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Projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité

19 janvier 2011 : Immigration, intégration et nationalité ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTENTIEUX DE L'ÉLOIGNEMENT

SECTION 1 - Dispositions relatives au contentieux administratif

Article 34 (art. L 512-1 à L 512-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure devant le juge administratif pour le contentieux de l'obligation de quitter le territoire

L'article 34 organise le nouveau déroulement de la procédure contentieuse devant le juge administratif pour les étrangers faisant l'objet des mesures d'éloignement telles qu'elles résultent de l'article 23 du présent texte. Il réécrit ainsi le titre premier du livre V du CESEDA, soit les articles L. 512-1 à L. 512-5.

1-Les recours dirigés contre les OQTF assorties d'un délai de départ volontaire sans placement en rétention ni assignation à résidence.

Le présent article prévoit en premier lieu le cas de l'étranger faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire avec un délai de départ volontaire (qui sera le plus souvent, comme actuellement, de trente jours, mais pourra être plus long si l'administration le décide). Il devrait s'agir, selon la directive, du cas le plus fréquent. Comme dans le droit en vigueur, l'étranger pourra contester dans un délai de trente jours l'OQTF (pendant cette période, l'OQTF ne peut être exécutée) et la contestation pourra porter également sur la décision relative au séjour qui fonde l'OQTF, la décision relative au pays de destination et l'éventuelle interdiction de retour sur le territoire français125(*).

Il est précisé que l'étranger peut demander l'aide juridictionnelle au plus tard lors de l'introduction de la requête en annulation, comme dans le doit en vigueur.

Enfin, le tribunal administratif a trois mois pour statuer. Il statue dans la procédure de droit commun (jugement collégial de trois magistrats après conclusions du rapporteur public).

La procédure ainsi prévue pour la contestation de l'OQTF avec délai de départ volontaire ne s'applique plus si l'étranger est placé en rétention ou assigné à résidence à l'issue du délai de départ volontaire, avant même que le tribunal administratif n'ait rendu son jugement. Dans ce cas, le recours est soumis à la procédure d'urgence prévue au III du présent article.

2-Les recours dirigés contre les OQTF sans délai de départ volontaire

S'il fait l'objet d'une OQTF sans délai de départ volontaire, l'étranger ne dispose que d'un délai de 48 heures pour demander l'annulation de l'OQTF (ce qui correspond au délai en vigueur pour la contestation des APRF, dont les OQTF sans délai de départ volontaire sont l'équivalent dans le présent projet de loi126(*)). Le recours peut également être dirigé contre la décision relative au séjour qui fonde l'OQTF, le refus d'accorder un délai de départ volontaire, la décision relative au pays de destination et l'éventuelle interdiction de retour sur le territoire français. Deux cas sont alors possibles : si l'étranger n'est pas placé en rétention, le tribunal administratif statue, comme dans le cas précédent, dans un délai de trois mois et en formation collégiale. En revanche, le recours est soumis à la procédure d'urgence prévue au III du présent article s'il est placé en rétention.

3-Les recours dirigés contre les décisions de rétention ou d'assignation à résidence

La principale nouveauté apportée par le présent projet de loi au contentieux de l'éloignement, nouveauté déjà évoquée à propos de l'examen de l'article 30, réside dans le fait que le juge administratif interviendra désormais toujours avant le juge judiciaire en cas de placement en rétention administrative.

Ceci suppose que la légalité de la rétention puisse rapidement être examinée devant le juge administratif, conformément à l'article 15, paragraphe 2 de la directive, qui prévoit qu' « un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de la rétention doit avoir lieu le plus rapidement possible à compter du début de la rétention ». Actuellement en effet, la contestation devant le juge administratif des décisions de placement en rétention n'a généralement pas lieu : soit en effet la mesure d'éloignement à l'origine de la décision de placement en rétention est annulée et prive donc de base juridique le placement en rétention, soit le juge de la liberté et de la détention intervient au bout de 48 heures et valide ou met fin à la détention.

La réforme du contentieux des mesures d'éloignement opérée par le présent projet de loi devrait aboutir en particulier à un développement du contentieux administratif du placement en rétention. Le juge administratif devra contrôler que ce placement est bien justifié par l'un des cas de figure dont la liste figure à l'article L. 551-1 (dans sa rédaction issue de l'article 30 du présent texte). Le contrôle exercé par le juge administratif ne devrait cependant pas se substituer à celui exercé par le juge des libertés et de la détention : le premier n'a en effet pas vocation à vérifier la régularité de l'interpellation, de la garde à vue, etc.

