Allez au contenu, Allez à la navigation



Proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon

12 juillet 2011 : Contrefaçon ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V
SPÉCIALISATION DES JURIDICTIONS PÉNALES EN MATIÈRE DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE

Le chapitre V, composé d'un article unique, l'article 30, vise à prévoir la spécialisation des juridictions pénales en matière de propriété intellectuelle

Article 30
(art. 706-1-4 [nouveau] du code de procédure pénale)
Spécialisation des juridictions pénales
en matière de propriété intellectuelle

Le présent article traduit la recommandation n° 14 du rapport d'information, à savoir « spécialiser quatre ou cinq tribunaux correctionnels exclusivement compétents pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des délits de contrefaçon commis en France, autres que ceux qui apparaissent d'une grande ou d'une très grande complexité. »

La proposition de loi prévoit un plafonnement à cinq tribunaux correctionnels.

Rappelons que le traitement de la contrefaçon en matière pénale repose sur trois niveaux d'intervention, prévus à l'article 704 du code de procédure pénale :

- les dossiers de contrefaçon d'une très grande complexité reviennent aux Juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) qui sont chargées, d'une manière générale, des plus gros dossiers de criminalité organisée et de grande délinquance économique et financière ; créés en 1975, les JIRS sont actuellement au nombre de huit ; elles sont implantées, eu égard à l'importance des affaires traitées et aux aspects liés à la coopération transnationale, à Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy et Fort-de-France ;

- les dossiers de contrefaçons d'une grande complexité sont traités par des juridictions régionales spécialisées en matière économique et financière (1 à 2 juridictions par cour d'appel). Ces juridictions, nées en 1975, sont actuellement au nombre de 35 ;

- enfin, les affaires ne relevant ni de la grande, ni de la très grande complexité sont examinées par l'ensemble des tribunaux correctionnels, au nombre de 164.

Le rapport d'information précité recommande le maintien de la compétence des juridictions spécialisées et des JIRS pour les dossiers respectivement complexes et très complexes de contrefaçon, ces dossiers paraissant traités de manière satisfaisante par ces juridictions. En effet, ces dernières possèdent une expertise reconnue en matière de délinquance économique et financière à laquelle la contrefaçon se rattache bien souvent.

En revanche, le rapport préconise de modifier l'organisation judiciaire en ce qui concerne le traitement du contentieux de la contrefaçon ne relevant ni de la grande, ni de la très contrefaçon, contrefaçon que nous qualifierons, pour plus de commodité, de « contrefaçon ordinaire ».

En effet, le rapport souligne que la réponse pénale à ce type de contrefaçon est souvent jugée insuffisante, tant sur l'intérêt public que sur les intérêts civils. De nombreuses illustrations sont d'ailleurs fournies dans le rapport.

Le rapport souligne qu'une spécialisation des juridictions en matière pénale permettrait de répondre à cette situation et présenterait un triple intérêt.

En premier lieu, il relève que la contrefaçon, bien que reconnue comme un délit par le code pénal, est parfois perçue comme une atteinte à des intérêts privés, et non comme une atteinte à l'intérêt général ; cette situation tiendrait, dans une large mesure, à l'absence de spécialisation des juridictions répressives. Ces dernières ont, semble-t-il, tendance à relativiser l'importance d'une contrefaçon au regard d'autres délits dont ils ont à connaître tels que les agressions sexuelles, les homicides involontaires, les coups et blessures... En effet, les tribunaux correctionnels ne consacrent qu'une faible part de leur activité à des affaires de contrefaçons : à titre d'exemple, les affaires de contrefaçon ne représentent qu'environ 7 % de l'activité de la 31ème chambre correctionnelle du TGI de Paris, qui traite pourtant de l'ensemble des affaires de propriété intellectuelle à Paris. Le rapport d'information note qu'en 2009 et au cours du premier semestre 2010, cette chambre a traité 134 dossiers de contrefaçon sur un total de 1900. En conséquence, chacun des six magistrats de cette chambre traite en moyenne 15 dossiers de contrefaçon par an, soit un peu plus de 2 par mois. Or, comme indiqué précédemment, le ministère de la justice, en réponse à un questionnaire adressé par votre rapporteur, a indiqué : « D'un point de vue empirique, on considère souvent qu'un juge devient quasi parfaitement spécialisé en matière de propriété intellectuelle (...) en rédigeant une dizaine de jugements au fond par mois ».

