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Projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité

19 janvier 2011 : Immigration, intégration et nationalité ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 46 (art. L. 511-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordination en matière en matière de franchissement des frontières de l'espace Schengen

Cet article modifie l'article L. 511-2 du CESEDA, relatif à la procédure d'éloignement applicable en cas de séjour irrégulier consécutif à une violation des règles sur le franchissement des frontières prévues par la convention de Schengen. L'article 46 du projet de loi apporte des corrections de forme et de coordination à ces dispositions :

- au premier alinéa (alinéa 2 de l'article 46), les références sont modifiées afin de permettre, comme actuellement, l'application de l'obligation de quitter le territoire (1° du I de l'article L. 511-1) mais également de pouvoir refuser un délai de départ volontaire (1° du II de l'article L. 511-1) ;

- au deuxième alinéa (alinéa 3 de l'article), la référence à l'article 5 de la convention de Schengen du 19 juin 1990 est remplacée par la référence à l'article 5 du règlement (CE) du parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen). En effet, à la suite de la communautarisation de Schengen par le traité d'Amsterdam, un règlement européen a été adopté, reprenant certaines des stipulations de la convention de Schengen, dont l'article 5. Cet article impose un certain nombre d'exigences aux étrangers titulaires d'un visa Schengen séjournant moins de trois mois en France ;

- au troisième alinéa (alinéa 4 de l'article), les modifications apportées au droit existant sont rédactionnelles.

Votre commission a adopté l'article 46 sans modification.

Article 47 (art. L. 513-2 du CESEDA) - Mesures de coordination

Le présent article comporte des mesures de coordination avec les modifications apportées par le projet de loi.

En l'état du droit, l'article L. 513-2 du code des étrangers prévoit que l'étranger qui est obligé de quitter le territoire français ou qui doit être reconduit à la frontière peut être éloigné :

- vers le pays dont il a la nationalité, sauf si l'OFPRA ou la CNDA lui a reconnu le statut de réfugié ou s'il n'a pas encore été statué sur sa demande d'asile ;

- vers le pays qui lui a délivré un document de voyage en cours de validité ;

- ou, enfin, vers un autre pays dans lequel il est légalement admissible.

Ce même article précise toutefois qu'un étranger ne peut être éloigné à destination d'un pays s'il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu'il y est exposé à des traitements contraires aux stipulations de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Le présent article propose d'apporter deux modifications à ces dispositions :

- d'une part, la référence à l'obligation de quitter le territoire français et à l'arrêté de reconduite à la frontière serait remplacée par une mention, plus générale, à l'exécution d'une mesure d'éloignement. Cette modification introduirait ainsi expressément l'expulsion et la mesure judiciaire d'interdiction de territoire dans le champ de l'article L. 513-2. Toutefois, cela ne modifierait pas l'état du droit, car les articles L. 523-2 et L. 541-3 du code des étrangers, applicables à ces mesures, renvoient d'ores et déjà à l'article L. 513-2 précité ;

- d'autre part, le 2° procède à une coordination oubliée par la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, qui a créé la protection subsidiaire : l'article L. 513-2 serait complété afin de prévoir qu'un étranger ne peut être éloigné vers le pays dont il a la nationalité lorsque l'OFPRA ou la CNDA lui a reconnu le statut de réfugié « ou lui a accordé le bénéfice de la protection subsidiaire ».

Votre commission a adopté l'article 47 sans modification.

Article 47 bis (nouveau) (art. L. 521-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Garanties contre l'expulsion dont bénéficient les ressortissants communautaires

Le présent article a été inséré par un amendement du Gouvernement adopté par votre commission.

Cette insertion permet d'assurer une meilleure transposition de la directive « libre-circulation » du 28 avril 2004, en prévoyant qu'un ressortissant communautaire résidant en France depuis au moins 10 ans ne peut être expulsé au seul motif qu'il a été condamné à une peine d'emprisonnement ferme de 5 ans au plus.

Votre commission a adopté l'article 47 bis ainsi rédigé.

