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Proposition de résolution , présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne

16 février 2011 : Agriculture des départements d'outre-mer ( rapport )

ANNEXE II - EXAMEN DES AMENDEMENTS ET DU TEXTE DE LA COMMISSION

(Mercredi 16 février 2011)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission procède à l'examen du rapport de M. Daniel Marsin sur la proposition de résolution européenne n° 226 (2010-2011), présentée par MM. Serge Larcher et Éric Doligé, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, adoptée avec modifications par la Commission des affaires européennes, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

M. Daniel Marsin, rapporteur. - En application de l'article 88-4 de la Constitution, nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé, respectivement président et rapporteur de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, ont déposé le 18 janvier dernier une proposition de résolution tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne (UE).

La commission des affaires européennes a examiné ce texte le 2 février dernier. A l'initiative de son rapporteur, notre collègue Christian Cointat, elle a adopté cette proposition de résolution à l'unanimité, complétée par six amendements, qui n'en modifient pas l'esprit.

Signe de l'enjeu essentiel de cette question, la Conférence des présidents a décidé que le Sénat débattra en séance de cette proposition de résolution, vraisemblablement au mois de mai prochain.

J'ai interpellé le Gouvernement sur cette question à deux reprises au cours des derniers mois : lors des questions d'actualité du Gouvernement du 6 mai 2010 et lors des questions cribles thématiques « Outre-mer et Europe » du 18 janvier dernier.

Lors de l'excellent débat organisé le 11 janvier dernier à l'initiative de la commission des affaires européennes et de notre commission sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC), M. Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture, a affirmé : « Il ne sert à rien de se battre pour la PAC si on ne se bat pas non plus dans le cadre des négociations commerciales et du G20. Il faut aborder les négociations commerciales internationales, notamment avec le Mercosur et dans le cadre de l'OMC, sans aucune naïveté et sans aucun complexe. C'est sans complexe que nous devons défendre notre agriculture, refuser les accords qui se feraient au détriment de l'agriculture et ne pas accepter que l'agriculture soit une nouvelle fois la monnaie d'échange dans un marché de dupes entre les pays sud-américains et l'UE. »

Le risque que ferait peser un accord commercial avec le Mercosur sur l'agriculture européenne, notamment sur nos éleveurs est grand. Or, des accords emportant des conséquences similaires pour les DOM ont été conclus par l'UE au cours des derniers mois, justifiant cette proposition de résolution.

La situation de l'agriculture ultramarine est bien différente de celle métropolitaine. Son poids économique est essentiel dans les DOM : entre 1,7 et plus de 4 % du PIB (contre 2,2 % pour la France hexagonale) et entre 2 et 7,2 % de l'emploi (contre 2,3 % en France hexagonale). Les produits agricoles et agroalimentaires représentent 53 % des exportations de la Guadeloupe et 65 % de celles de La Réunion. La loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) a d'ailleurs fait de l'agriculture un des secteurs clés du « développement endogène » de ces territoires.

L'agriculture ultramarine reste dominée par deux filières traditionnelles d'exportation : la banane et la filière canne-sucre-rhum, qui structurent l'économie des DOM. La filière banane représente ainsi près de 10 000 emplois dans les Antilles, ce qui en fait le premier employeur privé. La filière canne-sucre-rhum représente près de 30 % de la surface agricole utilisée (SAU).

L'UE a pris en compte les spécificités de l'agriculture ultramarine. Les traités permettent, au vu de leurs handicaps, de prendre des mesures spécifiques aux régions ultrapériphériques (à savoir les DOM français, les Açores, les Canaries et Madère). L'UE a donc mis en place au début des années 1990 un dispositif spécifique de soutien : le Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). Celui-ci comporte deux volets : un régime spécifique d'approvisionnement, visant à alléger les coûts relatifs à l'approvisionnement, et des mesures d'aide à la production locale.

