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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France

16 février 2011 : Français établis hors de France ( rapport - première lecture )
c) Un droit peu intelligible et source de confusion pour les candidats

De plus, le droit électoral est peu intelligible pour les candidats : tel est notamment le cas en matière de financement des campagnes électorales, comme la CNCCFP (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques) l'a, à de très nombreuses reprises, souligné.

Le droit applicable en matière de financement des campagnes électorales

Selon l'article L. 52-4 du code électoral, la période couverte par le compte de campagne est « l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne ».

Dès lors qu'il est tenu à l'obligation d'établir un compte de campagne (c'est-à-dire pour toutes les élections se déroulant dans une circonscription de plus de 9 000 habitants, hors élections sénatoriales), le candidat doit désigner un mandataire financier ; cette obligation est valable même si le candidat ne procède à aucune dépense ni recette. Le mandataire est chargé de recueillir les fonds en vue du financement de la campagne et de régler les dépenses engagées en vue de l'élection -à l'exception des dépenses prises en charge directement par un parti ou groupement politique- et ne peut être ni un candidat en cas de scrutin de liste, ni l'expert-comptable qui sera chargé de la mise en forme du compte. En outre, le mandataire doit disposer d'un compte bancaire unique, retraçant tous les mouvements ayant affecté le compte de campagne depuis le début de cette dernière.

Les dons qui alimentent le compte de campagne ne peuvent être versés par des personnes morales autres que des partis ou groupements politiques, et les dons de personnes physiques sont plafonnés à hauteur de 4 600 euros (article L. 52-8).

La notion de dépense électorale n'est pas définie par le code électoral ; toutefois, le code institue un plafond de dépenses électorales (article L. 52-11), proportionnel au nombre d'habitants de la circonscription.

Le compte de campagne doit être déposé auprès de la CNCCFP « avant 18 heures le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise » (article L. 52-12) et présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables, sauf dans le cas où il ne fait apparaître ni dépense ni recette (article L. 52-12).

Le contrôle du compte de campagne est effectué par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, instituée par l'article L. 52-14 ; celle-ci doit se prononcer dans les six mois du dépôt du compte de campagne (article L. 52-15). Cette Commission peut approuver ou rejeter le compte de campagne, mais également le réformer pour y intégrer ou en extraire certaines dépenses.

Les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés ont droit à un remboursement forfaitaire de leurs dépenses dans la double limite de 50 % du plafond de dépenses et de l'apport personnel des candidats. Le montant du droit à remboursement est fixé par la CNCCFP ; dès lors que cette dernière rejette un compte, le candidat perd tout droit à remboursement.

Les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours soit devant le Conseil constitutionnel (élections présidentielles et parlementaires), soit devant le juge administratif. Pour toutes les élections à l'exception des élections présidentielles, la Commission est tenue de saisir le juge électoral aux fins de prononcer une sanction d'inéligibilité dès lors qu'elle constate un dépassement du plafond de dépenses, une absence de dépôt du compte dans le délai imparti, ou lorsqu'elle rejette le compte.

La Commission a ainsi relevé que les dispositions relatives à l'entrée en fonctions du mandataire financier étaient obscures, la rédaction du code ayant créé en la matière une confusion entre la déclaration du mandataire en préfecture (qui est, selon la jurisprudence, la seule action ayant une valeur juridique et permettant de considérer que le candidat est bel et bien pourvu d'un mandataire) et la simple « désignation » de ce dernier. Elle a, de même, constaté que les candidats étaient souvent induits en erreur par la définition minimaliste que le code donne des missions des experts-comptables, chargés d'assurer la « présentation » du compte de campagne : ce terme flou a conduit à ce que « la portée et les limites de l'intervention de l'expert-comptable ne [soient] pas toujours interprétées de façon homogène »4(*), ce qui n'est pas sans conséquences sur les candidats, sur lesquels repose la responsabilité de la bonne présentation de leur compte de campagne5(*).


* 4 Onzième rapport d'activité (2008).

* 5 La jurisprudence assimile en effet une présentation incorrecte du compte à un défaut d'expert-comptable pouvant entraîner le rejet du compte et, en conséquence, l'inéligibilité du candidat (CE, 27 juillet 2002, « M. Maury »).