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Projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité

19 janvier 2011 : Immigration, intégration et nationalité ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Depuis 2002, la politique d'immigration conduite par le Gouvernement s'est construite à travers quatre lois principales, qui ont apporté des modifications importantes au droit français des étrangers et de l'asile : la loi n° 2003-1119 relative à la maîtrise de l'immigration au séjour des étrangers en France et à la nationalité du 26 novembre 2003, la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative l'immigration et à l'intégration, enfin la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

Les modifications apportées ont concerné en particulier :

- les conditions du séjour régulier sur le territoire français, parmi lesquelles les dispositions relatives aux titres de séjour, celles relatives au regroupement familial et aux conditions de l'immigration professionnelle ainsi que les dispositions concernant le séjour des étrangers conjoints de Français ;

- les conditions relatives à l'intégration dans la société française, ou plus précisément à la mesure de cette intégration afin de déterminer le droit de l'étranger à résider en France ou à accéder à la nationalité française ;

- les mesures administratives (obligation de quitter le territoire français, arrêté de reconduite à la frontière, expulsion) ou judiciaires d'éloignement du territoire ;

- les procédures d'admission sur le territoire, de maintien en zone de détention ou en centre de rétention, les procédures d'éloignement et les procédures juridictionnelles qui y sont associées ;

- les mesures concernant l'emploi d'étrangers en situation irrégulière ;

- le droit d'asile et les recours contre les refus d'accorder l'asile.

A travers ces différents textes, quelques tendances majeures se font jour et témoignent de la cohérence de la politique de l'immigration, de l'asile et de l'intégration menée depuis huit ans, qui se caractérise par :

une volonté affirmée de lutter contre l'immigration irrégulière. L'efficacité du refus d'entrée aux frontières a été améliorée, le nombre de mesures d'éloignement prononcées et exécutées à l'encontre des étrangers en situation irrégulière a augmenté, et la lutte contre l'emploi d'étrangers dépourvus de titre de séjour a été renforcée ;

- concernant l'immigration régulière, le choix de renforcer les conditions du regroupement familial et de l'accès au séjour des conjoints de Français, tout en relançant l'immigration professionnelle quasi bloquée depuis presque trente ans ;

- en matière d'intégration et d'accès à la nationalité, une volonté d'encadrer davantage et de mieux contrôler le suivi effectif du parcours d'intégration dans la société française, un renforcement des conditions d'accès à la nationalité, en particulier des conjoints de Français, ainsi qu'un accent mis sur la solennité de l'accès à la nationalité française.

Le présent projet de loi ne déroge pas à ces grands axes de réformes.

S'il n'aborde pas, contrairement aux lois précitées, de nouveaux sujets, il approfondit les thèmes traités auparavant pour trois raisons : tout d'abord, le droit européen oblige à remettre sur le métier des ouvrages pourtant récents (ainsi en est-il de la réforme des mesures d'éloignement). Ensuite, certaines des réformes précédentes n'ont pas permis d'atteindre pleinement les objectifs visés (ainsi en matière de contentieux de l'éloignement, où perdure une trop grande complexité). Enfin, des phénomènes nouveaux sont apparus, qui rendent le droit en vigueur inadéquat (c'est le cas, par exemple, pour les dispositions relatives aux zones d'attente, qui ne prennent pas en compte l'arrivée de groupes nombreux d'étrangers en dehors des points de passage frontaliers).

I. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ET LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. MIEUX LUTTER CONTRE L'IMMIGRATION ILLÉGALE ET ENCOURAGER L'IMMIGRATION DE TRAVAILLEURS QUALIFIÉS

1. L'adaptation du droit relatif aux zones d'attente
a) La zone d'attente : une fiction juridique

Les conditions d'accès et de séjour sur le territoire français relèvent des prérogatives régaliennes de l'Etat. Ainsi, à l'exception des citoyens européens non français, tout étranger souhaitant être admis sur le territoire français doit être muni des documents et visas nécessaires, ainsi que, le cas échéant, d'un certain nombre de documents supplémentaires (justificatif d'hébergement, documents nécessaires à l'exercice d'une activité professionnelle, etc.). L'accès au territoire français peut également être refusé à tout étranger dont la présence constituerait une menace pour l'ordre public ou qui fait l'objet d'une interdiction du territoire, d'un arrêté d'expulsion ou d'un arrêté de reconduite à la frontière.

