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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France

16 février 2011 : Français établis hors de France ( rapport - première lecture )
Article 1er quater (art. L.O. 384-1, L.O. 476, L.O. 503 et L.O. 530 du code électoral) - Application des dispositions relatives aux inéligibilités dans les collectivités d'outre-mer

Cet article comporte diverses dispositions de coordination visant à garantir la pleine applicabilité de l'article 1er dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.

En effet, la rédaction du nouvel article L.O. 132 inclut, au sein de la liste des fonctions donnant lieu à une inéligibilité d'un an, des postes dans les services et dans les cabinets des exécutifs des assemblées locales de métropole qui n'existent pas dans les COM et en Nouvelle-Calédonie (conseil régional et conseil général). En conséquence, bien que les dispositions concernant les inéligibilités des députés soient, de plein droit, applicables dans ces territoires, il est nécessaire de prévoir une « clé de lecture » pour en préciser la portée.

Le présent article viendrait donc garantir que les personnes exerçant des fonctions de direction dans les services des COM ou de la Nouvelle-Calédonie ou dans l'exécutif de l'une de ces collectivités soient inéligibles au mandat de député, dans les conditions prévues par le nouvel article L.O. 132.

Votre commission des lois a constaté que, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, la « clé de lecture » fixée par l'article 1er quater procédait à des identifications générales, valables pour l'ensemble du code électoral, entre les organes des collectivités d'outre-mer et les instances de métropole ; elle a estimé que ce procédé était problématique d'un point de vue légistique, puisqu'il pouvait théoriquement provoquer l'applicabilité de règles dépassant largement le cadre du nouvel article L.O. 132 du code électoral (ce problème pouvant notamment se poser lors de l'édiction de dispositions électorales nouvelles, qui deviendraient mécaniquement applicables dans les COM et en Nouvelle-Calédonie alors même que le législateur ne l'aurait pas souhaité). Elle a dès lors adopté un amendement de son rapporteur limitant la portée de la « clé de lecture », sans modifier celle-ci sur le fond.

Votre commission a adopté l'article 1er quater ainsi rédigé.

Article 2 (art. L.O. 136-1 et L.O. 136-2 du code électoral) - Conséquences d'une infraction à la législation sur le financement des campagnes législatives

L'article 2 vise à préciser et à moderniser les pouvoirs du Conseil constitutionnel en tant que juge électoral pour les élections législatives. Ainsi, il permettrait notamment de :

- mettre fin au caractère automatique de la sanction d'inéligibilité, que le Conseil est actuellement tenu de prononcer dès lors qu'il constate qu'un candidat aux élections législatives a contrevenu, fût-ce involontairement, à la législation sur le financement des campagnes électorales ;

- préciser la notion de « bonne foi », qui n'est pas définie par le code électoral ;

- mieux articuler la compétence du Conseil constitutionnel avec celles de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour la fixation du montant du droit à remboursement dû par l'État aux candidats.

· La question de la sanction automatique d'inéligibilité

En l'état du droit, la compétence du Conseil constitutionnel comme juge exclusif de l'inéligibilité des candidats aux élections législatives est clairement affirmée par le code électoral.

D'une part, l'article L.O. 136 du code donne au Conseil un pouvoir général pour « constat[er] » la déchéance des députés élus (et, par renvoi, des sénateurs) dont l'inéligibilité se serait révélée ou aurait été constituée après leur élection.

D'autre part, l'article L.O. 136-1 donne une double compétence au Conseil constitutionnel dans le contrôle du respect, par les candidats aux élections législatives, de la législation relative à la transparence financière de la vie politique :

- le Conseil est seul compétent, sur saisine de la CNCCFP, pour déclarer l'inéligibilité d'un candidat dont la campagne a été financée de manière irrégulière ;

- il est également seul compétent pour constater l'inéligibilité d'un candidat lorsque son élection est contestée ;

- saisi par le Bureau de l'Assemblée concernée (qui aura été, au préalable, alertée par la CTFVP), il a également compétence pour prononcer l'inéligibilité des parlementaires ayant négligé de déposer une déclaration de situation patrimoniale et pour les déclarer démissionnaires d'office de leur mandat.