Le régime POSEI a été modifié à plusieurs reprises. Son bilan positif est reconnu par tous, y compris par la Commission européenne. L'agriculture des DOM bénéficie ainsi de près de 275 millions d'euros d'aides par an.

Le POSEI n'est aujourd'hui pas en danger : la proposition de règlement sur laquelle s'appuie la proposition de résolution ne comporte que des ajustements formels et des modifications de fond mineures.

En revanche, plusieurs accords signés par l'UE mettent en danger l'agriculture ultramarine. D'une part, en décembre 2009, l'UE a conclu à Genève avec certains pays sud-américains, un accord sur le commerce des bananes. Cet accord, approuvé le 3 février dernier par le Parlement européen, est censé mettre fin à la « guerre de la banane » qui dure depuis le début des années 1990. Il prévoit ainsi, en contrepartie de l'arrêt des procédures lancées contre l'UE par les pays producteurs de banane latino-américains devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC), une baisse importante des droits de douane européens : de 176 euros en 2009 à 114 euros en 2017, soit une diminution de 35 % en six ans.

D'autre part, en mai 2010, lors du sommet de Madrid, l'UE a conclu deux nouveaux accords : d'une part avec la Colombie et le Pérou et, d'autre part, avec l'Amérique latine. Dix mois après leur adoption, il m'a été impossible d'obtenir le texte consolidé et traduit en français. J'ai interrogé le ministère de l'agriculture, le ministère de l'outre-mer, la représentation permanente de la France auprès de l'UE et le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE). Cette situation est proprement stupéfiante ! Je n'ai réussi à obtenir que des versions provisoires et non traduites. Lorsque je me suis rendu à Bruxelles, j'ai même cru comprendre que la direction générale « Commerce » de la Commission refusait de transmettre le texte de ces accords aux États membres avant qu'ils ne soient définitivement paraphés. Nous pourrions interpeller le commissaire au Commerce sur cette question, en vue d'obtenir le texte des accords avant le débat en séance.

Quoi qu'il en soit, certains éléments de ces accords sont connus : ils prévoient une réduction des barrières commerciales concernant les produits industriels européens. En échange, ils vont plus loin que l'accord de Genève, en prévoyant une nouvelle baisse des tarifs douaniers en matière de banane, qui devraient atteindre 75 euros d'ici 2020, mais aussi en mettant en place des contingents d'exportation à droits nuls pour le sucre et le rhum.

Les intérêts des RUP semblent ne pas avoir pesé bien lourd face à ceux de l'industrie continentale. Ces accords font peser un risque d'afflux massif de productions agricoles de ces pays aux coûts de production très bas, à savoir les mêmes productions que celles de nos DOM, sur le territoire européen, c'est-à-dire sur le territoire des DOM et sur le territoire continental, qui constitue le principal débouché pour les productions ultramarines.

Face à cette situation, la proposition de résolution demande au Gouvernement français d'intervenir auprès de la Commission européenne afin que des compensations soient mises en place au profit des RUP et invite la Commission à prendre en compte les spécificités de ceux-ci dans la conduite de sa politique commerciale, notamment par l'analyse préalable systématique de l'impact sur ces régions des accords commerciaux qu'elle négocie.

Ce texte constitue un soutien aux initiatives prises par notre Gouvernement, dont je tiens à saluer l'entière mobilisation sur ce sujet, auprès de la Commission européenne.

Des négociations ont en effet lieu actuellement sur le montant des compensations : si la Commission semble en avoir accepté le principe, ses premières propositions sont purement inacceptables. Il est indispensable que la Commission européenne assure une véritable compensation des effets de ces accords.

J'invite donc la commission à adopter cette proposition de résolution, assortie de deux amendements. Le premier vise à demander une meilleure cohérence entre la politique commerciale et les autres politiques sectorielles de l'Union. Les accords commerciaux viennent en effet affaiblir des régions alors même que l'objectif de la politique de cohésion est de favoriser leur rattrapage économique et que la PAC y intervient également, via le POSEI, ce qui est loin d'être cohérent.