Selon ce critère, il est indiscutable que les magistrats du tribunal correctionnel de Paris, comme sans doute ceux des autres tribunaux répressifs, ne peuvent prétendre à une quelconque spécialisation en propriété intellectuelle. La spécialisation conduirait les tribunaux correctionnels à consacrer une part nettement plus importante de leur activité à des dossiers de contrefaçon et donc à être sensibilisés à ces questions.

En deuxième lieu, le rapport d'information note qu'une spécialisation en matière pénale permettrait d'établir des connexions entre certaines affaires : à titre d'exemple, le tribunal correctionnel de Paris pourrait connaître des cas de contrefaçons détectés dans les gares parisiennes ainsi que dans les aéroports d'Orly et de Roissy alors qu'elles relèvent aujourd'hui de trois juridictions différentes : respectivement Paris, Créteil et Bobigny. La spécialisation pénale permettrait d'établir des connexions entre les affaires plus simplement et plus efficacement que ce que permet l'article 203 du code de procédure pénale30(*).

Enfin, le rapport soutient que la spécialisation pénale est un préalable à la création, au sein de chacun des TGI spécialisés, d'une chambre mixte de propriété intellectuelle (sur le modèle de la 17ème chambre du TGI de Paris compétente en matière de liberté de la presse) associant des magistrats civilistes et pénalistes traitant indifféremment les affaires dans des formations mixtes : à titre d'exemple, une affaire pénale serait traitée par deux pénalistes et un civiliste, les affaires civiles par deux civilistes et un pénaliste. Cette organisation garantirait un meilleur dialogue des juges et une harmonisation des montants d'indemnisation des titulaires de droits31(*).

La position de votre commission

Votre rapporteur constate que la proposition de spécialisation des juridictions pénales a fait l'objet d'appréciations opposées lors des auditions, certains approuvant pleinement cette proposition et la jugeant même insuffisamment ambitieuse, d'autres l'estimant, au contraire, inopportune.

En premier lieu, certaines personnes ont souligné la pertinence des trois principaux arguments présentés par le rapport d'information à l'appui de cette spécialisation pénale, arguments rappelés ci-dessus. D'aucuns ont même défendu l'idée que la proposition de loi n'allait pas assez loin en maintenant la compétence des JIRS et des juridictions spécialisés en matière de propriété intellectuelle. Ainsi la SACEM a adressé à votre rapporteur une contribution écrite dans laquelle elle juge trop complexe le système actuel, fondé sur le degré de complexité de la contrefaçon, système que la proposition de loi ne remet pas en cause. En effet, la combinaison du texte actuel de l'article 704 du code de procédure pénale, non modifié par la proposition de loi, et de l'article 706-1-4 qui résulterait de l'article 30 de la proposition de loi aboutirait au résultat suivant :

- toutes les infractions de contrefaçon ordinaire seraient de la compétence de 5 tribunaux correctionnels spécialisés ;

- les infractions de contrefaçon relevant de la grande ou de la très grande complexité continueraient à relever des juridictions régionales spécialisées ou des JIRS.

Or, précise la SACEM, cette situation est « génératrice d'incertitudes, de contestations, et de ralentissement des procédures dès lors qu'il n'est jamais évident, de prime abord, qu'une infraction doit être classée dans l'une ou l'autre des trois catégories susmentionnées. »

De ce point de vue, il convient d'observer que, en l'état actuel des dispositions de l'article 704 du code de procédure pénale :

- lorsque l'action publique est mise en mouvement par le représentant du Parquet, le plus souvent, le représentant du Ministère public du lieu de commission de l'infraction va déclencher les poursuites devant le juge d'instruction ou devant la juridiction de jugement compétents au regard des critères de droit commun car le caractère complexe de l'affaire n'apparaît pas d'emblée. Il ne se révélera qu'au cours de la procédure de telle sorte que ce n'est qu'ultérieurement, spécialement au stade de l'instruction, qu'un passage de la juridiction de droit commun à la juridiction spécialisée sera envisagé ;

- lorsque l'action publique est mise en mouvement par la partie lésée, celle-ci ne peut pas saisir immédiatement la juridiction spécialisée (Cass. Crim. 12 janvier 2005). En effet, il ne lui appartient pas d'apprécier le caractère complexe de l'affaire et elle devra donc systématiquement saisir les juridictions de droit commun.32(*)

