014
(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)
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En 2014 |
En cumulé sur 2009-2014 |
|
|
Scénario B1 : perception des seuls CP en 2011-2013+ gel en volume en 2014 |
-2,0 |
-4,8 |
|
Scénario B2 : passage au « zéro valeur » à partir de 2014 |
-2,5 |
-5,3 |
Source : calculs de la commission des finances
4. Des perspectives préoccupantes pour l'exécution physique
A ces perspectives préoccupantes en matière d'exécution financière s'ajoutent celles relatives à l'exécution dite « physique ».
Les perspectives d'évolution des effectifs ont été maintenues inchangées. Ils ont cependant été inférieurs d'environ 4 000 ETPT aux prévisions de la LPM en 2009, et l'écart devrait être analogue en 2010 (cf. infra).
Surtout, on peut s'inquiéter des perspectives en matière d'équipement.
a) Un risque de « cannibalisation » des dépenses d'équipement par les dépenses de fonctionnement à hauteur de plusieurs milliards d'euros
Tout d'abord, si les dépenses seraient, selon le Gouvernement, supérieures de 0,3 milliard d'euros en 2009-2013 13 ( * ) aux montants inscrits dans la LPM, cela se traduirait par une majoration de 2,5 milliards d'euros des dépenses de fonctionnement et une minoration de 2,2 milliards d'euros de celles relatives aux équipements. Cette estimation repose toutefois sur l'hypothèse favorable qu'en niveau annuel, le dérapage de 1,2 milliard d'euros constaté en 2009 aura été résorbé en fin de période.
On peut craindre que la majoration des dépenses de fonctionnement et d'activité au détriment de celles d'équipement soit sous-estimée. En effet, le dérapage constaté en 2009, de 1,2 milliard d'euros, est important. Dans ces conditions, il est peut-être optimiste de prévoir, comme le fait le ministère de la défense, sa résorption d'ici 2013. L'amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées, a ainsi considéré, lors de son audition par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, le 14 octobre 2010, que les crédits de personnel devaient être réévalués d'environ 1 milliard d'euros 14 ( * ) . Si les dépenses de personnel étaient effectivement supérieures d'1 milliard d'euros par an aux montants prévus par la programmation, cela correspondrait à un dérapage des dépenses concernées de l'ordre de 5 milliards d'euros, et à une réduction analogue des dépenses d'équipement.
La ventilation des dépenses d'équipement entre les différents agrégats de la LPM n'est disponible que sur la période 2009-2011. Sur cette période, les dépenses revues à la baisse concernent en quasi-totalité « l'entretien programmé des équipements et du personnel » et les grands programmes hors dissuasion.
Les dépenses prévues pour les grands programmes devraient donc être nettement inférieures aux prévisions. Tel est d'autant plus le cas que le 0,5 milliard d'euros de révisions à la baisse en 2009-2011 concerne une période où les dépenses de la mission « Défense » auront été supérieures aux prévisions de la LPM. En 2012-2014, les dépenses seront en revanche nettement inférieures à la programmation initiale, pour un montant cumulé qui devrait être de l'ordre de 1,5 milliard d'euros de 2008. Une part significative de ce montant portera nécessairement sur les grands programmes.
