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Proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon

12 juillet 2011 : Contrefaçon ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER
SPÉCIALISATION DES JURIDICTIONS CIVILES
EN MATIÈRE DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE

Ce chapitre, composé des articles 1er à 5, vise à renforcer la spécialisation des juridictions civiles en matière de propriété intellectuelle.

Il s'inscrit ainsi dans une logique de concentration des compétences en matière de propriété intellectuelle, concentration essentielle pour maintenir la réputation d'excellence et l'attractivité juridique de la France dans le domaine de la lutte contre la contrefaçon, comme le souligne le récent rapport d'information sur l'évaluation de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon de notre collègue M. Laurent Béteille et de votre rapporteur6(*).

La situation actuelle

A l'initiative du Sénat, la loi précitée du 29 octobre 2007 a marqué une étape très importante en matière de spécialisation dans le domaine de la propriété intellectuelle, d'une part, en transférant la compétence en cette matière des tribunaux de commerce vers les TGI, d'autre part, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de spécialiser certains d'entre eux. Le rapport de première lecture de M. Laurent Béteille sur ce texte7(*) appelait de ses voeux une spécialisation par décret d'un nombre aussi réduit que possible de TGI en matière de propriété intellectuelle. Le rapport Guinchard sur la répartition du contentieux8(*) s'est inscrit dans le droit-fil de cette préconisation en proposant la spécialisation d'un TGI par ressort de cour d'appel pour le contentieux des marques nationales, de la propriété littéraire et artistique, des dessins et modèles et des indications géographiques.

Les décrets d'application de la loi de 2007, intervenus en 2009 et 20109(*), sont allés au-delà de ces recommandations en retenant seulement dix TGI compétents pour le contentieux des marques, dessins et modèles, indications géographiques et pour celui de la propriété littéraire et artistique.

Par ailleurs, le contentieux des obtentions végétales, actuellement réparti entre 10 TGI, devrait prochainement être confié au seul TGI de Paris. En effet, l'article 6 du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles  ouvre la voie à une telle spécialisation dans la mesure où il supprime le plancher législatif en vertu duquel le nombre de juridictions compétentes dans le domaine des obtentions végétales « ne peut être inférieur à dix ».

L'étude d'impact jointe au projet de loi précité indique que le Gouvernement entend suivre la proposition n° 10 du rapport précité de la commission Guinchard, proposition qui consiste à confier au seul tribunal de grande instance (TGI) de Paris le contentieux des obtentions végétales10(*).

Votre rapporteur approuve une telle perspective, qui rejoint une recommandation du récent rapport d'information précité sur l'évaluation de la loi du 29 octobre 2007 (recommandation n° 2).

Au total, si le Parlement confirme la suppression du plancher législatif en matière d'obtentions végétales11(*) et si le décret d'application intervient, par exemple, avant le 1er juillet 2012, on pourra, à cette date, résumer ainsi la spécialisation des juridictions opérée depuis 2007 dans le domaine de la propriété intellectuelle :

 

Juridictions compétentes en matière de marques

Juridictions compétentes en matière de dessins et modèles, d'indications géographiques et de propriété littéraire et artistique

Juridictions compétentes en matière de brevets

Juridictions compétentes en matière d'obtentions végétales

Situation au 1er janvier 2007

tous les TGI

- toutes les juridictions d'instance
(TI et TGI)

- tous les tribunaux de commerce

7

10

Situation prévisionnelle au
1er juillet 2012

10 TGI

10 TGI

TGI
de Paris

TGI
de Paris

Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que la spécialisation voulue par le législateur a toujours uniquement porté sur le contentieux judiciaire : les juridictions administratives demeurent compétentes, comme elles l'étaient avant 2007, pour certains contentieux de propriété intellectuelle. A titre d'exemple, la spécialisation en matière de droit d'auteur ne remet pas en cause la compétence de la justice administrative appelée à connaître de nombreux contentieux en ce domaine12(*).