Le contrôle des comptes de campagne pour les élections législatives

Le contrôle des comptes de campagne des candidats aux élections législatives est une mission partagée entre la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui apprécie la régularité du compte et fixe le montant du droit à remboursement, et le Conseil constitutionnel, juge de l'élection.

Instituée par l'article L. 52-14 du code électoral, la CNCCFP doit se prononcer dans les six mois du dépôt du compte de campagne (article L. 52-15). La Commission peut approuver ou rejeter le compte de campagne, mais également le réformer pour y intégrer ou en extraire certaines dépenses.

L'article L. 52-11-1 prévoit que, lorsque la CNCCFP juge qu'un compte de campagne est irrégulier, quelle qu'en soit la cause (dépassement du plafond de dépenses, absence de dépôt du compte dans le délai, ou rejet du compte), elle saisit automatiquement le juge de l'élection, seul capable de prononcer l'inéligibilité du candidat.

Le Conseil constitutionnel est alors confronté à une alternative :

- soit il constate que la Commission a statué « à bon droit », c'est-à-dire qu'elle avait raison de rejeter le compte de campagne : il doit alors déclarer le candidat inéligible ;

- soit il estime que la Commission a porté une appréciation erronée sur la régularité du compte, et constate qu'il n'y a pas lieu de prononcer l'inéligibilité du candidat.

Toutefois, le droit en vigueur est vivement critiqué dans la mesure où, dans l'exercice de ses compétences électorales, le Conseil constitutionnel ne peut pas moduler les sanctions qu'il prononce en fonction de la gravité des fautes commises.

En effet, le code électoral pose le principe selon lequel le candidat dont le compte de campagne a été rejeté (c'est-à-dire invalidé) par la CNCCFP et dont l'irrégularité a été confirmée par le juge électoral doit être, de ce fait, déclaré inéligible pendant un an. La rigueur de cette règle générale est atténuée, pour les candidats aux élections locales, par l'existence de l'excuse de la « bonne foi », introduite en 199649(*) et qui permet au juge administratif de « ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie, ou relever le candidat de cette inéligibilité ». Dès lors, le juge électoral pour les élections locales n'est pas tenu de prononcer l'inéligibilité de chacun des candidats dont le compte de campagne présente des irrégularités et peut faire varier son appréciation en fonction des circonstances de l'espèce.

À l'inverse, aux termes de l'article L.O. 128 du code électoral, relatif au contentieux du financement des campagnes législatives50(*), le Conseil constitutionnel ne dispose pas de cette possibilité : ni la « bonne foi », ni la possibilité de ne pas prononcer l'inéligibilité ne sont prévues. Or, le Conseil interprète strictement les dispositions relatives à sa compétence en tant que juge électoral ; en conséquence, il s'estime lié par les termes du code et ne peut que « constater », selon ses propres termes, l'inéligibilité des candidats aux élections législatives dont le compte de campagne est irrégulier. Ainsi, lors des élections législatives de 2007, 495 candidats (soit la moitié des dossiers dont le Conseil a été saisi) ont été déclarés inéligibles.

Votre rapporteur souligne que l'inéligibilité est une sanction particulièrement grave. En effet, elle a une forte composante morale qui la fait ressentir comme infâmante par ceux qui en font l'objet. En outre, elle a des conséquences lourdes pour ceux qui ont été élus : l'élu déclaré inéligible est en effet déchu de son mandat, ce qui provoque la tenue d'une élection partielle à laquelle il est dans l'incapacité de se présenter.

Le Conseil constitutionnel a déploré cette situation à de nombreuses reprises, et notamment dans ses observations sur les élections législatives de 2002 et de 2007 : en 2002, il estimait ainsi que « l'inéligibilité peut revêtir un caractère disproportionné, surtout lorsqu'elle touche des candidats élus dont la bonne foi ne paraît pas en cause » et recommandait « d'étendre, par une disposition organique, aux élections législatives les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral qui permettent au juge, pour les élections locales, de ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie ou de relever le candidat de cette inéligibilité »51(*).