La ventilation des dépenses de la mission « Défense » : de la LPM 2009-2014 à la programmation révisée
(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)
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LPM 2009-2014 |
Programmation révisée du ministère de la défense 15 ( * ) |
Ecart* |
||||||||||||||||||
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2009-2013 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2009-2013 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2009-2013 |
2009-2011 |
|
|
Equipements |
17,6 |
17,2 |
16,0 |
16,5 |
17,1 |
17,7 |
84,5 |
17,9 |
16,7 |
15,5 |
15,9 |
16,2 |
82,3 |
0,4 |
-0,5 |
-0,6 |
-0,6 |
-0,9 |
-2,2 |
-0,7 |
|
dont : |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||||||||||||||
|
dissuasion |
3,7 |
3,5 |
3,3 |
3,4 |
3,2 |
3,3 |
17,1 |
3,9 |
3,5 |
3,3 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
||||||
|
entretien programmé des équipements et du personnel |
2,9 |
3,0 |
2,8 |
2,8 |
2,8 |
2,9 |
14,3 |
3,1 |
2,7 |
2,6 |
0,2 |
-0,3 |
-0,2 |
-0,4 |
||||||
|
infrastructure |
1,3 |
1,3 |
1,5 |
1,4 |
1,4 |
1,1 |
6,9 |
1,2 |
1,6 |
1,4 |
-0,1 |
0,2 |
-0,1 |
0,0 |
||||||
|
études de défense hors dissuasion |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
4,5 |
0,9 |
0,9 |
0,8 |
0,0 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
||||||
|
grands programmes hors dissuasion |
8,7 |
8,5 |
7,6 |
8,1 |
8,8 |
9,5 |
41,6 |
8,8 |
8,1 |
7,3 |
0,2 |
-0,4 |
-0,3 |
-0,5 |
||||||
|
Fonctionnement et activité |
14,7 |
14,4 |
14,1 |
13,9 |
13,6 |
13,2 |
70,5 |
15,9 |
14,8 |
14,6 |
14,1 |
13,6 |
73,0 |
1,2 |
0,4 |
0,5 |
0,2 |
0,1 |
2,5 |
2,2 |
|
Total |
32,2 |
31,6 |
30,1 |
30,4 |
30,7 |
30,9 |
155,0 |
33,8 |
31,5 |
30,0 |
30,0 |
29,9 |
155,2 |
1,6 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,4 |
-0,8 |
0,3 |
1,4 |
Sources : ministère de la défense, sauf (*) calculs des rapporteurs spéciaux
b) Les aléas de la réforme du ministère de la défense
Le risque de « cannibalisation » des dépenses d'équipement par celles de fonctionnement est accru par les aléas de la réforme du ministère de la défense.
Le schéma ci-après présente les grandes masses des réductions d'effectifs prévues.
La répartition des diminutions
d'effectifs
selon qu'elles proviennent de la RGPP et du Livre
blanc
Source : ministère de la défense
En « régime de croisière », la suppression des effectifs doit permettre d'économiser environ 1,5 milliard d'euros par an (1,1 milliard d'euros de titre 2 et 0,3 milliard d'euros de titre 3). En effet, sur la base d'une économie de plus de 20 000 euros de crédits de titre 2 par emploi supprimé, la suppression de près de 50 000 emplois conduit mécaniquement à une économie totale de l'ordre du milliard d'euros de titre 2.
La diminution des effectifs étant linéaire, l'économie annuelle moyenne sur la période est de l'ordre de la moitié de ce montant, soit 0,8 milliard d'euros, et environ 5 milliards d'euros sur la période (dont 4 milliards d'euros pour le titre 2).
Cependant, la réforme a également des coûts à moyen terme :
- plan d'accompagnement des restructurations (près d'un milliard d'euros de dépenses de titre 2) ;
- dépenses d'infrastructure (1,2 milliard d'euros) ;
- accompagnement territorial (0,2 milliard d'euros).
Au total, les économies nettes seraient donc de seulement 3 milliards d'euros.
Le cadre général de la réforme du ministère de la défense
(en euros de 2008)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
TOTAL |
||
|
Titre 2 |
Cumul des suppressions d'effectifs* |
-8 922 |
-17 030 |
-24 939 |
-32 580 |
-40 120 |
-47 660 |
-47 660 |
|
Économies générées par la réduction des effectifs |
-203,4 |
-387,2 |
-570 |
-749,5 |
-929,4 |
-1 112,20 |
-3 951,80 |
|
|
Plan d'accompagnement des restructurations |
122,5 |
146,4 |
149,5 |
149,5 |
149,5 |
149,5 |
866,8 |
|
|
Économies nettes |
-80,9 |
-240,8 |
-420,6 |
-600 |
-780 |
-962,8 |
-3 085,00 |
|
|
Titre 3 |
Économies de fonctionnement liées aux réductions d'effectifs |
-37,1 |
-84,7 |
-141,3 |
-198,9 |
-255,8 |
-312,3 |
-1 030,20 |
|
Économies de fonctionnement liées à la rationalisation des implantations |
0 |
0 |
-6,2 |
-13,9 |
-21,3 |
-28,6 |
-70 |
|
|
Économies nettes |
-37,1 |
-84,7 |
-147,5 |
-212,8 |
-277,2 |
-340,9 |
-1 100,20 |
|
|
Titre 5 |
Dépenses d'infrastructure |
9,6 |
185,6 |
378 |
380,2 |
280,3 |
4,5 |
1 238,20 |
|
Accompagnement territorial (FRED) |
6 |
16,8 |
39,3 |
55 |
45,6 |
30,6 |
193,3 |
|
|
Économies nettes |
15,6 |
202,4 |
417,3 |
435,2 |
325,9 |
35,1 |
1 431,50 |
|
|
Gains nets totaux |
-102,5 |
-123,1 |
-150,8 |
-377,6 |
-731,2 |
-1 268,60 |
-2 753,70 |
* Suppressions d'effectifs cumulés en équivalents temps plein travaillés.