Votre rapporteur insiste sur le fait que si un transfert de compétence pourrait, à l'avenir, être envisagé, en concertation avec les magistrats de l'ordre judiciaire et ceux de l'ordre administratif, tel n'a jamais été, jusqu'à présent, la volonté du législateur, et ce contrairement à l'interprétation que certaines personnes entendues par votre rapporteur font des textes adoptés. Ces derniers, éclairés par les travaux préparatoires, ne laissent aucun doute à ce sujet.

La proposition de loi

Le présent chapitre de la proposition de loi entend franchir une nouvelle étape dans la spécialisation des juridictions civiles en matière de propriété intellectuelle.

Il traduit la recommandation n° 1 du rapport d'information précité : « Plafonner à 4 ou 5 le nombre de tribunaux de grande instance (TGI) exclusivement compétents en matière de marques, dessins et modèles, d'indications géographiques et de propriété littéraire et artistique ».

Le rapport d'information souligne en effet que le contentieux est très inégalement réparti entre les 10 TGI spécialisés puisqu'il est concentré sur cinq TGI. Votre rapporteur a obtenu des statistiques plus récentes que celles qui figurent dans le rapport d'information : elles confirment cette très forte concentration puisque les TGI de Paris, Nanterre, Marseille, Bordeaux et Lyon traitent, à eux seuls, 93 % des dossiers (voir tableau ci-après).

Nombre d'affaires de propriété intellectuelle traitées en 2010
par les 10 TGI spécialisés

 

Propriété littéraire et artistique

Propriété industrielle

Ensemble
de la propriété intellectuelle

Paris

691

1480

2171

Nanterre

67

93

160

Marseille

39

111

150

Bordeaux

31

92

123

Lyon

34

65

99

Rennes

19

59

78

Lille

8

57

65

Nancy

3

57

60

Strasbourg

0

6

6

Fort-de-France

4

2

6

Total des dix TGI spécialisés

896

2022

2918

Source : ministère de la justice

Compte tenu de ces statistiques, la proposition de loi fait le choix d'inscrire dans le code de la propriété intellectuelle un plafond de cinq TGI spécialisés en propriété intellectuelle13(*).

L'auteur de la proposition de loi considère en effet qu'un TGI ne peut être considéré comme spécialisé que s'il traite annuellement au moins une centaine de dossiers annuels de propriété intellectuelle. Ce point de vue est d'ailleurs partagé par l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur ainsi que par le ministère de la justice qui, en réponse à un questionnaire adressé par votre rapporteur, a indiqué : « D'un point de vue empirique, on considère souvent qu'un juge devient quasi parfaitement spécialisé en matière de propriété intellectuelle (...) en rédigeant une dizaine de jugements au fond par mois ».

A cette aune, ne peuvent être considérés comme spécialisés que 5 TGI : Paris, Nanterre, Marseille, Bordeaux et, dans une certaine mesure, Lyon, les autres juridictions ayant une activité plus réduite, voire marginale en matière de propriété intellectuelle.

La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté, lors de ses auditions, que le renforcement de la spécialisation proposée par le texte suscitait des réactions opposées.

De nombreuses personnes entendues se sont déclarées favorables, voire très favorables, à un renforcement de la spécialisation tel qu'inscrit dans la proposition de loi, faisant valoir la très inégale répartition du contentieux de la propriété intellectuelle entre les dix TGI spécialisés : comment un TGI peut-il se prévaloir d'une « spécialisation » alors qu'il ne traite que quelques dizaines de dossiers par an ?

En effet, la spécialisation des juridictions ne doit pas se réduire à un regroupement fonctionnel des contentieux sans aucune valeur ajoutée en termes d'expertise des dossiers.

Votre rapporteur relève également que la situation actuelle présente un inconvénient : les TGI compétents relèvent en effet de dix cours d'appel distinctes. Or, si certains TGI ont peu de dossiers de propriété intellectuelle en première instance, les cours d'appel concernées en ont, a fortiori, encore moins puisqu'environ un tiers des décisions des TGI spécialisés (la moitié à Paris) sont contestées en appel.