Par ailleurs, une meilleure articulation avec la dimension environnementale de la PAC est nécessaire. Suite au scandale du chlordécone, un plan « banane durable » a été lancé en 2008 aux Antilles. Il a conduit à une réduction de près de 70 % de l'utilisation de produits phytosanitaires. Or, ces accords commerciaux vont faciliter l'entrée sur le territoire européen de produits en provenance de pays ayant des exigences environnementales bien inférieures : dans les Antilles, entre deux et dix traitements sont effectués par an contre 60 en Colombie ! Là encore la politique européenne devrait être plus cohérente.

Le second amendement demande à côté de l'action curative - les compensations -une action préventive : des mécanismes de sauvegarde doivent permettre, en cas de perturbation sur un marché, de restaurer des droits de douane et suspendre les accords commerciaux. Ce type de clause est prévu dans nombre d'accords commerciaux et il semblerait que les accords conclus avec les pays andins et l'Amérique centrale en comprennent. Elles sont cependant particulièrement complexes à mettre en oeuvre : les conditions sont très restrictives, la procédure particulièrement longue et, bien souvent, elles ne pourraient entrer en application qu'une fois les difficultés devenues insurmontables.

Je vous propose donc d'inviter la Commission à veiller à ce que des mécanismes de sauvegarde opérationnels soient inclus, en faveur des RUP, dans les accords commerciaux qu'elle négocie.

Ce second amendement vise aussi à ce que la Commission européenne évalue l'impact des accords commerciaux sur les RUP non seulement avant leur conclusion mais également pendant leur mise en oeuvre, ces accords prévoyant en effet bien souvent une évolution dans le temps du niveau des droits de douane.

J'espère que notre commission pourra s'exprimer unanimement sur ce texte.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Afin de disposer des textes des accords internationaux passés par l'UE en langue française, je vais solliciter par courrier le commissaire européen compétent. Ces questions ne sauraient échapper totalement aux élus.

Par ailleurs, je souligne que si les filières agricoles ne peuvent se structurer uniquement par des compensations, ces dernières sont nécessaires dans un premier temps.

Mme Odette Herviaux. - Je remercie le rapporteur pour son exposé et souligne que derrière les spécificités ultramarines, on retrouve des problématiques qui touchent l'agriculture européenne dans son ensemble.

Concernant l'indisponibilité des documents en français, je rappelle que lors de l'élaboration du règlement sur l'Organisation commune de marché (OCM) unique, nous n'avions pu obtenir une version française du projet de texte qu'à Bruxelles, des mains du directeur de cabinet de la commissaire européenne à l'agriculture, Mme Fischer Boel.

J'approuve le principe de compensations des conséquences des accords commerciaux pour les RUP, mais je relève l'absurdité de la situation : on compense d'un côté des décisions prises par ailleurs, qui mettent en difficulté le secteur agricole. La politique européenne est, sur ce point, incohérente. D'ailleurs, les accords bilatéraux sont critiquables car ils sont systématiquement conclus au détriment de l'agriculture.

Je m'interroge sur le commerce inter-caraïbe de produits agricoles : les produits des pays de la région sont présents sur les marchés de Guadeloupe et Martinique mais l'inverse n'est pas vrai. Quelles en sont les raisons ?

Enfin, gardons à l'esprit que les aides sont versées à des agriculteurs organisés. Or l'agriculture dans DOM est parfois peu organisée et empêche de bénéficier de ces aides.

M. Jean-Paul Emorine, président. - S'agissant des négociations commerciales entre l'UE et le Mercosur, je souligne que les enjeux sont considérables : la surface agricole utilisée au Brésil est plus de deux fois supérieure à celle de la France.