Remarque : le champ pris en compte est ici celui de l'ensemble du ministère de la défense, ce qui explique que les chiffres relatifs aux effectifs soient différents de ceux indiqués par la LPM.
Source : ministère de la défense, cité dans le rapport d'information de nos collègues députés Bernard Cazeneuve et François Cornut-Gentille relatif à la réorganisation du ministère de la défense (XIIIe législature, n° 1446)
Cette réforme reste pour l'essentiel à mener.
La mise en place des bases de défense, c'est-à-dire le regroupement des fonctions de soutien, se fait certes plus rapidement que prévu. Initialement, le ministère de la défense prévoyait de mettre en place 85 bases de défense, avec pour échéance l'année 2014. Le « retour d'expérience » des 11 « bases de défense expérimentales » l'amène désormais à prévoir un nombre de bases de défense considérablement réduit (de l'ordre de 50), mises en place dès 2011.
Il reste cependant à vérifier que la mise en place des bases de défense et les autres réformes (comme celle du maintien en condition opérationnelle aérien et terrestre) permettent effectivement de réduire les effectifs dans la proportion attendue.
c) Le problème du financement des OPEX est-il vraiment résolu ?
(1) Les règles fixées par la loi de programmation militaire 2009-2014 en matière de compensation du surcoût des OPEX
Dans le cas des opérations extérieures (OPEX), la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit :
- d'en évaluer de manière plus réaliste les surcoûts 16 ( * ) en loi de finances initiale, comme le recommandait la commission des finances 17 ( * ) ;
- de financer les éventuels dérapages par rapport à ces estimations « par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».
(a) Une évaluation plus sincère en loi de finances
Selon la loi de programmation militaire 2009-2014, « le montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures, porté à 510 millions d'euros en 2009, sera augmenté de 60 millions d'euros en 2010 puis de 60 millions d'euros en 2011 ».
Ces montants demeurent toutefois insuffisants pour financer la totalité du surcoût des OPEX, comme le montre le graphique ci-après.
Le surcoût des OPEX : prévision et exécution
(en millions d'euros courants)
Sources : ministère de la défense, loi de programmation militaire 2009-2014
(b) Un financement des « dérapages » par rapport à la programmation qui doit être assuré par la « réserve de précaution interministérielle »
En 2003-2008, le supplément de surcoût des OPEX par rapport aux montants inscrits en lois de finances initiales a été financé sous « enveloppe LPM », essentiellement par annulation de crédits d'équipement. Selon les estimations du ministère de la défense, ce phénomène a réduit d'environ 1 milliard d'euros sur la période les moyens prévus pour l'équipement.
Pour éviter qu'un tel phénomène ne se reproduise, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF.
La loi de programmation militaire ne précise pas toutefois la part de ces dépenses qui sera financée sur la réserve de précaution des missions autres que la mission « Défense ».
(2) Des règles partiellement appliquées
La procédure prévue par la LPM 2009-2014 n'a paradoxalement été véritablement appliquée qu'en 2008. Le financement sur la « réserve de précaution » a alors eu lieu dès le stade du décret d'avance. Ainsi, sur les 221 millions d'euros d'annulations de crédits (hors titre 2) réalisées par le décret d'avance afin de financer le supplément de surcoût des OPEX, plus de 40 millions d'euros ont été financés par les ministères civils.
Les décrets d'avance n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 et n° 2010-1147 du 29 septembre 2010, concernant notamment le financement des OPEX, ont en revanche renoué avec la pratique antérieure à 2008, avec des annulations de crédits d'équipement par décret d'avance et leur réouverture en loi de finances rectificative de fin d'année.
Il n'en faut pas moins souligner des progrès incontestables par rapport à la pratique des années antérieures.