A l'inverse, certaines auditions ont mis en lumière certaines oppositions au renforcement proposé de la spécialisation civile

En premier lieu, le ministère de la justice a relevé que la voie retenue par le Gouvernement dans les décrets d'application de la loi du 29 octobre 2007 a été beaucoup plus stricte que celle préconisée par le rapport Guinchard précité, à savoir un TGI par ressort de cour d'appel. En conséquence, fait valoir le ministère, le principe de spécialisation, inscrit dans la loi de 2007 à l'initiative du Sénat, a connu une mise en oeuvre ambitieuse.

En second lieu, le ministère de la justice a également indiqué à votre rapporteur que le Gouvernement manquait de recul pour porter une appréciation précise et circonstanciée sur les choix de spécialisation opérés par les décrets récents de 2009 et 2010.

En troisième lieu, certaines personnes entendues par votre rapporteur ont craint que le renforcement de la spécialisation n'engendre des tensions avec les acteurs locaux, qu'ils soient politiques, économiques ou juridiques, notamment avec les cabinets de conseil en propriété industrielle et les avocats spécialisés en ce domaine. En effet, la réduction de 10 à 5 TGI compétents conduirait à retirer à 5 TGI une spécialisation juridique. Les élus, avocats et magistrats concernés pourraient donc regretter une forme de dessaisissement, alors que la récente réforme de la carte judiciaire a parfois été mal vécue localement. Le Conseil national des barreaux s'est ainsi déclaré hostile à toute accentuation de la spécialisation, la situation actuelle leur permettant de garantir un bon « maillage du territoire ».

Enfin, de nombreuses personnes ont relevé que la réduction de 10 à 5 du nombre de TGI compétents conduirait le Gouvernement à procéder à des choix délicats : qui de Nancy ou de Strasbourg devrait perdre sa compétence ? Le TGI de Paris devrait-il récupérer la compétence du TGI de Nanterre ? Faudrait-il supprimer la compétence du TGI de Fort-de-France ?

Pour prendre la mesure de la difficulté de ces questions, il faut rappeler :

- que le TGI de Strasbourg avait été « oublié » dans le décret de spécialisation de 2009, le Gouvernement réparant cette omission par un décret de 2010 « pour des motifs tirés du rayonnement international ancien de Strasbourg dans le domaine de la propriété intellectuelle. ». Toutefois, la compétence de Nancy a alors été conservée, en raison de l'existence dans cette ville d'une juridiction interrégionale spécialisée (JIRS)14(*)... ;

- que même si les TGI de Nanterre et Paris ne sont distants que de quelques kilomètres, le transfert du contentieux du premier au second conduirait à transférer un contentieux important à Paris15(*) ;

- que le choix de Fort-de-France, même si le TGI y traite un nombre marginal d'affaires en propriété intellectuelle, répond, dans une certaine mesure, à une logique d'accessibilité de la justice pour les entreprises ultra-marines.

Il en ressort que la proposition consistant à réduire de 10 à 5 le nombre de TGI spécialisés ne fait pas consensus et suscite en particulier l'opposition du Gouvernement pour les raisons évoquées plus haut. Celui-ci a présenté des amendements tendant à supprimer les articles concernés de la proposition de loi (articles 1er à 3).

A l'appui de ses amendements de suppression, le Gouvernement a fait valoir que le « l'objectif poursuivi par la présente proposition de loi peut être atteint par la poursuite des actions de formation destinées aux magistrats spécialisés dans ce type de contentieux, et par un suivi approprié des carrières de ces derniers. Les dix juridictions actuellement compétentes pourront également être sensibilisées à la nécessité de confier, dans la mesure du possible, ce type de dossier à un nombre limité de magistrats. ».

Ces engagements marquent la prise en considération, par le Gouvernement, des recommandations de portée non législative formulées par le rapport d'information précité sur l'évaluation de la loi du 29 octobre 2007.

