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Proposition de résolution tendant à adapter le chapitre XI bis du Règlement du Sénat aux stipulations du traité de Lisbonne concernant les parlements nationaux

15 décembre 2010 : Règlement du Sénat ( rapport )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est appelée à se prononcer sur une proposition de résolution tendant à adapter le chapitre XI bis du Règlement du Sénat aux stipulations du traité de Lisbonne concernant les parlements nationaux présentée par M. Gérard Larcher, président du Sénat, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean Arthuis, Mme Muguette Dini, MM. Jean-Paul Emorine, Jacques Legendre, Josselin de Rohan et Jean Bizet.

Cette proposition tend à compléter le Règlement afin de permettre au Sénat d'exercer les nouveaux droits reconnus au Parlement par les articles 88-6 et 88-7 de la Constitution en vertu des stipulations du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne tels qu'ils ont été modifiés par le traité de Lisbonne.

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Les articles 88-6 et 88-7 ont été introduits par l'article 2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008. La rédaction de l'article 88-6 a été modifiée par l'article 47 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008. Ces dispositions sont applicables depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009.

I. LE CONTRÔLE PAR LE PARLEMENT DU RESPECT DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ (ARTICLE 88-6 DE LA CONSTITUTION)

L'article 88-6 de la Constitution met en oeuvre, dans l'ordre constitutionnel français, le pouvoir de contrôle reconnu au Parlement sur le respect du principe de subsidiarité lors de l'adoption d'actes législatifs européens par l'article 12 du traité sur l'Union européenne ainsi que par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité qui lui est annexé.

La question du contrôle du principe de subsidiarité dans le cadre du processus de décision de l'Union européenne, récurrente depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, a trouvé une réponse avec le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Une véritable procédure de contrôle de ce principe a été mise en place :

- au niveau des institutions de l'Union européenne elles-mêmes, d'une part, tenues de veiller « de manière continue » au respect du principe de subsidiarité1(*), en motivant en particulier leurs projets d'actes législatifs au regard de ce principe2(*) ;

- au niveau des parlements nationaux, d'autre part, soit au cours du processus d'adoption d'un texte européen, soit une fois un texte européen adopté.

Le principe de subsidiarité

Inscrit formellement depuis le traité de Maastricht au sein des traités européens, le principe de subsidiarité a vocation à réguler l'exercice des compétences partagées entre l'Union européenne et les Etats membres. Il implique, selon les termes du deuxième alinéa de l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, que « [d]ans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. »

Le 3 de l'article 5 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tel qu'issu du traité de Lisbonne, conserve une définition similaire en indiquant que « [e]n vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. »

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007, a estimé qu'une révision de la Constitution était nécessaire pour assurer la mise en oeuvre en droit français de ces stipulations.

A. LE CONTRÔLE A PRIORI DU RESPECT DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ : L'AVIS MOTIVÉ

Afin de mettre le Parlement à même d'exercer les pouvoirs d'opposition à l'adoption d'actes législatifs européens, tels qu'ils résultent de l'article 6 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, l'article 88-6 donne tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat la faculté d'émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité.

Les textes européens sur lesquels les deux chambres du Parlement peuvent se prononcer sont les projets d'« actes législatifs ». Cette restriction résulte du texte même de l'article 6 du protocole.

Dans le cadre de l'application du principe de subsidiarité, la notion d'acte législatif est définie par l'article 3 du protocole comme « les propositions de la Commission, les initiatives du Parlement européen, les demandes de la Cour de justice, les recommandations de la Banque centrale européenne et les demandes de la Banque européenne d'investissement, visant à l'adoption d'un acte législatif ». Cette définition doit être lue en combinaison avec celle retenue par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui qualifie d'« acte législatif européen » tout acte devant être adopté par les institutions de l'Union européenne dans le cadre d'une procédure législative -normale ou spéciale- prévue à l'article 289 du même traité.

En conséquence, le contrôle de subsidiarité incombant au Parlement ne s'exerce pas sur les actes non législatifs européens, quand bien même ceux-ci seraient de portée générale.

En revanche, compte tenu de l'absence d'identité entre actes législatifs au sens du traité de Lisbonne et actes législatifs au sens du droit français, le Parlement peut être amené à contrôler le respect du principe de subsidiarité à l'égard de textes susceptibles de revêtir un caractère réglementaire au sens du droit français.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de ce contrôle, l'Assemblée nationale et le Sénat disposent, chacun pour ce qui le concerne, d'une totale autonomie tant pour juger du respect du principe de subsidiarité que pour initier en conséquence la procédure d'avis motivé.

Cet avis motivé prend, dans chaque assemblée, la forme d'une résolution. Celle-ci peut être adoptée à tout moment, même hors des sessions.

Cette précision est importante dans la mesure où, en vertu de l'article 6 du protocole, pour produire un effet juridique dans le cadre de la procédure d'adoption d'un acte législatif européen, l'avis motivé doit être adressé aux présidents des institutions de l'Union dont émane l'acte dans un délai de huit semaines à compter de la date à laquelle le projet d'acte européen a été transmis.

C'est seulement si ce délai est respecté par le Parlement français que les institutions de l'Union doivent juridiquement « tenir compte » de la position exprimée par le Sénat ou l'Assemblée nationale. En outre, seuls les avis motivés adressés dans ce même délai sont pris en compte pour la détermination de la proportion des parlements nationaux permettant :

- soit le réexamen du projet d'acte législatif européen, lorsqu'un tiers des parlements nationaux a adressé un avis motivé -voire lorsqu'un quart d'entre eux a adressé un avis si le projet d'acte relève de la coopération judiciaire en matière pénale ou de la coopération policière ;

- soit, lorsque le projet d'acte législatif est soumis à la procédure législative ordinaire, une prise de décision du Conseil et du Parlement européen sur le respect du principe de subsidiarité, si, à la majorité simple, les parlements nationaux ont adressé un avis motivé et que la Commission européenne maintient son projet.

Conformément à la procédure fixée par le protocole, l'article 88-6 prévoit qu'il appartient au président de chaque assemblée concernée de transmettre l'avis motivé adopté dans le cadre de la résolution aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Cette transmission concerne tant les projets d'actes émanant de l'une de ces institutions que ceux émanant d'un Etat membre ou d'autres institutions de l'Union, le protocole imposant au président du Conseil de transmettre les avis motivés reçus des parlements nationaux à l'institution dont émane le projet d'acte contesté.

Pour assurer la bonne information du pouvoir exécutif, il est prévu que le Gouvernement est informé de l'avis motivé transmis par l'Assemblée nationale ou le Sénat.


* 1 Article premier du protocole.

* 2 Article 2 du protocole.