En effet, alors que sous les lois de programmation précédentes les OPEX n'étaient quasiment pas dotées en loi de finances, elles ne faisaient l'objet en loi de finances rectificative de fin d'année que d'une réouverture de crédits partielle, voire d'aucune réouverture de crédits. Il en découlait que chaque année ou presque, le ministère de la défense devait financer sous « enveloppe LPM » plusieurs centaines de millions d'euros.
En 2009, la conjugaison d'une provision significative en loi de finances initiale (510 millions d'euros) et de la réouverture de la quasi-totalité de cette somme en loi de finances rectificative de fin d'année conduit la mission « Défense » à ne financer sous « enveloppe LPM » que 5 millions d'euros, comme le montre le tableau ci-après.
Le financement du surcoût des OPEX
(en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
Prévision |
Prévision LFI 2011 |
|
|
2010 |
|||||||||||||
|
Le surcoût des OPEX (1) : |
|||||||||||||
|
Loi de finances initiale |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
100 |
175 |
375 |
475 |
510 |
570 |
630 |
|
Coûts non prévus par la LFI |
672 |
473 |
502 |
654 |
630 |
609 |
453 |
428 |
310 |
376 |
360 |
297 |
|
|
Total |
696 |
497 |
526 |
678 |
654 |
633 |
553 |
603 |
685 |
851 |
870 |
867 |
|
|
Le financement du surcoût des OPEX non prévu en LFI |
|||||||||||||
|
Décrets d'avances |
423 |
0 |
315 |
0 |
400 |
540 |
421 |
453 |
273 |
259 |
228 |
(demande en cours) |
|
|
dont : « gage » sur des crédits d'équipement |
402 |
0 |
315 |
0 |
380 |
540 |
421 |
453 |
273 |
160 |
228 |
||
|
dont : « gage » sur des crédits autres qu'équipement |
42 |
38 |
57 |
0 |
|||||||||
|
dont : « gage » sur des annulations de crédits de ministères civils |
42 |
0 |
non déterminé à ce stade |
||||||||||
|
Crédits d'équipement ouverts en LFR |
NR |
NR |
NR |
NR |
420 |
563 |
0 |
231 |
0 |
0 |
223 |
||
|
Autres |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
||
|
Total pris « sous enveloppe » MinDef |
651 |
473 |
502 |
654 |
652 |
46 |
491 |
197 |
310 |
292 |
5 |
non déterminé à ce stade |
|
NR : non reconstituables
(1) Périmètre : le surcoût des OPEX jusqu'en 2008 intègre le surcoût de la gendarmerie (Programmes 152 et 178 suivant l'architecture LOLF). A partir de 2009, seul le surcoût relevant du ministère de la défense (Programme 178) est pris en compte.
Source : ministère de la défense
(3) Les crédits reportés pourront-ils être effectivement consommés ?
On peut toutefois s'interroger sur la portée de cette amélioration apparente du mode de financement des OPEX. En effet, il n'est pas évident que les crédits rouverts en loi de finance rectificative de fin d'année puissent effectivement être consommés.
Sous les lois de programmation précédentes, comme les crédits ouverts en loi de finances rectificative n'avaient pas le temps d'être consommés, ils étaient dans le meilleur des cas reportés, aggravant la « bosse » des reports de crédits.
L'autorisation de consommer les crédits reportés risquant de n'être accordée que parcimonieusement, compte tenu de la situation des finances publiques, on peut se demander dans quelle mesure la mission « Défense » bénéficiera bien de ces réouvertures.
Si, chaque année de la programmation, la mission « Défense » devait prendre sous « enveloppe LPM » 200 millions d'euros de supplément de surcoût d'OPEX, le « bourrage » correspondant sur la période 2009-2014 serait supérieur au milliard d'euros.
d) Quelles conséquences pour les principaux programmes d'armement ?
En conséquence de ces moindres moyens financiers qui seront consacrés à l'équipement en 2009-2014, les cibles de livraison de matériels à l'horizon 2014 devront nécessairement être revues à la baisse.
(1) Des cibles déjà revues à la baisse, avant même la prise en compte de la programmation révisée
Tel est d'ores et déjà le cas, avant même la prise en compte de la réduction des ressources de la mission « Défense » résultant du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
Ainsi, le nombre d'équipements du fantassin FELIN qu'il est prévu d'acquérir en 2009-2014 serait réduit de 4 346 unités, celui des camions de transport dits « porteurs polyvalents terrestres » (PPT) de 210 unités. Les 5 rénovations de Mirage 2000 D jusqu'alors prévues d'ici 2014 seraient quant à elles reportées après cette date. En raison des retards d'EADS, s'il est toujours prévu d'acquérir 50 avions de transport tactique A400M, le nombre d'appareils livrés d'ici 2014 serait de seulement 8 unités, et non 18 comme prévu.