Votre rapporteur a été sensible à cette argumentation et considère qu'il convient de procéder à une spécialisation pénale plus poussée et plus cohérente : elle consiste à confier un bloc de compétences « propriété intellectuelle » (délits prévus par le code de la propriété intellectuelle et délits prévus par le code des douanes lorsqu'ils portent sur des marchandises contrefaisantes) à un nombre réduit de juridictions pénales. Ces juridictions seraient compétentes pour l'ensemble des affaires pénales de contrefaçon, quel que soit leur degré de complexité. Cette spécialisation pénale serait ainsi le pendant de la spécialisation civile opérée par le législateur en 2007 puisque les TGI spécialisés au plan civil connaissent de l'ensemble des affaires civiles, simples ou complexes. Il y aurait ainsi, par exemple, 5 TGI spécialisés aux plans civil et pénal, les JIRS et les juridictions régionales spécialisées perdant leur compétence en matière de propriété intellectuelle. Tel est l'objet d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur.

Force est toutefois de reconnaître que la spécialisation pénale, qu'elle prenne la forme du dispositif proposé par la proposition de loi ou celle résultant de l'amendement précité, a été parfois jugée inopportune lors des auditions.

En premier lieu, certaines personnes, telles que les représentants du ministère de l'industrie ou Maître Christophe Caron, professeur agrégé à la Faculté de droit de Paris-Est et avocat à la Cour, ont estimé que la spécialisation pénale ne se traduirait pas nécessairement par un plus grand recours à la voie pénale : en effet, la réticence des titulaires de droits à l'égard du pénal tient, certes, à l'insuffisante expertise des magistrats pénalistes dans le domaine de la propriété intellectuelle, mais elle s'explique également par d'autres raisons. Ont été cités, à titre d'exemples, des délais de jugement plus longs et une procédure non maîtrisée par le plaignant (la citation directe apparaissant souvent inadaptée en propriété intellectuelle). Il semble ainsi que la voie pénale ne soit utilisée par les titulaires de droits que pour « faire un exemple » ou « impressionner de jeunes contrefacteurs » pour reprendre des expressions utilisées lors des auditions.

En second lieu, le ministère de la justice s'est déclaré « extrêmement défavorable » à la spécialisation du contentieux pénal de la contrefaçon ordinaire. Trois arguments principaux ont été avancés :

- en premier lieu, le ministère a indiqué que le principe de la spécialisation répondait à la double exigence de technicité d'une infraction et de complexité d'une enquête. Or ces deux dimensions seraient par définition absentes des affaires quotidiennes de contrefaçon, dont beaucoup relèveraient, selon le ministère, d'affaires de « vêtements achetés sur l'étal d'un marché » ;

- en deuxième lieu, le ministère a fait valoir, s'agissant des critiques formulées à l'égard des peines prononcées, jugées trop clémentes, qu' « il est certes incontestable que les tribunaux modulent la répression pénale à la gravité des infractions commises mais il s'agit là d'une partie intégrante de leur mission et de la garantie de l'individualisation des peines, exigence constitutionnelle», ajoutant que « la spécialisation demandée n'empêcherait pas, sauf à créer des magistrats ne jugeant que des dossiers de contrefaçon, que les juges saisis apprécient la gravité des infractions de contrefaçon ordinaire à l'aune d'autres contentieux. Le volume des procédures pénales de contrefaçon traitées, somme toute marginal, augure enfin mal de la réalité de la spécialisation envisagée par cette proposition de loi » ;

En troisième lieu, le ministère de la justice a craint un « démembrement de l'organisation de la justice pénale », estimant que si la voie de la spécialisation était empruntée pour les contrefaçons ordinaires, il serait « délicat d'exclure la même spécialisation pour d'autres législations pénales techniques dont les acteurs publics ou privés estimeront eux aussi que les peines prononcées par les tribunaux ne sont pas assez sévères. Ainsi, la même démarche de spécialisation pourra être relayée notamment pour les infractions au droit des sociétés, au droit de la consommation, au droit de l'environnement, au droit du travail, au droit de l'urbanisme ou au droit de la santé publique. »

Votre rapporteur n'est guère convaincu par ces arguments.

En premier lieu, il relève que conformément au code de procédure pénale, les dossiers de contrefaçon ordinaire peuvent être complexes puisque les JIRS et les juridictions régionales spécialisées traitent des affaires d'une grande ou d'une très grande complexité. Les affaires « simplement complexes » échappent donc à la compétence de ces juridictions spécialisées.