En effet, ce rapport a préconisé (recommandations 3 à 6) :

- d'améliorer la formation des magistrats spécialisés par l'obligation de suivre une formation préalable et continue de haut niveau en matière de propriété intellectuelle ;

- de poursuivre les efforts engagés en matière d'adéquation profil/poste afin de créer des « filières » ou des « parcours de compétence » dans le domaine de la propriété intellectuelle ;

- de veiller à éviter le renouvellement simultané de la totalité des magistrats spécialisés en propriété intellectuelle dans une même juridiction afin de préserver la capacité d'expertise et la mémoire des dossiers ;

- d'inviter le ministère de la justice, et plus encore le Conseil supérieur de la Magistrature, à adopter une politique de gestion des carrières qui favorise une durée d'affectation d'au moins dix ans des magistrats spécialisés en propriété intellectuelle.

En outre, les engagements pris par le Gouvernement dans l'objet des amendements de suppression soulignent la prise en compte d'une recommandation que votre rapporteur a adressée au ministère de la justice lors de son audition. En effet, le TGI de Paris est l'unique juridiction de France dotée d'une chambre qui se consacre à plein temps au contentieux de la propriété intellectuelle. Dans les 9 autres TGI, il semble, d'après les informations obtenues par votre rapporteur lors des auditions16(*), que le contentieux soit réparti entre plusieurs magistrats, à l'exception notable du TGI de Lyon où un magistrat se serait spécialisé. Dans les autres TGI, les dossiers sont traités par plusieurs magistrats civilistes.

Votre rapporteur regrette que les TGI spécialisés n'aient visiblement pas (ou pas encore) cherché à faire de l'un de leurs magistrats un référent en propriété intellectuelle, c'est-à-dire un magistrat qui aurait plus particulièrement vocation à instruire les dossiers de propriété intellectuelle, même si, rappelons-le, les affaires sont examinées au TGI en formation collégiale (trois magistrats). Une telle organisation serait pleinement conforme à l'intention du législateur exprimée en 2007.

En indiquant que « les dix juridictions actuellement compétentes pourront également être sensibilisées à la nécessité de confier, dans la mesure du possible, ce type de dossier à un nombre limité de magistrats », le Gouvernement montre qu'il a entendu le message de votre rapporteur.

Pour l'ensemble de ces raisons, et dans un esprit de conciliation avec le Gouvernement, la commission a accepté de supprimer les articles 1er à 3.

Le tableau ci-après illustre le traitement du contentieux civil de la propriété intellectuelle qui résulterait du texte de la commission.

Spécialisation du contentieux civil dans le domaine de la propriété intellectuelle :

(Les modifications par rapport à la situation actuelle apparaissent en grisé)

 

Juridictions compétentes en matière de marques

Juridictions compétentes en matière de dessins et modèles et de propriété littéraire et artistique

Juridictions compétentes en matière d'indications géographiques

Juridictions compétentes en matière de brevets

Juridictions compétentes en matière d'obtentions végétales

Juridictions compétentes en matière de marques ou dessins/modèles communautaires

Situation au 1er janvier 2007

tous les TGI

- toutes les juridictions d'instance
(TI et TGI)

- tous les tribunaux de commerce

- toutes les juridictions d'instance
(TI et TGI)

- tous les tribunaux de commerce

7

10

- 32 -

- TGI de Paris pour les marques communautaires ;

- pas de spécialisation pour les dessins et modèles communautaires

Situation actuelle

10 TGI

10 TGI

10 TGI

TGI
de Paris

TGI
de Paris17(*)

TGI de Paris

Situation résultant de la proposition de loi

5 TGI (au plus)

5 TGI (au plus)

5 TGI (au plus)

TGI de Paris

TGI
de Paris

TGI
de Paris

Situation résultant du texte de la commission

10 TGI

10 TGI

TGI de Paris

TGI de Paris

TGI
de Paris

TGI
de Paris

Article 1er
(art. L. 331-1 du code de la propriété intellectuelle)
Renforcement de la spécialisation des juridictions civiles
en matière de propriété littéraire et artistique

Comme indiqué précédemment, le présent article vise à réduire de dix à cinq (au plus) le nombre de TGI spécialisés en droit de la propriété littéraire et artistique.