L'évolution du nombre d'unités devant
être acquises de 2009 à 2014,
avant même prise en
compte du projet de loi de programmation des finances publiques pour les
années 2011 à 2014
|
Principaux équipements |
LPM 2009-2014 |
Programmation révisée |
Ecart |
|
|
Système de détection et contrôle aérien |
SDCA / Hawkeye* |
4 |
4 |
0 |
|
Combat débarqué |
FELIN |
22 230 |
17 884 |
-4 346 |
|
Combat débarqué |
VBCI |
553 |
555 |
2 |
|
Appui feu |
CAESAR |
69 |
67 |
-2 |
|
Transport logistique terrestre |
PPT |
500 |
290 |
-210 |
|
Hélicoptères d'attaque |
TIGRE |
33 |
40 |
7 |
|
Hélicoptères de manoeuvre (terre) |
NH90-TTH |
23 |
23 |
0 |
|
Hélicoptères multirôles (marine) |
NH90-NFH |
Cibles et cadences de livraisons à préciser en 2009-2010 |
14 |
- |
|
Frégates |
FREMM |
2 |
2 |
0 |
|
Bâtiments amphibies et projection maritime |
BPC |
1 |
1 |
0 |
|
Avions de combat |
RAFALE |
Cibles et cadences de livraisons à préciser en 2009-2010 (50) |
63 |
13 |
|
M 2000D multirôles* |
5 |
0 |
-5 |
|
|
Avions de transport tactique |
A400M |
18** |
8 |
-10 |
|
Missiles de croisière air + marine |
SCALP EG + MDCN |
60 |
60 |
0 |
* Les lignes SDCA/HAWKEYE et M 2000D multirôles ne correspondent pas à des livraisons de nouveaux matériels mais à des rénovations ou mise à niveau de matériels.
** Ce chiffre ne figure pas explicitement dans la LPM, mais a été indiqués par le ministère de la défense comme ayant été celui utilisé pour l'élaboration de celle-ci.
Source : d'après le ministère de la défense
En sens inverse, certaines cibles sont revues à la hausse d'ici 2014 : tel est le cas en particulier des hélicoptères d'attaque Tigre (+ 7 unités) et, surtout, des Rafale (+ 13 unités).
Paradoxalement, l'anticipation de l'acquisition de ces treize Rafale (dont 11 en 2010-2012) n'est pas une bonne nouvelle pour le ministère de la défense, et correspond à la concrétisation de l'un des principaux aléas défavorables pesant sur la LPM 2009-2014, comme les rapporteurs spéciaux l'avaient souligné dans leur avis sur le projet de LPM. En effet, ces Rafale supplémentaires devront être acquis au détriment d'autres équipements jugés plus urgents. La LPM prévoyait d'en acquérir 50 sur la période 2009-2014. Il était toutefois précisé que ce nombre pourrait être revu à la hausse si Dassault ne parvenait pas à exporter cet avion. En effet, selon l'avionneur, une production d'au moins 11 appareils par an est nécessaire pour que le programme soit industriellement viable, ce qui correspondait à environ 65 appareils sur la période 2009-2014. Les perspectives d'exportations étant incertaines, l'Etat doit anticiper l'acquisition d'appareils supplémentaires, dont le nombre a été fixé à treize. Le ministre de la défense a précisé, lors de son audition par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat le 12 octobre 2010, que « nous devons acheter 1 appareil de plus que prévu en 2010, 4 de plus en 2011 et 6 de plus en 2012 ». Compte tenu du coût d'acquisition d'un Rafale, cela correspond à un « bourrage » de la LPM de l'ordre d'un milliard d'euros. Autrement dit, les moyens consacrés aux autres programmes devront nécessairement être réduits à due concurrence.
(2) D'autres révisions à la baisse semblent probables
D'autres cibles d'acquisitions de matériels d'ici 2014 seront nécessairement revues à la baisse. Cet exercice risque n'ira pas de soi, d'autant plus que le ministère de la défense a réalisé des engagements de crédits très importants en 2009, pour « donner de la visibilité » aux industriels et obtenir de meilleurs prix, ce qui a également eu pour effet de rendre plus difficiles d'éventuelles réductions de crédits. Ainsi, peu de commandes majeures restent à passer en ce qui concerne les biens devant être livrés d'ici 2014. On peut citer notamment la rénovation de 4 avions-radar SDCA et Hawkeye (qui doit être commandée en 2011), et la commande de 90 porteurs polyvalents terrestres (en plus des 200 déjà commandés).