Comme le rappelait le groupe de travail de la commission des lois sur la législation applicable aux campagnes électorales dans son rapport précité, ce débat a pris une ampleur nouvelle à l'issue des élections de juin 2007, lorsque deux candidats élus ont été déclarés inéligibles par le Conseil alors même que les manquements qu'ils avaient commis étaient limités52(*) et que leur bonne foi était « patente »53(*). Un consensus s'est dès lors créé, tant dans la doctrine que parmi les praticiens du droit électoral, en faveur de l'extension de la « bonne foi » aux élections législatives.

Faisant écho à cette recommandation, le projet de loi organique reprend la formule qui figure actuellement à l'article L. 118-3 du code électoral et qui s'applique aux candidats aux élections locales : il prévoit ainsi que, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi par la CNCCFP après le rejet d'un compte ou lorsque l'élection est contestée, il « peut » sanctionner le candidat en prononçant une inéligibilité d'un an et que, en tout état de cause, il « peut ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie ou relever le candidat de cette inéligibilité ».

En outre, le projet de loi organique réécrit, à droit constant et au sein d'un nouvel article L.O. 136-2, les dispositions relatives à la compétence du Conseil constitutionnel pour constater l'inéligibilité des parlementaires n'ayant pas déposé une déclaration de situation patrimoniale auprès de la CTFVP ; il est par ailleurs rappelé que le Conseil se prononce sur saisine du Bureau de l'Assemblée concernée, celui-ci ayant lui-même été saisi par la Commission.

Ce dispositif est directement issu du projet de loi organique initial, que l'Assemblée nationale a adopté sans y apporter de modification de fond.

· Une définition nouvelle de la « bonne foi »

En second lieu, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement de M. René Dosière et de plusieurs de ses collègues visant à définir la notion de « bonne foi »54(*).

En effet, la « bonne foi » ne fait actuellement l'objet d'aucune définition dans le code électoral et a donc dû être précisée par le juge administratif. Or, force est de constater que celui-ci a retenu une approche objective de la notion, donnant naissance à une jurisprudence restrictive qui ne reconnaît que rarement la « bonne foi » : entre 1996 et 2008, le Conseil d'État n'a retenu cette circonstance que dans 38 cas, ce qui représente 14,6 % des décisions.

La jurisprudence du Conseil d'État sur la « bonne foi » :
une lecture restrictive de l'article L. 118-3 du code électoral

Prévue par l'article L. 118-3 du code électoral, la notion de « bonne foi » permet de tempérer les effets de la sanction d'inéligibilité qui est, en principe, systématiquement prononcée à l'encontre des candidats qui ont méconnu la législation relative au financement des campagnes électorales.

Cette notion fait toutefois l'objet d'une application restrictive par le juge administratif, celle-ci n'étant reconnue que dans des cas exceptionnels et en fonction de critères objectifs qui laissent peu de place à l'intention du candidat. [...]

Schématiquement, on peut considérer que la « bonne foi » est reconnue dans cinq cas :

1) lorsque les règles applicables sont ambiguës ou imprécises, et qu'elles ne sont pas « substantielles ».

Ainsi, la définition légale du « parti ou groupement politique », telle qu'elle résultait de la législation applicable en 1992, a pu être considérée comme « imprécise » par le Conseil d'État : un candidat ayant bénéficié des dons d'une association qu'il avait indûment regardée comme un parti politique a donc pu voir sa « bonne foi » reconnue et n'a pas été déclaré inéligible (CE, Ass., 30 octobre 1996, « Élections municipales de Fos-sur-Mer »).

A contrario, le Conseil a estimé que les dispositions suivantes étaient substantielles et dénuées d'ambiguïté, ce qui l'a amené à refuser de reconnaître la « bonne foi » des candidats y ayant contrevenu :

- prohibition des dons de personnes morales55(*) ;

- interdiction pour un candidat d'appartenir à l'association de financement électoral qui joue le rôle de son mandataire56(*) ;

- interdiction pour un candidat de régler lui-même les dépenses exposées pour sa campagne57(*)

 

;

- obligation de déposer le compte de campagne dans les délais requis58(*).

2) lorsque l'administration a fourni des indications erronées au candidat (CE, 18 octobre 1996, « Élections municipales de Cavaillon »).