D'ailleurs, en pratique, les affaires pénales de contrefaçon ordinaire sont souvent complexes et ne concernent pas toujours « des vêtements achetés sur l'étal d'un marché ». A cet égard, il faut rappeler que les affaires de droit d'auteur (près de 20 % des affaires pénales de contrefaçon) sont souvent particulièrement ardues et supposent d'apprécier l'originalité de l'oeuvre de l'esprit et par exemple, de distinguer entre l'art et l'artisanat, comme l'ont souligné les magistrats contactés par votre rapporteur. D'une manière générale, les questions de protection des droits de propriété intellectuelle dont se prévalent les plaignants relèvent de la jurisprudence des chambres civiles de la Cour de cassation, non de celle des chambres pénales. Enfin, on soulignera que le ministère de la justice souligne lui-même que la contrefaçon est en soi une infraction technique, puisqu'il évoque « d'autres législations pénales techniques » dans son troisième argument.

En second lieu, votre rapporteur souligne que le rapport d'information n'entend évidemment pas remettre en cause le principe constitutionnel d'individualisation des peines.

Le rapport se borne à constater que le contentieux pénal de la propriété intellectuel, contentieux souvent technique et complexe, est traité par des magistrats peu sensibilisés aux enjeux économiques de la propriété intellectuelle, à l'importance pour notre pays de répondre au défi de la mondialisation par la création et l'innovation, au fonctionnement des entreprises, aux nouvelles technologies... Cette sensibilisation pourrait résulter de la concentration du contentieux pénal au sein d'un nombre réduit de tribunaux correctionnels. A cet égard, votre rapporteur conteste l'adjectif « marginal » utilisé par le ministère de la justice pour qualifier le volume des affaires pénales en matière de contrefaçon ; en effet, comme le souligne le rapport d'information, ce volume, même en excluant le contentieux traité par les JIRS et les juridictions régionales spécialisées, représente environ 1.000 affaires par an. En outre, ce nombre pourrait augmenter à l'avenir car d'après les titulaires de droits interrogés par votre rapporteur, la spécialisation pénale pourrait conduire à un transfert d'une part du contentieux civil vers le contentieux pénal, dès lors que, précisément, cette spécialisation permet une meilleure réponse pénale au phénomène de la contrefaçon tant sur l'intérêt public que sur les intérêts civils. D'ailleurs, précisément sur ce dernier point, les auditions ont, une nouvelle fois, souligné que les juridictions répressives accordent des indemnisations bien moindres que le juge civil lorsqu'il est saisi de faits similaires. Il est probable que cette différence d'appréciation du préjudice subi par les titulaires de droits prendrait fin avec des magistrats pénalistes davantage sensibilisés aux enjeux de la propriété intellectuelle, surtout si sont créées des chambres mixtes de propriété intellectuelle (cf. supra).

Enfin, s'agissant de la crainte exprimée par le ministère de la justice que la spécialisation pénale en matière de contrefaçon n'ouvre la voie à des demandes de spécialisation similaire pour les infractions au droit des sociétés, au droit de la consommation, au droit de l'environnement, au droit du travail, au droit de l'urbanisme ou au droit de la santé publique, votre rapporteur relève que la propriété intellectuelle présente deux caractéristiques qui la distinguent des matières citées par le ministère : d'une part, la spécialisation territoriale des juridictions civiles n'existe que dans le domaine de la propriété intellectuelle : rien de tel en droit de la consommation, droit de l'environnement, droit du travail... ; d'autre part, il y a, dans ces matières, moins d'enjeux en termes de forum shopping, d'attractivité juridique, de réputation d'excellence à défendre... qu'il n'y en a en matière de propriété intellectuelle.

En outre, le ministère de la justice redoute un « démembrement de l'organisation de la justice pénale ». Votre rapporteur relève toutefois qu'il existe un précédent de tel « démembrement » : en effet, la n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants par les navires a prévu la création des tribunaux du littoral maritime spécialisés, exclusivement compétents pour le jugement des infractions intervenues dans les eaux territoriales (articles 706-107 à 706-111 du Code de procédure pénale).

Le décret n° 2002-196 du 11 février 2002 relatif aux juridictions compétentes en matière de pollution des eaux de mer par rejets des navires a ainsi créé six tribunaux au ressort identique à celui des préfectures maritimes et aux compétences spécifiques, dont trois en métropole, au Havre pour la zone de la Manche, à Brest pour la zone de l'Atlantique et à Marseille pour la zone de la Méditerranée.