5. Une exécution comparable à celle des deux lois de programmation précédentes ?
Au total, les ressources manquantes en 2014 pour atteindre les objectifs « physiques » de la LPM 2009-2014 pourraient être de l'ordre de la douzaine de milliards d'euros.
La principale évolution par rapport aux aléas tels qu'évalués par les rapporteurs spéciaux dans leur rapport pour avis relatif au projet de LPM est que les ressources pourraient être nettement plus réduites que prévu, comme le montre le tableau ci-après.
Les aléas de la LPM 2009-2014 : comparaison de l'évaluation initiale par les rapporteurs spéciaux et de la situation actuelle
(en milliards d'euros)
|
Risques tels qu'évalués par les rapporteurs spéciaux dans leur rapport pour avis sur le projet de LPM 2009-2014 |
Risques réévalués |
Remarques |
|
|
Ressources |
|||
|
Ressources exceptionnelles |
-0,5 |
-5 |
Risque que la mission « Défense » serve de « gisement » d'économies pour se conformer au PJ LPFP 2011-2014 malgré une croissance du PIB inférieure aux 2,5 % par an prévus en 2012-2014 |
|
Crédits de paiement |
-1 |
||
|
Dépenses |
|||
|
Possible dérive de la masse salariale |
-1 |
-5 |
La dérive de l'agrégat « fonctionnement et activité » actuellement prévue en 2009-2013 est de 2,5 Mds €. Cependant, l'importance du « dérapage » en 2009 (1,2 Md €) laisse craindre la nécessité d'un rebasage de cet ordre de grandeur |
|
Opérations extérieures (OPEX) |
-0,5 |
||
|
Perte de pouvoir d'achat liée à la faible inflation 18 ( * ) |
-2 |
||
|
Pétrole à 50 $ au lieu de 75 $ |
1 |
Le scénario favorable envisagé par les rapporteurs, alors que l'économie mondiale sortait à peine de la récession, ne paraît plus d'actualité |
|
|
Maintien en condition opérationnelle |
-0,5 |
? |
Le dérapage des coûts envisagé par les rapporteurs ne peut être observé, le MCO étant utilisé pour compenser en partie celui de l'agrégat « fonctionnement et activité » (cf. supra) |
|
Programmes d'armement |
-2,5 |
-2 |
|
|
Livraison de Rafale supplémentaires |
-1,5 |
-1 |
Conséquence des difficultés remportées à l'exportation |
|
Possibles dérapages de coûts (A400M...) |
-0,5 |
-0,6 |
Montant correspondant à la révision à la hausse du coût du programme A400M (en pratique ce surcoût est compensé d'ici 2014 par un étalement du programme) |
|
Matériels non prévus |
-0,5 |
-0,5 |
|
|
Total |
-7 |
-12 |
Un signe - indique une ressource manquante ou un coût supplémentaire.
NB : ce tableau intègre les surcoûts déjà constatés : réintégration de l'OTAN (100 millions d'euros par an en régime de croisière), implantation aux Emirats Arabes Unis (75 millions d'euros par an en régime de croisière), frais de démantèlement des équipements, mises aux normes environnementales, achats en urgence opérationnelle...
Source : commission des finances
A titre de comparaison, pour le seul équipement, les lois de programmation militaire 1997-2002 et 2003-2008 ont été sous-exécutées de, respectivement, environ 13 et 8 milliards d'euros (dans le premier cas à cause de crédits inférieurs à la programmation, et dans le second cas en quasi-totalité du fait d'une sous-évaluation initiale du coût des dépenses d'équipement).
6. Un respect de la loi de programmation nécessaire si la France souhaite demeurer au niveau du Royaume-Uni
Faute de menace militaire clairement identifiée comme pendant la Guerre Froide, il est difficile d'évaluer le dimensionnement optimal de l'armée française. Un raisonnement envisageable est de considérer que celui-ci a pour objet de placer la France dans une situation aussi proche que possible de celle du Royaume-Uni (en particulier par les effectifs et la détention de l'arme nucléaire), afin de consolider son statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, qui pourrait être contesté en cas de « décrochage ».