Ces dispositions ne soulèvent pas de difficultés d'application lorsque l'étranger se présente à une frontière terrestre : en cas de refus d'entrée sur le territoire, il ne peut franchir cette dernière.

Il en va autrement lorsque l'étranger est arrivé en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne : dans ce cas, si l'entrée sur le territoire lui est refusée, il peut être placé en zone d'attente pendant le temps nécessaire à l'organisation de son départ1(*). L'étranger qui se présente à la frontière et demande à entrer en France afin d'y solliciter l'asile peut également être maintenu en zone d'attente le temps d'un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée.

La zone d'attente s'étend des points d'embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes - la plupart du temps, il s'agit de la zone sous douane dont l'accès est limité. La zone d'attente peut inclure, sur l'emprise ou à proximité de la gare, du port ou de l'aéroport ou à proximité du lieu de débarquement, un ou plusieurs lieux d'hébergement assurant aux étrangers concernés des prestations de type hôtelier. Ces lieux d'hébergement doivent inclure un espace permettant aux avocats de s'entretenir confidentiellement avec leur client.

En dépit de ses caractéristiques géographiques, la zone d'attente est avant tout une fiction juridique, permettant de considérer qu'un étranger, bien que physiquement présent sur le territoire français, n'a pas été juridiquement admis à entrer sur ce territoire. Ainsi, l'article L. 221-2 du CESEDA dispose que « la zone d'attente s'étend, sans qu'il soit besoin de prendre une décision particulière, aux lieux dans lesquels l'étranger doit se rendre soit dans le cadre de la procédure en cours, soit en cas de nécessité médicale ».

Au 1er janvier 2011, on dénombre, d'après les informations communiquées par le Gouvernement, 45 zones d'attente en métropole (15 permanentes et 29 temporaires), pour une capacité d'accueil totale de 426 places, auxquelles il convient d'ajouter six zones d'attente outre-mer (4 permanentes et 2 temporaires), d'une capacité d'accueil de 36 places.

Plusieurs milliers de personnes sont placées en zone d'attente chaque année. Environ deux tiers d'entre elles font l'objet d'un réacheminement effectif.

Nombre de personnes placées en zone d'attente chaque année (2004-2009)

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Placements en ZA

17.098

16.157

15.876

15.827

16.645

12.820

Nombre de réacheminements et nombre de personnes
entrées sur le territoire malgré un refus d'admission

 

2006

2007

2009

2009

Non admissions prononcées

22 250

17 681

18 564

16 524

Réacheminements effectifs

19 695

13 131

13 027

10 653

Entrées sur le territoire

2 555

4 550

5 537

5 871

Source : ministère de l'Intérieur

NB : ces données ne concernent que les mesures prises par les services de la Police aux frontières sur l'ensemble du territoire national.

b) Une mesure privative de liberté assortie d'un certain nombre de droits

Le placement en zone d'attente est une décision administrative (qui peut, à ce titre, faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative) prononcée pour une durée de quatre jours maximum. Au-delà, conformément à l'article 66 de la Constitution2(*), seul le juge judiciaire (en l'espèce, le juge des libertés et de la détention) peut autoriser la prolongation du maintien de l'étranger en zone d'attente3(*). Une première prolongation peut être autorisée pour une période de huit jours maximum. A titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l'étranger de faire échec à son départ, le maintien en zone d'attente au-delà de cette période peut être renouvelé pour une durée de huit jours supplémentaires, ce qui porte la durée maximale de maintien en zone d'attente à vingt jours - à moins que l'étranger ne dépose une demande d'asile au cours des six derniers jours : dans ce cas, le maintien en zone d'attente est prorogé d'office de six jours à compter de sa demande. La mesure est également prorogée d'office de quatre jours lorsque l'étranger dépose un recours contre un refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d'attente.