Le recours en annulation de la mesure de rétention doit être déposé dans les 48 heures suivant la notification de cette mesure. Le même recours peut également être dirigé contre l'OQTF, la décision refusant un délai de départ volontaire, la décision mentionnant le pays de destination et la décision d'interdiction de retour sur le territoire français lorsque ces décisions sont notifiées avec la décision de placement en rétention ou d'assignation.

Il convient de noter que le recours contre la décision de placement en rétention ne suspend pas l'exécution de la mesure d'éloignement. Ainsi, si un étranger est placé en rétention alors qu'il a fait l'objet d'une OQTF plusieurs mois auparavant, qu'il a contestée et que le juge administratif n'a pas annulée, le recours qu'il fera à l'encontre de ce placement en rétention ne s'opposera pas à ce qu'il soit éloigné du territoire avant que le recours ait été jugé, ce qui paraît logique puisque, par définition, l'éloignement met fin à la rétention.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a ajouté à la liste des actes administratifs que l'étranger peut contester en cas de placement en rétention la décision relative au séjour. Dans le droit en vigueur (article L. 512-1), en effet, seul l'OQTF est jugée selon la procédure d'urgence, tandis que la décision relative au séjour est toujours jugée dans un délai de trois mois par une formation collégiale. De ce fait, il arrive que le jugement soit rendu alors que l'étranger a déjà quitté le territoire français. En outre, il semble difficile d'apprécier la régularité de l'obligation de quitter le territoire français sans apprécier du même coup la décision relative au séjour.

4-la procédure applicable aux instances lorsque l'étranger est placé en rétention

Les deuxième à quatrième alinéas du II définissent la procédure applicable aux instances tenues alors que l'étranger est retenu. Cette procédure est similaire à celle décrite par l'article L. 512-2 en vigueur, qui concerne les recours contre les APRF : décision rendue par un magistrat unique dans un délai de 72 heures suivant la saisine ; audience publique en présence de l'intéressé ou de son conseil mais sans conclusions du rapporteur public, ayant lieu au siège de la juridiction la plus proche en cas de rétention. L'étranger a droit au concours d'un interprète, et peut demander la communication du dossier contenant les pièces sur la base desquelles la décision contestée a été prise.

Le dernier alinéa du III précise que, lorsque l'étranger placé en rétention ou assigné à résidence avait auparavant formé un recours contre l'OQTF non encore jugé, la procédure d'urgence s'applique au jugement en cours d'instance, que l'étranger forme ou non un recours contre le placement en rétention.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a ajouté la possibilité de tenir des audiences délocalisées dans les salles d'audience déconcentrées installées à proximité immédiate de certains CRA, afin de diminuer le nombre d'escortes policières nécessaires pour conduire les étrangers des centres de rétention vers les tribunaux. Elle a également permis à un étranger, assigné à résidence, de contester l'ensemble des décisions dont il fait l'objet sauf l'assignation à résidence. En effet, il pourrait considérer que cette assignation est une mesure favorable par rapport à de nouvelles mesures administratives qui pourraient le concerner si l'assignation était annulée (par exemple un placement en rétention).

L'article L. 512-2 nouveau reprend les dispositions de l'article L. 512-1-1 relatives aux garanties dont bénéficie l'étranger lors de la notification de l'arrêté de reconduite à la frontière. Ainsi lors de la notification de l'obligation de quitter le territoire sans délai de départ volontaire, l'étranger sera mis en mesure d'avertir un conseil dans les meilleurs délais, son consulat ou une personne de son choix. La nouvelle rédaction précise, conformément à l'article 12, paragraphe 2 de la directive « Retour », que, sur demande de l'étranger, les principaux éléments des décisions prises à son encontre (l'OQTF et les autres décisions qui l'accompagnent) lui sont communiquées (donc traduits) dans une langue qu'il comprend « ou dont il est raisonnable de supposer qu'il la comprend »

L'article L. 512-3 nouveau précise l'effet suspensif des recours formés contre les OQTF.

Le premier alinéa est identique par sa portée au 6° de l'article L. 551-1 et à la première phrase de l'article L. 561-2 dans leur rédaction issues des articles 30 et 33 du présent projet de loi : le placement en rétention ou l'assignation à résidence de l'étranger peuvent être prononcées à la fin du délai de départ volontaire ou bien dès la notification de l'OQTF si celui-ci n'est pas assorti d'un tel délai.

Le second alinéa précise :

- que les OQTF ne peuvent être exécutés d'office avant l'expiration du délai de départ volontaire. En outre, si un recours a été formé contre l'OQTF au cours de ce délai, l'administration doit attendre qu'il ait été jugé (soit trois mois selon la procédure normale ou 72 heures si l'étranger a été placé en rétention ou assigné à résidence) ;

- que l'OQTF non assorti d'un délai de départ volontaire peut être exécuté 48 heures après sa notification. Si l'étranger a formé un recours pendant ce délai, l'éloignement du territoire ne peut être mis en oeuvre qu'après que ce recours a été jugé (soit, de nouveau, trois mois selon la procédure normale ou 72 heures si l'étranger a été placé en rétention ou assigné à résidence).