Votre commission a supprimé l'article 1er.


* 6 Il s'agit de la recommandation n° 2 du rapport d'information n° 296 (2010-2011) du 9 février 2011, fait au nom de la commission des lois. Ce rapport, intitulé « lutte contre la contrefaçon : premier bilan de la loi du 29 octobre 2007 », est disponible sur Internet http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-296-notice.html.

* 7 Rapport n° 420 (2006-2007) de M.  Laurent Béteille, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 juillet 2007, sur le projet de loi qui a abouti à la loi du 29 octobre 2007 : http://www.senat.fr/rap/l06-420/l06-420.html.

* 8 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par M. Serge Guinchard, rapport remis au garde des sceaux juin 2008.

* 9 Les décrets du 9 octobre 2009 n°s 2009-1204 et 2009-1205 ont spécialisé neuf TGI pour le contentieux des marques nationales, de la propriété littéraire et artistique, des dessins et modèles et des indications géographiques. Un dixième TGI, celui de Strasbourg, a été spécialisé par décret n° 2010-1369 en date du 12 novembre 2010.

* 10 Page 18 de l'étude d'impact : « Ainsi en ce qui concerne les obtentions végétales, la loi impose, en l'état, que dix tribunaux de grande instance au moins soient compétents. Le présent projet supprime ce seuil minimal, ce qui permettra ensuite au règlement de fixer une compétence nationale du tribunal de grande instance de Paris pour ce contentieux (...) »

* 11 Ce texte est en cours de discussion. Toutefois, on peut noter que le Parlement n'a émis aucune objection de fond à l'article 6 : le Sénat l'a approuvé sans modification et l'Assemblée nationale n'a adopté à cet article qu'un amendement de coordination.

* 12 La juridiction administrative connaît, par exemple, des décisions des commissions prévues par le Code de la propriété intellectuelle en matière de copie privée (art. L. 311-5) et de rémunération équitable (art. L. 214-4), du contentieux concernant les refus opposés par l'administration à certaines demandes (cf. art. L. 122-5 7° s'agissant de l'agrément des associations de handicapés ; art. L. 331-2 s'agissant de l'agrément des agents des sociétés de gestion collective et des organismes de défense professionnelle), du contentieux sur le droit d'auteur des agents publics (art. L. 131-3-1 et s.), du contentieux sur le droit d'auteur des oeuvres appartenant à l'Etat ou aux collectivités territoriales (cf. contentieux en matière d'architecture) ou encore du contentieux relatifs à certaines décisions de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (cf. labellisation des offres légales - art. R. 331-47).

* 13 La proposition de loi se borne à fixer un plafond de TGI compétents : en effet, il n'appartient pas au législateur de fixer un chiffre précis et encore moins de déterminer les TGI spécialisés. Cette compétence relève du pouvoir réglementaire.

* 14 La spécialisation opérée suite à la loi de 2007 visait à s'appuyer sur les JIRS, compte tenu de leurs moyens dédiés et de leurs compétences particulières en matière de criminalité organisée et d'infractions économiques. Le décret de spécialisation de 2009 a retenu les 8 villes accueillant des JIRS, ainsi que Nanterre afin d'alléger le TGI de Paris notamment en matière de droit d'auteur.

* 15 Qui se traduirait par la création d'une cinquième section à la troisième chambre du TGI de Paris.

* 16 Informations données par les représentants des avocats ou des entreprises, le ministère de la justice ne disposant pas d'informations précises sur le traitement du contentieux de la propriété intellectuelle dans les TGI spécialisés (en dehors de Paris).

* 17 En anticipant sur le vote, dans le cadre du projet de loi relatif à la répartition du contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, de la suppression du plancher législatif en matière d'obtentions végétales et en supposant que le décret d'application intervienne très rapidement après la publication de la loi.