Le juge examine le caractère indispensable du maintien en zone d'attente : l'autorité administrative doit indiquer au juge les raisons pour lesquelles l'étranger n'a pu être rapatrié ou admis sur le territoire pour y solliciter l'asile. Le juge des libertés et de la détention (JLD) n'est par ailleurs pas tenu de faire droit à la demande de prolongation, en particulier si l'étranger justifie de garanties de représentation.

L'étranger maintenu en zone d'attente a la possibilité de demander l'assistance d'un interprète et d'un médecin, de communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix, et de quitter à tout moment la zone d'attente pour toute destination située hors de France. Les mineurs isolés sont assistés par un administrateur ad hoc, désigné par le procureur de la République.

La fin du maintien en zone d'attente peut résulter du départ, volontaire ou forcé, de l'intéressé - l'entreprise de transport aérien ou maritime qui l'a acheminé étant à cet égard tenue de le reconduire sans délai.

Par ailleurs, si le JLD ne prolonge pas le maintien en zone d'attente, l'étranger est autorisé à entrer en France sous le couvert d'un visa de régularisation de huit jours. Il devra avoir quitté le territoire national à l'expiration de ce délai, sauf s'il obtient une autorisation provisoire de séjour ou un récépissé de demande de carte de séjour ou un récépissé de demande d'asile.

La durée moyenne du maintien dans la zone d'attente à Roissy Charles De Gaulle4(*) a été de 2,07 jours en 2008 et 2,08 jours en 2009.

En 2009, la direction de la police aux frontières de Roissy a présenté 4 793 personnes devant le JLD, dont 3 926 pour une première prolongation et 867 pour une seconde prolongation. A l'issue de ces présentations, le taux de libération a été de 56,04%

En 2009, les motifs de refus de prolongations par le JLD à Roissy ont été les suivants :

- Garanties de représentation : 27,59%

- Atteintes aux droits de l'étranger : 8,56%

- Absence de délégation du chef de service : 6,74%

- Défaut de diligence de l'administration : 5,77%

- Violation de l'article R. 213-2 du CESEDA : 5,1%

- Faculté du juge : 4,5%

- Défaut d'administrateur ad hoc : 4,02%

- Vice de procédure : 3,98%

- Requête du TGI irrecevable : 3,79%

- Mineur en danger : 3,46%

- Interprétariat : 3,35%

- Divers : 23,14%

(Source : DPAF Roissy)

c) Les dispositions du projet de loi relatives aux zones d'attente : prise en compte de situations exceptionnelles et encadrement du contentieux de la prolongation

Les articles 6 à 12 du projet de loi visent à la fois à permettre à l'administration de faire face à des situations exceptionnelles et à encadrer le contentieux de la prolongation devant le JLD.

Est ainsi introduite la possibilité pour l'administration de créer une zone d'attente ad hoc en dehors des gares ferroviaires ouvertes au trafic international, des ports ou aéroports en cas d'arrivée d'un nombre important de migrants en dehors d'un point de passage frontalier (article 6).

Le contentieux de la prolongation du maintien en zone d'attente serait par ailleurs encadré : le JLD devrait désormais statuer dans un délai maximal de 24 heures, les moyens susceptibles d'être invoqués devant lui seraient précisés, la seule existence de garanties de représentation ne pourrait justifier un refus de prolongation ; enfin, le parquet disposerait désormais de six heures, et non plus quatre, pour demander au premier président de la cour d'appel de déclarer son recours suspensif (articles 7 à 12).

2. L'encouragement de l'immigration de travailleurs qualifiés

Le projet de loi procède par ailleurs à la transposition de la directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi hautement qualifié, en introduisant dans notre droit la possibilité de délivrer un nouveau titre de séjour - la carte bleue européenne - qui vise à permettre à son titulaire de disposer de conditions avantageuses d'accès au marché du travail et aux droits sociaux, de regroupement familial et de mobilité au sein de l'Union européenne (articles 13 à 16).

En outre, à l'initiative des députés, la durée de validité du titre de séjour délivré au conjoint et aux enfants du titulaire d'une carte bleue européenne, d'une carte « compétences et talents » ou « salarié en mission » serait alignée, dans un souci de simplification des démarches, sur la durée de validité du titre « support » (article 17 bis).