M. Denis Detcheverry. - La politique européenne est incohérente : pour mettre fin à la « guerre de la banane » à l'OMC, on facilite l'importation de bananes d'Amérique latine qui ne respectent pas les mêmes règles sanitaires que celles imposées en Europe. La production de bananes dans les DOM est forcément moins compétitive, et nous laissons notre population courir des dangers supplémentaires.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Dans le débat que nous avons eu avec les Allemands sur la PAC, la question des exigences en matière de normes sanitaires a été abordée. Il ne s'agit pas seulement des bananes. Le même problème se pose sur la viande : nous importons de la viande sud-américaine produite dans des zones où sévissent encore des épizooties qui nous auraient amenés en Europe à prendre des mesures d'interdiction de commercialisation.

M. Gérard Le Cam. - Je partage largement les propos d'Odette Herviaux. Mon groupe souhaite que l'agriculture soit sortie du champ des négociations de l'OMC. Soulignons que l'agriculture est délocalisable : les importations massives de poulet brésilien ont ainsi totalement déstabilisé la filière en Bretagne. Nous devons faire face à un double enjeu : environnemental et d'alimentation.

Notre collègue Gélita Hoarau m'a fait part de son souhait que la refonte du POSEI, ne conduise pas à une remise en question de son niveau actuel, dans le périmètre de ses missions, et que ce dernier soit renforcé par des crédits compensant les effets négatifs pour l'agriculture ultramarine des accords internationaux.

Mon groupe est globalement favorable à la proposition de résolution européenne.

M. Robert Navarro. - Je félicite le rapporteur pour son travail et regrette que les parlementaires, y compris les parlementaires européens - mandat que j'ai exercé - soient trop fréquemment écartés de ce type de discussions. L'agriculture a toujours été sacrifiée sur l'autel du commerce international. Il faut donc réagir. La question agricole est stratégique car demain, nous risquons d'importer davantage de produits alimentaires bénéficiant de moindres garanties sanitaires. Un changement d'approche doit avoir lieu rapidement. Malheureusement, la prochaine réforme de la PAC ne va pas dans le sens du renforcement des moyens de la politique agricole, laissant craindre des baisses de crédits de l'ordre de 30 à 40 %. En outre, l'Europe ignore trop souvent les RUP.

M. Georges Patient. - Je salue l'initiative de Serge Larcher et Éric Doligé, ainsi que la qualité du rapport de Daniel Marsin. Les aides entre les RUP sont très inégalement réparties : pour la France 46 % des aides vont à la Réunion, 37 % à la Martinique, 17 % à la Guadeloupe et seulement 2 % à la Guyane. Il ne faudrait pas oublier ce territoire.

Je souhaiterais également attirer votre attention sur le riz de Guyane, qui représente environ 5 000 hectares. Cette production est en train de disparaître car elle est soumise aux normes européennes. Or la Guyane n'est pas la Camargue ! Dans le même temps, le riz du Suriname ou de Guyana est importé et consommé, alors que sa production ne respecte pas les mêmes normes sanitaires.

M. Daniel Marsin, rapporteur. - Beaucoup d'interventions se recoupent. Tout d'abord, notons que la direction générale « Commerce » travaille au sein de la commission Européenne de manière isolée, déconnectée par rapport aux autres directions. Elle procède elle-même aux arbitrages entre intérêts offensifs et intérêts défensifs, sachant que les intérêts défensifs sacrifiés dans la négociation feront l'objet de compensations. Il serait souhaitable que cette direction, avant d'entamer des négociations, reçoive des instructions claires des États membres. La France, de ce point de vue, doit être vigilante.

Je crains que nous soyons entrés dans un cycle infernal de diminution des droits de douane sur la banane, jusqu'à leur disparition. Les accords de Genève n'ont donc pas mis fin à la « guerre de la banane ». La réduction des droits pour les pays d'Amérique centrale, le Pérou et la Colombie conduit le Brésil à réclamer à son tour le bénéfice d'un contingent à droits nuls.