3) lorsque l'irrégularité n'est pas imputable au candidat, et notamment lorsqu'elle a été commise par des tiers et à son insu.

Dans ce cas, le candidat doit ne pas avoir été informé des infractions et ne pas avoir « été en mesure de s'y opposer ni de [les] prévenir » (CE, 8 janvier 1997, « Élections municipales d'Istres »).

4) lorsque l'attitude du candidat démontre manifestement sa « bonne foi ».

Ainsi, le fait qu'un candidat ait tenté de s'informer auprès de la CNCCFP avant le dépôt de son compte de campagne, et qu'il ait finalement retenu une solution de comptabilisation qui lui était défavorable, indique sa bonne foi (CE, 15 juin 2009, « M. Tachdjian »).

À l'inverse, un candidat dont le compte de campagne n'a pas été correctement présenté par un expert-comptable en raison des erreurs commises par l'expert lui-même, mais qui ne s'est pas assuré que les conditions de présentation de son compte étaient conformes aux prescriptions du code électoral, ne verra pas sa bonne foi reconnue (CE, 27 juillet 2002, « M. Maury »).

5) lorsque l'infraction est justifiée par des éléments objectifs et dénués de tout lien avec le jeu politique.

Par exemple, certains candidats aux ressources modestes n'ont pas été déclarés inéligibles bien qu'ils n'aient pas fait appel à un expert comptable pour présenter leur compte de campagne : le juge administratif a alors tenu compte du fait que, bien qu'étant une formalité substantielle, le recours à un expert-comptable coûte cher et n'est pas remboursé aux candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages (CE, 20 janvier 1999, « M. Alie », pour un candidat chômeur de longue durée ; CE, 18 juin 2008, « Mme Ginette X »).

Source : rapport « Campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner »

Cette jurisprudence avait été largement critiquée par le rapport du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud : aux termes du rapport publié par ce groupe de travail, la vision de la « bonne foi » qui résulte de la jurisprudence administrative est « discutable, car elle laisse peu de place à l'intentionnalité ». Ce groupe de travail proposait, en conséquence, que la « bonne foi » soit définie par le législateur et qu'il soit donné à cette notion un sens moins rigoureux que celui qui a été retenu par le juge administratif : plus précisément, il recommandait que la « bonne foi » soit « établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales et d'altération de la sincérité du scrutin ».

Cette définition a été reprise, mot pour mot, par l'Assemblée nationale.

· Une meilleure articulation entre les compétences de la CNCCFP et du Conseil constitutionnel

Enfin, les députés ont adopté un second amendement de M. Dosière prévoyant que, lorsque le Conseil constitutionnel prononce l'inéligibilité d'un député élu en raison des irrégularités qui entachent son compte de campagne, alors même que ledit compte avait été préalablement validé par la CNCCFP, il enjoint à l'intéressé de reverser à l'État le montant qu'il a perçu au titre du remboursement public de ses dépenses de campagne.

Rappelons en effet que le Conseil constitutionnel, même lorsqu'il considère que la CNCCFP n'a pas statué « à bon droit », n'est pas compétent en matière de fixation du montant du droit à remboursement public : dans le contentieux des comptes de campagne, son seul rôle est de prononcer, ou non, l'inéligibilité du candidat.

Cette situation avait été dénoncée par la CNCCFP qui, dans son rapport d'activité pour l'année 2010, avait rappelé que lorsqu'elle approuvait un compte de campagne, mais que le candidat en cause était ensuite déclaré inéligible par le juge électoral (ce qui implique en toute logique que le compte aurait dû être rejeté), le candidat bénéficiait malgré tout du remboursement forfaitaire de l'État. Ainsi, elle soulignait que « pour éviter ce type de situation, il faudrait que la commission soit saisie pour se prononcer à nouveau sur le compte, mais comme cette saisine ne peut être faite que par le candidat lui-même, cette hypothèse demeure dans les faits irréaliste ». Dès lors, « il s'ensuit la situation paradoxale d'un candidat dont les dépenses de campagne ont pu faire l'objet d'un remboursement, son compte demeurant en droit approuvé, alors qu'il a été déclaré inéligible à titre de sanction de l'irrégularité de ce même compte ».