3. Un renforcement de la lutte contre les mariages de complaisance

Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics ont accentué leurs efforts afin de lutter plus efficacement contre les « mariages de complaisance » (dits aussi « mariages blancs »), contractés dans le seul but de permettre à un étranger d'obtenir un titre de séjour ou la nationalité française.

Plusieurs dispositifs peuvent être mis en oeuvre :

- un dispositif civil, permettant au procureur de la République de s'opposer à la célébration d'une telle union, ou, a posteriori, d'en demander l'annulation ;

- un dispositif civil, permettant à l'autorité administrative de retirer ou de ne pas renouveler le titre de séjour du conjoint étranger ;

- enfin, un dispositif pénal, qui punit de telles unions de cinq ans d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende.

Le projet de loi comporte plusieurs mesures destinées à compléter ces dispositifs. Ainsi, le conjoint étranger d'un ressortissant français devrait justifier qu'il séjourne régulièrement en France pour pouvoir prétendre à une carte de résident (article 20). Les années pendant lesquelles un étranger a vécu en situation régulière en France grâce à un mariage frauduleux seraient exclues de la durée de résidence requise pour l'attribution d'une carte de résident (article 21 bis). Enfin, les députés ont souhaité aggraver les peines encourues en cas de mariage dit « gris », c'est-à-dire en cas de mariage contracté en toute bonne foi par un ressortissant français avec un étranger, lequel n'aurait en revanche d'autre but que d'obtenir un titre de séjour ou la nationalité française (ce que d'aucuns qualifient également parfois d' « escroquerie aux sentiments ») (article 21 ter).

4. Le droit au séjour des étrangers malades

En l'état du droit, un étranger qui réside habituellement en France et dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité se voit délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », sauf s'il peut effectivement bénéficier d'un traitement approprié dans le pays dont il est originaire. Corrélativement, il ne peut faire l'objet d'une mesure d'éloignement.

Jusqu'à récemment, la jurisprudence administrative n'obligeait pas l'administration à vérifier qu'en cas de retour dans son pays d'origine, l'étranger malade pourrait effectivement accéder à un traitement approprié : les préfectures étaient seulement tenues de vérifier l'existence, ou non, d'un tel traitement.

Dans deux arrêts datés du 7 avril 2010, le Conseil d'Etat a fait évoluer cette jurisprudence : désormais, l'autorité administrative est tenue de vérifier, non seulement l'existence d'un traitement dans le pays d'origine, mais également que l'étranger malade sera bien en mesure d'y accéder, avant de se prononcer sur la délivrance du titre de séjour.

Les députés ont craint qu'une telle évolution de jurisprudence fasse peser une charge déraisonnable sur le système de soins français. C'est pourquoi ils ont souhaité revenir au droit antérieur à ce revirement en prévoyant qu'un étranger atteint d'une pathologie grave ne se verrait délivrer une carte de séjour temporaire que lorsqu'il n'existe pas de traitement approprié dans son pays d'origine (article 17 ter).


* 1 Ces dispositions sont également applicables à l'étranger qui se trouve en transit dans une gare, un port ou un aéroport si l'entreprise de transport qui devait l'acheminer dans le pays de destination ultérieure refuse de l'embarquer ou si les autorités du pays de destination lui ont refusé l'entrée et l'ont renvoyé en France.

* 2 L'article 66 de la Constitution dispose que « nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».

* 3 Comme l'a déclaré le Conseil constitutionnel dans sa décision n°92-307 DC du 25 février 1992, « si la compétence pour décider du maintien [en zone d'attente] peut être confiée par la loi à l'autorité administrative, le législateur doit prévoir, selon des modalités appropriées, l'intervention de l'autorité judiciaire pour que celle-ci exerce la responsabilité et le pouvoir de contrôle qui lui reviennent ». L'autorité judiciaire doit avoir la possibilité « d'intervenir dans les meilleurs délais ».

* 4 Seule zone d'attente à disposer d'un logiciel permettant d'effectuer un suivi statistique. Ces données sont néanmoins significatives car ce service effectue à lui seul 87% des placements en zone d'attente aux frontières aériennes métropolitaines.