Les négociations commerciales bilatérales menées sont problématiques pour les DOM mais aussi pour les autres pays des Caraïbes, qui bénéficient actuellement d'un régime de faveur. Au demeurant, une stratégie d'insertion régionale au niveau de l'ensemble des Caraïbes devrait être envisagée.

Les clauses de sauvegarde sont nécessaires dans les accords commerciaux mais difficiles à mettre en oeuvre, avec des délais de réaction longs, de plus de six mois, contre un mois aux États-Unis.

La Guyane est certes le parent pauvre du programme POSEI. Cette situation est liée à la faible structuration de l'agriculture guyanaise et elle devra être améliorée.

L'enjeu environnemental est tel que les DOM se sont engagés dans un plan « banane durable » visant à réduire l'usage de pesticides. Cependant, cette stratégie suppose que le consommateur soit informé et réoriente ses achats vers ce type de banane. Dans le cadre de la PAC, il faudra compenser le respect par les agriculteurs de normes plus sévères et, le cas échéant, ces compensations pourront prendre la forme de droits de douane.

Le retrait de l'agriculture du champ des négociations de l'OMC serait idéal, mais paraît difficile à obtenir.

En ce qui concerne la refonte du POSEI, elle ne conduit pas à une remise en cause du niveau des crédits, fixé à 280 millions d'euros. La réforme consiste simplement à l'actualiser pour l'adapter au traité de Lisbonne. Au-delà du POSEI, des compensations des accords internationaux pour l'agriculture ultramarine devront être négociées. Les autorités françaises sont vigilantes sur cette question et les différents ministères concernés travaillent de concert. La proposition de résolution européenne permet de renforcer la position française.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Il est vraisemblablement impossible de sortir l'agriculture du champ des négociations commerciales internationales, mais les produits agricoles ne doivent pas être la variable d'ajustement de ces discussions. Mieux, leurs spécificités doivent être reconnues. Le ministre Bruno Le Maire défend, au demeurant, cette position.

Les appellations régionales, indications géographiques protégées (IGP) ou appellations d'origine protégée (AOP), constituent une voie à suivre pour valoriser les produits de terroir et garantir la qualité du produit au consommateur européen.

M. Charles Revet. - Il faut certes valoriser la qualité à travers les appellations. Je souligne également que l'agriculture française, même si elle représente 2 ou 3 % de la production agricole mondiale, est essentielle à l'alimentation du monde. Or on ne peut nourrir durablement la planète avec des à-coups permanents sur les prix et les volumes de production. Il faut donc peser au sein de l'OMC pour faire reconnaître les spécificités de l'agriculture.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La superficie agricole mondiale cultivée ne couvre que 12 % des terres émergées, soit 1,5 milliards d'hectares. Avec 30 millions d'hectares de surface agricole utilisée (SAU), la France ne représente que 2 % de la SAU mondiale et l'Europe dans son ensemble 10 %. A titre de comparaison, le Brésil dispose de plus de 200 millions d'hectares de surface agricole et pourrait, sans déforestation, mettre en culture près de 100 millions d'hectares supplémentaires. Notre choix doit être celui d'une agriculture de qualité, qui permet de distinguer nos propres productions.

M. Daniel Marsin, rapporteur. - Je propose à la commission d'adopter deux amendements à la proposition de résolution européenne.

L'amendement n° 1 vise à appeler la Commission européenne à assurer une réelle cohérence entre politique commerciale et politiques sectorielles.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 a pour double objectif de demander à la Commission d'étudier l'impact sur les RUP des accords commerciaux qu'elle négocie, non seulement avant leur conclusion mais aussi pendant leur mise en oeuvre et de veiller à l'inclusion dans ces accords de mécanismes de sauvegarde opérationnels en faveur des RUP.

L'amendement n° 2 est adopté.

La proposition de résolution européenne, ainsi modifiée, est adoptée à l'unanimité.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La commission demandera que la proposition de résolution européenne soit débattue en séance publique au mois de mai.