L'amendement adopté par les députés permettrait de résoudre ce problème et d'éviter que des candidats dont le compte de campagne présente des irrégularités substantielles ne puissent être remboursés par l'État, alors même que les infractions qu'ils ont commises leur ont valu d'être déclarés inéligibles.

· La position de votre commission des lois

Votre commission a apporté plusieurs modifications de fond au dispositif contenu dans le présent article.

Tout d'abord, elle a noté, avec satisfaction, que le présent article mettait fin à la sanction d'inéligibilité automatique qui était appliquée aux candidats aux élections législatives dont le compte de campagne présentait des irrégularités, même mineures : cette sanction, dont la constitutionnalité était d'ailleurs régulièrement mise en doute, était à la fois injuste et peu dissuasive.

Ensuite, elle a estimé que la définition de la « bonne foi » retenue par les députés n'était pas conforme aux grands principes du droit électoral. En effet, selon cette définition, issue du rapport du groupe de travail présidé par Pierre Mazeaud, la reconnaissance de la « bonne foi » d'un candidat suppose la réalisation de trois conditions cumulatives :

- le candidat ne doit pas avoir eu l'intention de commettre une infraction (comme le démontrent les termes « volonté délibérée de fraude ») ;

- il ne doit pas avoir commis un « manquement grave » aux règles fixées par le droit en vigueur ;

- enfin, l'infraction commise ne doit pas s'être traduite par une « altération de la sincérité du scrutin » : en d'autres termes, elle ne doit pas avoir modifié le résultat des élections.

Comme le soulignait récemment le groupe de travail constitué par votre commission des lois59(*), cette définition pose de nombreux problèmes :

- d'une part, elle est particulièrement extensive et remettrait en cause la philosophie et l'esprit de notre législation ;

- en outre, l'altération de la sincérité du scrutin, quelle qu'en soit la cause, doit être sanctionnée par une annulation de l'élection ; ce principe constant de la jurisprudence n'a aucun lien avec l'appréciation de la « bonne foi » des candidats, qui doit reposer exclusivement sur l'intention de commettre, ou non, une entorse à la législation. Dans ce domaine, les co-rapporteurs du groupe de travail estimaient que, « s'il est logique que l'inéligibilité, sanction lourde et avec une forte composante morale, soit réservée aux cas où la faute est à la fois intentionnelle et grave, il ne serait pas juste qu'elle ne soit pas prononcée dans les cas où cette faute a été sans impact sur la sincérité du scrutin ».

Sur la base de ce raisonnement, le groupe de travail avait proposé que la « bonne foi » soit définie comme une « absence d'intention frauduleuse ». Cette définition est d'ailleurs conforme aux souhaits exprimés par le législateur lors de l'examen de la loi du 10 avril 1996 : notre ancien collègue Christian Bonnet soulignait ainsi que le texte précité visait à « rétablir une présomption de bonne foi là où l'ambiguïté ou le silence des textes a pu dans certains cas faire peser sur les candidats une présomption inverse ».

En outre, lors de ses auditions, votre rapporteur a constaté que cette définition était largement approuvée par les praticiens du droit électoral : M. Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d'État, a ainsi indiqué que la notion d'« intention frauduleuse » (qu'il a rapprochée de la notion d'« abus de droit » en matière fiscale60(*)) lui semblait à la fois claire et opérationnelle, et qu'elle serait aisément applicable pour le juge électoral.

Le même groupe de travail considérait, par ailleurs, que la mise en place d'une nouvelle définition de la « bonne foi », plus libérale que celle qui est retenue aujourd'hui par la jurisprudence administrative, devait avoir pour contrepartie un durcissement de la sanction d'inéligibilité : il avait ainsi recommandé que l'inéligibilité touche, à l'avenir, tous les types d'élections, et non pas la seule catégorie d'élections à l'occasion de laquelle elle a été prononcée. Encore une fois, cette proposition s'inscrit dans la droite ligne des positions prises par le Sénat dans le passé : dans un rapport de 1992 sur une proposition de loi présentée par le président Jacques Larché, M. Christian Bonnet affirmait ainsi que « l'évolution jurisprudentielle conduirait peut-être les juges à limiter le prononcé de l'inéligibilité aux seuls cas où la mauvaise foi ou l'intention frauduleuse serait établie. Dans ces conditions, et compte tenu du caractère inexcusable de la mauvaise foi ou de la fraude en matière électorale, cette situation nécessiterait peut-être qu'à terme, l'inéligibilité correspondante soit étendue à tous les mandats électifs ».