Article 47 ter (nouveau) (art. L. 521-5 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers) - Conditions de l'expulsion des ressortissants communautaires

Le présent article a été inséré par un amendement du Gouvernement adopté par votre commission.

Cette insertion permet également d'assurer une meilleure transposition de la directive « libre circulation » du 28 avril 2004, en prévoyant qu'un ressortissant communautaire ne pourra faire l'objet d'une mesure d'expulsion prévue aux articles L. 521-1 à L. 521-3 du CESEDA que s'il représente « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ». En outre, l'administration devra prendre en compte la situation personnelle de l'intéressé.

Votre commission a adopté l'article 47 ter ainsi rédigé.

Article 48 (art. L. 531-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordination

Cet article effectue une coordination à l'article L. 531-1 du CESEDA, afin de prendre en compte la renumérotation de certains articles du livre V du code.

L'article L. 531-1 précise les conditions dans lesquelles un étranger peut être réadmis vers le pays de l'Union européenne qui l'avait admis à séjourner ou dont il provient. Cette procédure d'éloignement déroge aux articles du code applicables normalement aux procédures d'éloignement. Parmi, ces articles figurent notamment les articles L. 512-2 à L. 512-4, dont les dispositions, réécrites, se retrouvent aux articles L. 512-1, L. 512-3 et L. 512-4, auxquels il doit ainsi être désormais fait référence.

Votre commission a adopté l'article 48 sans modification.

Article 49 (art. L 213-1 et L 533-1 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Refus d'accès au territoire français-Reconduite à la frontière pour menace à l'ordre public ou travail illégal

Le I du présent article modifie l'article L. 213-1 du CESEDA pour étendre à trois ans la durée au cours de laquelle l'accès au territoire pourra être refusé à un étranger reconduit pour trouble à l'ordre public ou travail clandestin au cours d'un séjour légal (l'étranger étant en possession d'un visa ou bien exempté de visa, par exemple s'il est ressortissant d'un pays de l'Union européenne) de moins de trois mois, au lieu d'un an actuellement. Cette disposition, qui résulte actuellement de la combinaison de l'article L. 213-1 et du 8° du II de l'article L. 511-1, a été introduite par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, afin de lutter contre certaines formes de délinquance, complétée par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. Le passage à une durée de trois ans est justifié dans l'exposé des motifs par la nécessité d'une harmonisation avec la durée de la mesure d'interdiction de territoire prévue à l'article 23 et pouvant être prononcée à l'encontre d'un étranger faisant l'objet d'une OQTF sans délai de départ volontaire.

En effet, le II insère dans le titre III du CESEDA un nouveau chapitre III, intitulé « Autres cas de reconduite », qui comportera un article L. 533-1. Celui-ci définit le dernier cas de reconduite à la frontière qui subsistera dans le CESEDA, les autres cas ayant tous été repris sous la forme des nouvelles OQTF « à géométrie variable » prévues par l'article 23 du présent texte.

Ce choix trouve sa justification dans la volonté de ne pas regrouper dans un même article le régime des obligations de quitter le territoire, qui transpose la directive « retour » s'appliquant aux étrangers en situation irrégulière, et l'éloignement des étrangers en situation régulière qui peut être décidé en cas de menace pour l'ordre public en vertu du 8° du II de l'article L. 511-1 précité.

L'article L. 533-1 du projet de loi initial reprenait à l'identique les dispositions du 8° du II de l'article L. 511-1. Cependant, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui le réécrit en grande partie.

Le 1° précise ainsi que la notion de « menace pour l'ordre public » pourrait « notamment » s'apprécier au regard de la commission de certains faits passibles de poursuites pénales. Les faits concernés sont d'abord ceux qui, en vertu de l'article L. 313-5 du CESEDA et des articles du code pénal auxquels cet article renvoie, permettent de retirer à un étranger sa carte de séjour : trafic de stupéfiants, traite d'êtres humains, proxénétisme, exploitation de la mendicité, vol dans un transport collectif, demande de fonds sous contrainte. Il est par ailleurs fait référence à certain vols avec circonstances aggravantes et à l'occupation illégale d'un terrain public ou privé.

