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Proposition de loi relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements

30 novembre 2010 : Allocations individuelles de solidarité versées par les départements ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er (Art. 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion) - Compensation intégrale des charges résultant du revenu de solidarité active

Commentaire : le présent article propose de compenser à l'euro près les charges résultant pour les départements du revenu de solidarité active (RSA).

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA)16(*) qui définit les modalités de contribution financière des départements au titre du RSA. Il prévoit qu'à compter de 2010, la compensation des charges résultant, d'une part, du transfert du RMI et, d'autre part, de l'extension de leurs compétences du fait de la mise en oeuvre du RSA est réajustée année après année, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), sur la base des comptes administratifs des conseils généraux.

Il en résulterait qu'au lieu d'une compensation figée sur la base d'un coût historique, la compensation des charges de RSA des départements se ferait à l'euro près, année après année. A titre indicatif, pour l'année 2009, l'application de ce dispositif aurait représenté pour l'Etat un coût de 708 millions d'euros.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Une compensation intégrale des charges résultant pour les départements du RSA irait à l'encontre du principe même de la décentralisation de cette politique de solidarité.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 2 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie sur la base des comptes administratifs des départements

Commentaire : le présent article propose de compenser les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) sur la base de leurs comptes administratifs.

L'article 2 modifie le code de l'action sociale et des familles (CASF) en créant au sein de la section I du chapitre II du titre III du livre I une sous-section 3 intitulée : « Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement », constituée d'un article L. 232-11-1.

La modification envisagée du CASF vise notamment à prévoir qu'à compter de 2010 les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'APA à domicile et en établissement sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux. Ces compensations seront ajustées par département, après avis de la CCEC, dans les conditions classiques des compensations de transferts de compétences17(*).

Ainsi, l'article 2 crée un droit à compensation qui n'existe pas pour l'APA actuellement, cette allocation n'ayant pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat. Les modalités précises de la compensation figurent dans les articles 3 et 4 des présentes propositions de loi.

Celles-ci excluent de la définition de ce droit à compensation le montant de la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 199718(*).

Il en résulte que le montant du droit à compensation serait calculé en fonction du coût de l'APA net de la PSD, c'est-à-dire, pour l'année 2009 par exemple, sur la base d'un coût de 4,27 milliards d'euros et non de 5,03 milliards d'euros.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. La réforme du financement de la dépendance doit donner lieu à un débat public qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 3 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile

Commentaire : le présent article propose de compenser à hauteur de 90 % de leur droit à compensation les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) à domicile.

L'article 3 traite de la compensation des dépenses des départements engagées pour l'APA à domicile.

Dans ce cas, le calcul du droit à compensation se fait sur la base du plan d'aide moyen national - c'est-à-dire sur la base du montant moyen accordé au titre de l'APA à un bénéficiaire - établi par la CNSA, sur les trois derniers exercices.

Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide au titre de l'APA est supérieur au montant moyen national, la compensation se fait sur la base du montant moyen accordé au titre de l'APA au niveau national. Cette disposition vise à responsabiliser les conseils généraux en ne prenant pas en compte, pour le calcul du droit à compensation, les dépenses moyennes d'APA par bénéficiaire qui seraient supérieures à la moyenne nationale. Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide au titre de l'APA est inférieur au montant moyen national, la compensation se fait sur la base des montants départementaux.

Puis, pour chaque département, la compensation effectivement versée par l'Etat est égale à 90 % du droit à compensation applicable à sa situation. Il en résulte un « ticket modérateur » de 10 % qui reste à la charge des départements.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Le présent article préempte les conclusions du débat public sur le financement de la dépendance qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 4 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement

Commentaire : le présent article propose de compenser à hauteur de 90 % de leur droit à compensation les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en établissement.

L'article 4 traite de la compensation financière de l'APA en établissement. De manière similaire à ce qui est proposé pour l'APA à domicile, le montant du droit à compensation dépend de la situation du département par rapport à la moyenne nationale. Si le montant moyen accordé au titre de l'APA en établissement est supérieur au montant national, le département n'est compensé que sur la base de la moyenne nationale. En revanche, si le montant moyen accordé est inférieur au montant moyen national, le département bénéficie d'une compensation sur la base du montant départemental.

Comme pour l'APA à domicile, la prise en charge par l'Etat est égale à 90 % du droit à compensation applicable à la situation de chaque département. Il en résulte un « ticket modérateur » de 10 % qui reste à la charge des départements.

L'application des dispositions prévues par les articles 2 à 4 des présentes propositions de loi pour la compensation de l'APA aurait eu, en 2009, un coût pour l'Etat de 2,3 milliards d'euros.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Le présent article préempte les conclusions du débat public sur le financement de la dépendance qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 5 - Compensation intégrale des charges résultant de la prestation de compensation du handicap

Commentaire : le présent article propose de compenser à l'euro près les dépenses engagées par les départements au titre de la prestation de compensation du handicap (PCH).

L'article 5 des propositions de loi prévoit qu'à compter de 2010, les charges supportées par les départements au titre de la PCH sont compensées à l'euro près sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux.

Le dispositif est donc similaire à celui proposé pour le RSA. Son application en 2009 aurait coûté à l'Etat 333 millions d'euros.

Pour les raisons déjà exposées, votre rapporteur n'est pas favorable au présent article. Une compensation intégrale des charges résultant pour les départements de la PCH irait à l'encontre du principe même de l'exercice de cette compétence par les conseils généraux.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 6 - Application aux départements et collectivités d'outre-mer

Commentaire : le présent article propose que le Gouvernement prenne par ordonnances les mesures d'adaptation des présentes propositions de loi aux départements et collectivités d'outre-mer.

L'article 6 prévoit que pour les départements et collectivités d'outre-mer, le Gouvernement prendra, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'application des dispositions envisagées par les présentes propositions de loi.

Par coordination avec sa position sur le fond des dispositions contenues dans les présentes propositions de loi, votre commission des finances ne peut accueillir favorablement le présent article.

Elle relève par ailleurs que de nombreuses critiques émanent des parlementaires sur le renvoi systématique par les projets et propositions de loi de l'application à l'outre-mer à une ordonnance du Gouvernement.

Enfin, une disposition habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi, en application de l'article 38 de la Constitution, ne peut être introduite dans la législation par une initiative parlementaire. Il en ressort que cette habilitation est irrecevable.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 7 - Gage

Commentaire : le présent article vise à garantir la recevabilité financière des propositions de loi.

Enfin, l'article 7 permet la recevabilité financière des propositions de loi. L'ensemble des compensations prévues par elles doivent se faire via des prélèvements sur recettes à la charge de l'Etat.

Il en résulte que l'article 7 prévoit que la compensation des pertes de recettes pour l'Etat se fait par majoration des droits portant sur le tabac.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.


* 16 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 17 C'est-à-dire dans les conditions prévues à l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 18 Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.