L'article L. 512-4 fixe les conséquences de l'annulation :

- lorsque l'OQTF est annulée, le placement en rétention ou l'assignation à résidence doivent cesser immédiatement et l'étranger se voit remettre une autorisation provisoire de séjour, comme actuellement en cas d'annulation de l'APRF ;

- si la décision de ne pas accorder de délai de départ volontaire est annulée, l'étranger bénéficiera d'un délai de départ volontaire mais pas d'une autorisation provisoire de séjour, puisque l'OQTF prise à son encontre aura été confirmée par le juge. Le président du tribunal administratif ou bien le magistrat désigné par lui devra lui rappeler cette obligation de quitter le territoire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement afin de prendre en compte les cas où seuls le placement en rétention ou l'assignation à résidence sont annulés : comme dans le cas précédent, l'OQTF est alors toujours valable et devra être exécutée avec un délai de départ volontaire.

Enfin, l'article L. 512-5 reprend le dernier alinéa de l'article L. 511-1 en vigueur, en prévoyant que l'étranger faisant l'objet d'une OQTF peut solliciter un dispositif d'aide au retour dans son pays d'origine, sauf, bien entendu, s'il est déjà placé en rétention.

La position de votre commission

Votre commission a globalement approuvé la réforme du contentieux administratif de l'éloignement prévue par le présent article. L'inéluctabilité d'une telle réforme était en effet l'une des conclusions du rapport Mazeaud.

Lors de leur audition par votre rapporteur, les syndicats de magistrats administratifs ont toutefois craint que l'intervention plus systématique du juge administratif, la multiplicité des décisions dont il aura à connaître et le délai très court auquel il sera soumis, ne conduisent à un engorgement des tribunaux administratifs. En outre, l'étranger qui risque d'être éloigné avant que le juge des libertés et de la détention n'intervienne sera incité à engager une procédure de référé-liberté devant le juge administratif, alors que l'intervention précoce du JLD dans la procédure actuelle rend cette intervention inutile.

Il conviendra donc que la réforme soit assortie de moyens suffisants pour les juridictions administratives.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que les étrangers en rétention sont informés que les principaux éléments des décisions prises à leur encontre peuvent leur être communiquées, ceci afin de rendre plus effectif ce droit prévu par la directive « retour ».

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

Article 35 (art. L. 513-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordination en matière de décision fixant le pays de renvoi

Le présent article effectue une coordination avec la réforme des mesures d'éloignement résultant de l'article 28. Il précise ainsi que le recours contre une décision de renvoi n'est suspensif d'exécution que s'il a été formé en même temps que le recours contre « l'obligation de quitter le territoire français ou l'arrêté de reconduite à la frontière » (et non la « mesure de reconduite à la frontière »). L'arrêté de reconduite à la frontière ainsi mentionné n'est plus, bien entendu, l'ancien APRF supprimé par le présent projet de loi, mais l'APRF pris pour des raisons d'ordre public à l'encontre d'un étranger en court séjour (voir article 49 du projet de loi).

Votre commission a adopté l'article 35 sans modification.

Article 36 (art. L. 222-2-1, L. 776-1 et art. L. 776-2 du code de justice administrative) - Coordination en matière de décision fixant le pays de renvoi

Le présent article effectue des coordinations au sein du code de justice administratrice afin de tenir compte de la réforme des procédures d'éloignement (article 34 du présent projet de loi).

Le I modifie l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative qui permet au président du tribunal administratif de désigner un magistrat honoraire pour juger selon la procédure d'urgence les affaires de reconduite à la frontière. Cette procédure étant modifiée par le III de l'article L. 512-1 du CESEDA tel qu'il résulte de l'article 34 du présent projet de loi, le présent article y fera désormais référence. Le II modifie dans le même sens les articles L. 776-1 et L. 776-2 qui précisent les conditions dans lesquelles est organisé le contentieux administratif des étrangers.

Votre commission a adopté l'article 36 sans modification.


* 125 Celle-ci pouvant être une interdiction de retour qui accompagne une OQTF ou bien une interdiction de retour prise par l'administration alors que l'étranger s'est maintenu sur le territoire au-delà du délai de départ volontaire. Dans ce dernier cas, l'étranger peut contester cette mesure dans un délai de trente jours suivant sa notification.

* 126 Cf.le commentaire de l'article 23.