A cet égard, votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de cette sélection, au sein du code pénal, d'infractions qui constitueraient une atteinte à l'ordre public. En effet, soit l'on considère que le code pénal pose les interdits fondamentaux indispensables à la vie en société, et dans ce cas toute infraction pénale est une atteinte à l'ordre public. Soit, selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat, il s'agit toujours d'évaluer la proportionnalité entre le degré de menace contre l'ordre public et la réaction des pouvoirs publics à cette menace (arrêt du 19 mai 1933, Benjamin). Ce principe de proportionnalité en matière de police administrative s'applique également en droit des étrangers (arrêt 29 juin 1990, Mme I.). Le Conseil d'Etat a également affirmé que l'existence de sanctions pénales antérieures ne peut à elle seule légitimer des mesures d'ordre public ou de sécurité publique (Conseil d'Etat, 24 janvier 1994, M'Barki).

En l'occurrence, il est également nécessaire de se référer à la directive n°2004/38/CE du 29 avril 2004, puisque les mesures en cause peuvent être prononcées à l'encontre de ressortissants communautaires. Or, l'article 27 de cette directive précise que, si les Etats membres peuvent apporter des restrictions à la liberté de circulation pour des motifs d'ordre public, le comportement de l'étranger concerné doit constituer « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ». La directive indique en outre que « Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu concerné. L'existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures ».

Votre commission a toutefois adopté un amendement du Gouvernement permettant d'exclure du champ de l'article 49 les étrangers ressortissants de l'Union européenne. Les mesures d'ordre public les concernant figureront en effet, en vertu d'un autre amendement du Gouvernement adopté par votre commission, à l'article 25 (voir le commentaire de cet article). L'adoption de ces amendements permet ainsi de renforcer la conformité de notre droit à la directive « libre circulation ».

Enfin, le dernier alinéa du présent article prévoit que le régime contentieux applicable à ce nouveau régime de reconduite à la frontière serait identique à celui en vigueur pour les APRF.

Votre commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Article 50 (art. L. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Présence des mineurs accompagnants en centre de rétention

Le présent article ajoute à la liste des éléments devant figurer sur le registre de chaque centre de rétention l'état civil des enfants mineurs accompagnant les personnes à l'encontre desquelles a été prise une mesure de placement en rétention ainsi que les conditions de leur accueil.

En vertu de l'article L. 311-1 du CESEDA, seuls les étrangers de plus de dix-huit ans doivent être titulaire d'un titre de séjour. Il n'est pas donc pas possible de prendre une mesure d'éloignement à l'égard d'un mineur et aucun mineur isolé ne peut de ce fait se trouver dans un CRA. Cependant, les mineurs qui accompagnent leurs parents, eux-mêmes soumis à une mesure d'éloignement, peuvent s'y trouver, sans avoir fait l'objet d'une mesure de placement. L'article R. 553-3 du CESEDA précise d'ailleurs, dans son dernier alinéa, que les centres de rétention administrative susceptibles d'accueillir des familles doivent disposer de chambres spécialement équipées, et notamment de matériels de puériculture adaptés.

Selon l'exposé des motifs, le présent article vise à permettre à l'autorité judiciaire, qui assure la protection de l'enfance, d'apprécier le caractère adapté, au sens de l'article 37 de la convention internationale des droits de l'enfant, des conditions du séjour d'un enfant accompagnant ses parents dans un centre de rétention.

Votre commission a adopté l'article 50 sans modification.

Article 51 (art. L. 553-3 et L 223-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accès des associations humanitaires aux lieux de rétention

L'article 16, paragraphe 4, de la directive « retour » prévoit que « les organisations et instances nationales, internationales et non Gouvernementales compétentes ont la possibilité de visiter les centres de rétention (...) Ces visites peuvent être soumises à une autorisation.». L'article L. 553-1, consacré au contrôle des conditions de rétention par le procureur de la république, est donc complété par un alinéa prévoyant qu'« un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'exercice du droit d'accès des associations humanitaires aux lieux de rétention ». Ce décret devra néanmoins prévoir les conditions d'habilitation des personnels des associations humanitaires ainsi que les modalités d'autorisation des visites.