Il semble à votre rapporteur que le raisonnement qui a été conduit pour spécialiser certaines juridictions en matière de pollutions maritimes (technicité et complexité des dossiers, nécessité d'établir des connexions, homogénéisation de la jurisprudence...) pourrait trouver à s'appliquer en matière de propriété intellectuelle.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur juge très opportune la spécialisation pénale proposée par le texte ; il a même présenté un amendement procédant à une spécialisation des juridictions pénales plus poussée et plus cohérente que celle qui est prévue par la proposition de loi, comme l'illustre le schéma ci-après. Cette solution consiste à confier un bloc de compétences « propriété intellectuelle » à un nombre réduit de juridictions pénales, et ce quel que soit le degré de complexité des affaires.

Pour autant, devant l'opposition du Gouvernement à ce qu'il présente comme un « démembrement de l'organisation de la justice pénale », votre rapporteur a retiré son amendement, et ce pour deux raisons essentielles.

D'une part, l'hostilité du Gouvernement à cette réforme compromettrait sérieusement les chances d'aboutissement rapide de la présente proposition de loi.

D'autre part, le Gouvernement a reconnu, dans l'objet de son amendement de suppression, la nécessité d'améliorer la prise en compte des spécificités de la contrefaçon. Il a, en conséquence, proposé une solution à droit constant pour avancer dans le sens de la proposition de loi.

Comme l'illustre le schéma ci-après, serait maintenue l'organisation judiciaire en vigueur (8 JIRS pour les affaires d'une très grande complexité, 35 juridictions régionales spécialisées pour les affaires d'une grande complexité et l'ensemble des tribunaux correctionnels pour les affaires « ordinaires ») mais le traitement civil des affaires pénales serait amélioré.

En effet, les parquets recevraient par circulaire des instructions pour saisir les JIRS pour les contrefaçons d'une très grande complexité, en s'intéressant à la complexité pénale, mais également civile.

En outre, lorsque la procédure pénale est suivie dans l'un des 10 TGI spécialisés au civil, les chambres correctionnelles seraient invitées, par circulaire également, à procéder à des renvois sur intérêts civils devant les chambres civiles spécialisées. Ce sera ainsi le cas des JIRS puisque les 8 JIRS relèvent des 10 TGI spécialisés. Ainsi, après avoir reconnu et puni la contrefaçon, la JIRS renverrait aux magistrats civilistes spécialisés le soin de réparer le préjudice de la partie civile. Cette solution permettrait de remédier à la faiblesse des indemnisations accordées par les juges répressifs lorsqu'ils se prononcent sur les intérêts civils, faiblesse relevée dans le rapport précité d'évaluation de la loi de 2007.

En conséquence, votre commission a accepté la suppression de l'article 30, proposée par le Gouvernement.

- 69 -


* 30 L'article 203 du Code de procédure pénale prévoit la possibilité, au stade de l'enquête, de dessaisissements au profit d'un unique service de police ou, ultérieurement, au profit d'un seul parquet, lorsque les investigations laissent apparaître des identités de mode opératoire ou d'auteurs. C'est alors un même tribunal qui juge l'intégralité du dossier. Toutefois, il paraît clair que la spécialisation des juridictions et donc du ministère public et des services de police permettrait d'établir plus aisément des connexions entre les dossiers.

* 31 Il s'agirait de reprendre, en l'approfondissant, l'expérience, lancée en 2007 par M. Jean-Claude Magendie, alors président du tribunal de grande instance de Paris. L'objectif était de réunir les magistrats de la 3ème chambre civile et de la 31ème chambre correctionnelle, toutes deux compétentes en matière d'atteintes à la propriété intellectuelle, au moyen d'une audience mixte par mois. Cette audience, qui associait les magistrats des chambres civiles et correctionnelles, avait pour but de faciliter les rapprochements des points de vue et de garantir la cohérence des décisions rendues. Cette expérience a été abandonnée en 2008 compte tenu de la faible activité de la 31ème chambre en matière de propriété intellectuelle.

* 32 A l'inverse, la partie lésée ne peut pas davantage contester la mise en oeuvre des règles de compétence des juridictions spécialisées « lorsque l'affaire revêt une complexité apparente » (Cass. Crim. 26 juin 2001). Il appartient donc au seul parquet d'apprécier le caractère complexe ou non de l'infraction de contrefaçon.