Le groupe de travail avait par ailleurs souligné que, pour que cette extension ne soit pas platonique, elle devrait s'accompagner d'un allongement de la durée couverte par l'inéligibilité : il avait ainsi proposé qu'elle puisse atteindre une durée maximale de cinq ans.

Souhaitant reprendre les recommandations de son groupe de travail, votre commission a adopté plusieurs amendements de son rapporteur afin de :

- reprendre la définition de la « mauvaise foi » comme une « intention frauduleuse ». Serait donc susceptible d'être déclaré inéligible, tout candidat qui a agi sciemment, et qui ne pouvait pas raisonnablement ignorer que les actions litigieuses qu'il a effectuées lors de sa campagne étaient contraires aux prescriptions posées par la loi ;

- instaurer une véritable présomption de « bonne foi » au bénéfice des candidats : l'inéligibilité deviendrait donc l'exception, et ne pourrait plus être prononcée que dans le cas où le candidat est de « mauvaise foi ». La rédaction du nouvel article L.O. 136-2 (ainsi que celle de l'article L. 118-3, pour les candidats aux élections locales) serait ainsi modifiée afin de prévoir que le Conseil constitutionnel prononce l'inéligibilité des candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit et dont la « mauvaise foi » est établie, ces deux conditions étant cumulatives. Votre rapporteur souligne que cet adoucissement de la sanction d'inéligibilité (qui serait à l'avenir rarement prononcée par le juge) a été soutenu par l'ensemble des personnes qu'il a entendues : en effet, toutes ont estimé que de « bonnes habitudes » avaient été prises par les candidats et qu'il convenait d'adapter la législation au caractère désormais marginal des manquements aux règles posées par le code ;

- renforcer la portée de la sanction d'inéligibilité, qui couvrirait tous les types d'élections pour une durée maximale de trois ans. Cette durée permettra, en cas de manquement grave et intentionnel, de sanctionner lourdement le candidat en cause, sans pour autant lui interdire de se présenter aux élections générales suivantes (ce qui aurait pu être la conséquence de la durée de cinq ans proposée par le groupe de travail de la commission des lois, dans la mesure où la durée d'inéligibilité est calculée à compter de la date de la décision juridictionnelle définitive -et non de la date de l'élection-, qui intervient fréquemment un an après le scrutin). En outre, votre rapporteur souligne que, contrairement à la sanction pénale d'interdiction des droits civiques, la sanction instaurée par votre commission serait strictement limitée à l'inéligibilité future du candidat en cause et ne pourrait pas avoir d'effet sur les autres mandats acquis antérieurement à la décision du juge de l'élection concernée ;

- punir par une sanction d'inéligibilité, les candidats s'étant rendus coupables de fraude électorale : cette infraction grave n'est en effet, en l'état actuel du droit, pas susceptible de conduire le juge électoral à prononcer l'inéligibilité de l'impétrant61(*) -ce qui est d'autant moins légitime et d'autant moins compréhensible dans un contexte où des manquements formels à la législation sur les comptes de campagne peuvent, à l'inverse, conduire le juge à prononcer une sanction d'inéligibilité. Votre commission a donc tenu à combler cette lacune et à permettre au Conseil constitutionnel de sanctionner lourdement les fraudes électorales (qui sont, par définition, des infractions qui supposent une intention frauduleuse -et donc une certaine « mauvaise foi »- de la part de celui qui les commet).

Votre rapporteur souligne que ce dispositif serait pleinement applicable aux candidats aux élections sénatoriales, qui seraient désormais soumis à l'obligation de tenir et de déposer un compte de campagne (nouvel article 3 octiès de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique).