Il ne s'agit pas ici des associations chargées de l'assistance juridique aux étrangers, qui exercent une permanence dans les centres de rétention, mais d'observateurs extérieurs qui pourront ainsi exercer un nouveau type de contrôle sur les conditions de vie des étrangers en rétention.

Un tel contrôle est par ailleurs déjà prévu pour les zones d'attentes puisque l'article L. 223-1 prévoit que « un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'accès du haut-commissariat pour les Nations unis pour les réfugiés ou de ses représentants ainsi que les associations humanitaires à la zone d'attente ».

Votre commission a adopté l'article 51 sans modification.

Article 52 (art. L. 742-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Délai de départ volontaire pour les étrangers admis sur le territoire au titre de la demande d'asile

Lorsque la qualité de réfugié a été refusée par l'OFPRA et, le cas échéant, la CNDA, à un étranger qui avait été admis au séjour afin d'en faire la demande, le préfet peut prononcer à son encontre une obligation de quitter le territoire. Dans le droit en vigueur, cette obligation de quitter le territoire est toujours assortie d'un délai de départ volontaire d'un mois.

Afin que cette disposition perdure dans la nouvelle architecture des mesures d'éloignement qui résulte de l'article 23 du projet de loi, le présent article prévoit que le a) du 3° du II de l'article L. 511-1 n'est pas applicable.

Votre commission a adopté l'article 52 sans modification.

Article 53 (art. L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordination en matière d'asile

L'article 53 introduit une coordination au sein de l'article L. 742-6 du CESEDA relatif au droit au séjour des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire. Le deuxième alinéa de cet article prévoit en effet actuellement qu'« en cas de reconnaissance de la qualité de réfugié ou d'octroi de la protection subsidiaire, l'autorité administrative abroge l'arrêté de reconduite à la frontière qui a, le cas échéant, été pris ». Or, cette abrogation doit également concerner, dans le dispositif issu de l'article 23 du présent projet de loi, les OQTF, puisque certaines d'entres elles seront immédiatement exécutoires. Le présent article effectue la coordination nécessaire à cette fin.

Votre commission a adopté l'article 53 sans modification.

Article 54 (art L. 523-3, L. 523-4, L. 523-5, L. 531-3, L. 541-2, L. 541-3 et L. 624-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordination en matière d'assignation à résidence

L'article 33 du projet de loi a modifié les dispositions relatives à l'assignation à résidence, déplaçant de l'article L. 513-4 à l'article L. 561-1 les dispositions concernant l'assignation à résidence d'un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement qui ne peut pas être mise immédiatement à exécution. En conséquence, le présent article remplace la référence « L. 513-4 » par la référence « L. 561-1 » dans tous les articles du CESEDA qui citent cet article : à savoir les articles L. 523-3, L. 523-4, L. 523-5, L. 531-3, L. 541-2, L. 541-3 et L. 624-4.

Votre commission a adopté l'article 54 sans modification.

Article 55 (art L. 729-2 du code de procédure pénale) - Coordination de la réforme de l'éloignement dans le code de procédure pénale

L'article L. 729-2 du code de procédure pénale prévoit que lorsqu'un étranger condamné à une peine privative de liberté tout en faisant l'objet d'une mesure d'éloignement est concerné par une mesure de libération conditionnelle, celle-ci ne peut être mise en oeuvre que pour exécuter la mesure d'éloignement. Le présent article effectue la coordination nécessaire compte tenu de la réforme des mesures d'éloignement opérée par l'article 23.

Votre commission a adopté l'article 55 sans modification.

Article 56 (art 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Coordination de la réforme de l'éloignement en matière d'aide juridique

Le présent article tend à compléter l'article 3 de la loi du 10 juillet 1991 pour tenir compte de l'insertion par l'article 25 du projet de loi d'une procédure d'éloignement spécifique pour les citoyens de l'Union européenne et les membres de leurs familles, y compris lorsqu'ils sont ressortissants de pays tiers à l'UE. Ces derniers pourront ainsi continuer à bénéficier de l'aide juridictionnelle.

Votre commission a adopté l'article 56 sans modification.