Le contexte actuel de rapprochement militaire entre les deux pays est un autre facteur poussant leurs armées à demeurer au même niveau, un véritable partenariat n'étant possible que s'il est équilibré. On se contentera ici d'évoquer la Déclaration sur la coopération de défense et de sécurité entre la France et le Royaume-Uni, publiée le 2 novembre 2010 par la Présidence de la République, et qui prévoit notamment une coopération dans le domaine de la recherche nucléaire. Cette déclaration, qui apparaîtra peut-être comme historique, confirme en outre la décision du Royaume-Uni d'équiper son futur porte-avions Queen Elizabeth d'une catapulte 19 ( * ) , afin notamment de le rendre interopérable avec les porte-avions américains et français. Elle prévoit également une coopération franco-britannique pour les drones MALE de prochaine génération.
Dans ces conditions, il est utile de comparer le dimensionnement des deux armées, avant et après les réformes en cours.
L'armée britannique s'est engagée dans une ambitieuse politique de réduction de ses coûts.
Ainsi, dans ce que l'on appellerait en France un « livre banc » 20 ( * ) , le Gouvernement britannique annonce un programme d'économies, qui consiste essentiellement :
- en l'équivalent de notre RGPP (6 milliards d'euros cumulés annoncés en 2011-2014, contre 2,7 milliards d'euros nets cumulés pour le ministère de la défense français en 2009-2014), devant permettre de réduire les effectifs de 42 000 personnes d'ici 2015 ;
- en des économies sur les SNLE (4,4 milliards d'euros en dix ans), concernant essentiellement le nombre de têtes nucléaires (en stock et à bord des SNLE), la date de leur remplacement, la réduction du nombre de missiles à bord des SNLE actuels, le passage de 16 à 8 du nombre de tubes lance-missiles des nouveaux SNLE, les infrastructures, l'industrie navale, et un possible passage du nombre de SNLE de 4 à 3.
Il serait faux cependant de s'imaginer que l'armée britannique « décrocherait » par rapport à l'armée française. En particulier, les effectifs demeureraient quasiment identiques, comme le montre le tableau ci-après.
Les armées française et britannique avant
et après réduction d'effectifs :
quelques ordres de
grandeur
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Situation avant réforme |
Situation après réforme |
Evolution |
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France (2008) |
RU (2010) |
France (2014) |
RU (2015) |
France |
RU |
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Militaires |
231 900 |
175 000 |
192 600 |
158 000 |
-39 300 |
-17 000 |
|
Armée de terre |
132 500 |
102 000 |
112 000 |
95 000 |
-20 500 |
-7 000 |
|
Marine |
41 800 |
35 000 |
37 000 |
30 000 |
-4 800 |
-5 000 |
|
Armée de l'air |
57 600 |
38 000 |
43 600 |
33 000 |
-14 000 |
-5 000 |
|
Civils |
41 100 |
85 000 |
32 400 |
60 000 |
-8 700 |
-25 000 |
|
Total |
273 000 |
260 000 |
225 000 |
218 000 |
-48 000 |
-42 000 |
Sources : ministère de la défense ; HM Government, « Securing Britain in an Age of Uncertainty : The Strategic Defence and Security Review », octobre 2010
L'une des principales nouveautés est que le Royaume-Uni perdrait sa supériorité en matière de projection, du fait notamment de la réduction de 7 000 combattants de son armée de terre. On rappelle que l'objectif fixé en la matière à l'armée française par la LPM 2009-2014 est de 30 000 combattants dans un délai de six mois. Comme les rapporteurs spéciaux l'ont souligné dans leur avis sur le projet de LPM, il existait un décalage important entre cet objectif et les capacités de l'armée britannique, qui avait été projeté 45 000 combattants en Irak en 2003. Cet écart devrait toutefois disparaître, le Royaume-Uni retenant désormais l'objectif, « pour une période limitée, et avec un délai suffisant, d'engager tous [ses] efforts dans une intervention ponctuelle impliquant jusqu'à trois brigades, avec un soutien maritime et aérien (environ 30 000 personnes, les deux tiers de la force déployée en Irak en 2003) » 21 ( * ) .