En second lieu, votre commission a entendu aller plus loin dans la simplification du contentieux des comptes de campagnes en accroissant les compétences du juge électoral. Elle a en effet constaté que le juge électoral n'était compétent que pour se prononcer sur l'inéligibilité éventuelle du candidat dont le compte de campagne avait été rejeté : ainsi, le circuit de contestation des décisions de la CNCCFP concernant le montant du droit à remboursement versé au candidat reste complexe et long. Pour résoudre ce problème qui dissuade les candidats de faire valoir leurs droits, il convient donc de donner compétence au juge électoral -en l'occurrence, au Conseil constitutionnel- pour fixer lui-même le montant du droit à remboursement lorsqu'il constate que la CNCCFP n'a pas statué à bon droit. Ceci permettrait de facto de résoudre le problème mis en lumière par l'Assemblée nationale (l'existence de candidats bénéficiant d'un remboursement public, alors même qu'ils ont été déclarés inéligibles) et de renforcer la cohérence du système contentieux62(*).

Cette innovation, outre son intérêt pratique pour les candidats, est rendue nécessaire par la généralisation de la possibilité, pour la CNCCFP, d'appliquer des sanctions financières aux candidats (c'est-à-dire de réduire le montant du remboursement public) pour sanctionner des atteintes purement formelles et non-intentionnelles à la législation sur les comptes de campagne, et qui a été introduite par votre commission des lois à l'article 3 bis de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral63(*) : en effet, l'augmentation des compétences de la CNCCFP (qui est une autorité administrative indépendante, et non une juridiction) implique logiquement un renforcement du contrôle du juge sur les décisions prises par cette dernière.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.


* 49 Loi n° 96-300 du 10 avril 1996 ; celle-ci est codifiée à l'article L. 118-3 du code électoral.

* 50 Celui-ci prévoit qu'« est inéligible pendant un an celui qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits [...] et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit ».

* 51 Observations du 15 mai 2003.

* 52 L'un d'entre eux, M. Georges Fenech, avait ainsi réglé directement des dépenses représentant 8 % du montant total engagé pour sa campagne et 7,6 % du plafond de dépenses.

* 53 Selon le Conseil, ces élus n'ont commis des irrégularités que parce qu'ils ont été « handicapés par les délais d'ouverture du compte bancaire » ou « confrontés à l'indisponibilité temporaire de leur mandataire pour le règlement d'une dépense urgente, notamment à l'occasion de déplacements ».

* 54 Cette définition a été reprise pour les élections locales, dans des termes strictement identiques, à l'article 3 quater de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique (voir infra).

* 55 CE, 15 janvier 1997, « Élections municipales de Villeurbanne ».

* 56 CE, 29 juillet 2002, « M. Marinelli ».

* 57 CE, 29 juillet 2002, « M. Caul-Futy », et CE, 17 juin 2005, « M. Salim ».

* 58 CE, 9 juin 2008, « Élection du conseiller général du canton de Calais-Nord-Ouest ».

* 59 Cette définition de la « bonne foi » a été presque unanimement critiquée par les personnes entendues par votre rapporteur, seul M. Jean-Claude Colliard, président de l'université de Paris-I et membre du groupe de travail présidé par Pierre Mazeaud, s'y étant rallié.

* 60 Cette notion implique en effet que l'intéressé ait mis en place un système lui permettant de commettre une fraude.

* 61 Le juge électoral, lorsqu'il constate qu'une fraude a été commise, doit toutefois transmettre le dossier au parquet (article L. 117-1) : la procédure pénale engagée peut, le cas échéant, donner lieu à une interdiction des droits civiques, civils et de famille (et donc à une inéligibilité absolue d'une durée maximale de cinq ans). On notera toutefois que des sanctions pénales (avec possibilité de prononcer la peine complémentaire de l'article 131-26 du code pénal) sont prévues pour toutes les infractions graves aux dispositions du code électoral, notamment en matière de financement des campagnes électorales.

* 62 Cet amendement reprend ainsi l'une des recommandations du groupe de travail de la commission des lois.

* 63 Cette innovation n'a pas à figurer dans ce projet de loi organique, le titre Ier du livre Ier du code électoral étant applicable aux élections législatives.