* 3 Selon cet amendement (modifiant le rapport annexé) : « Dans un scénario alternatif où la croissance de l'activité n'atteindrait que 2 % par an sur 2012-2014, les recettes publiques connaîtraient une croissance spontanée moins dynamique et cela affecterait la trajectoire de déficit public sur la période. Bien que l'impact de la croissance sur le solde public ne soit pas automatique, il est possible d'évaluer l'ordre de grandeur de l'effort supplémentaire nécessaire pour conserver la même trajectoire de déficit en points de PIB. Toutes choses égales par ailleurs, cet effort serait compris entre 4 Md€ et 6 Md€ chaque année. Il pourrait toutefois être accru par une évolution moins favorable du taux de chômage, ou une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB moins élevée. Le Gouvernement y ferait face par des mesures d'économies supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales pour assurer le respect de la trajectoire de déficit fixée dans la présente loi de programmation. »
* 4 N° 2623 (XIIIe législature), 10 juin 2010.
* 5 Ces règles figurent cependant dans les projets annuels de performances.
* 6 Le troisième amendement, adopté à l'initiative de la rapporteure spéciale, visait à préciser l'appellation du programme « Dépenses immobilières », sous la forme de « Contribution aux dépenses immobilières ».
* 7 Le premier amendement concernait les crédits du compte spécial, et tendait à porter à 15 % la part des cessions immobilières de l'Etat, en 2009, qui devaient être versées au désendettement. Le second amendement tendait à inscrire dans la loi, par un article additionnel après l'article 61 du projet de loi de finances, le principe selon lequel les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat étaient affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %.
* 8 Lors de son audition, le 28 janvier 2009, par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, a déclaré, au sujet de la société de portage, qu'il était prévu d' « établir ses statuts dans le courant du premier trimestre 2009 ».
* 9 Audition par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, 10 mars 2009.
* 10 « Les négociations engagées avec la Caisse des dépôts et la Sovafim, dont une filiale commune devait reprendre en bloc une grande partie des emprises parisiennes, ont été ajournées ».
* 11 Rapport d'information n° 503 (2009-2010) du 26 mai 2010.
* 12 Deux entreprises ont fait part de leur intérêt : Thales Alenia Space (TAS, ex-Alcatel Alenia Space), fabriquant des satellites, et EADS Astrium, qui, dans le cadre du programme Paradigm , gère la flotte de satellites de télécommunications militaires britanniques. Dans leur rapport d'information précité (n° 2623 (XIIIe législature), 10 juin 2010), nos collègues députés Louis Giscard d'Estaing et Françoise Olivier-Coupeau soulignent que, les satellites concernés ayant une durée de vie limitée (de l'ordre d'encore 7 ou 8 ans), tout retard réduit la recette attendue.
* 13 La programmation révisée du ministère de la défense s'interrompt en 2013, la programmation des crédits des missions du budget général de l'Etat prévue par l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ne couvrant que la période 2011-2013.
* 14 « Je souligne par ailleurs la nécessité de redoter d'environ 1 milliard d'euros les crédits de personnel du titre 2, sous plafond de ressources, excluant de facto le recours à la clause de sauvegarde inscrite dans la loi de programmation ».
* 15 Exécution 2009, LFI 2010, PLF 2011 et PLPFP 2011-2014.
* 16 On rappelle que l'usage est de réserver le terme « surcoût », dans le cas des OPEX, au surcoût par rapport à une situation où il n'y aurait pas d'OPEX, c'est-à-dire au coût net des OPEX. Il ne s'agit pas du surcoût par rapport à la loi de finances.
* 17 Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008, de seulement 475 millions d'euros (dont 460 millions d'euros pour la mission « Défense »), résultent en partie d'une majoration de 100 millions d'euros proposée par le Gouvernement lors de la discussion au Sénat.
* 18 Seulement les 2/3 des dépenses du ministère environ dépendent de l'inflation. Il résulte donc de l'indexation de l'annuité LPM sur la prévision d'indice des prix qu'une inflation plus faible que prévu réduit le pouvoir d'achat de la mission « Défense ».
* 19 Le Royaume-Uni prévoyait jusqu'alors d'acquérir la version à décollage court et atterrissage vertical du JSF, et considérait donc ne pas avoir besoin de catapulte.
* 20 HM Government, « Securing Britain in an Age of Uncertainty : The Strategic Defence and Security Review », octobre 2010.
* 21 HM Government, « Securing Britain in an Age of Uncertainty : The Strategic Defence and Security Review », octobre 2010.