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Proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon

12 juillet 2011 : Contrefaçon ( rapport - première lecture )

CHAPITRE VI - RENFORCEMENT DES MOYENS D'ACTION DES DOUANES

Le présent chapitre, composé des articles 31 à 38, porte sur le renforcement des moyens d'action des douanes en matière de protection de la propriété intellectuelle. Il traduit la recommandation n° 18 du rapport d'information précité, à savoir « doter les douanes d'un arsenal juridique complet pour lutter contre tous les types de contrefaçons et dans toutes les circonstances. »

En effet, le rapport souligne que le législateur n'a jamais adopté une approche globale en matière de lutte douanière contre la contrefaçon. Il a, au contraire, procédé par superposition de textes, ce qui aboutit aujourd'hui à des failles dans notre droit, voire à des incohérences, qu'illustre le tableau ci-après.

Le rapport considère qu'il est nécessaire de doter les douanes d'un arsenal juridique complet pour l'ensemble de la propriété intellectuelle et ce, quelles que soient les situations dans lesquelles les marchandises sont placées (importation-exportation-transbordement-détention), ce qui implique de combler les lacunes mises en lumière par le tableau.

Certes, l'action des douanes demeurera, pour l'essentiel, tournée vers les marques, car la contrefaçon de marques est la plus fréquente et la plus simple à détecter.

Pour autant, une telle démarche, d'une part, permettra de sécuriser l'action des douaniers et des titulaires de droits, aujourd'hui constamment obligés de s'interroger sur leurs capacités d'action, d'autre part, manifestera la volonté des pouvoirs publics de signifier aux contrefacteurs qu'aucune atteinte à la propriété intellectuelle n'est tolérée.

En résumé, le système de protection douanier deviendrait plus simple, plus clair et donc plus efficace.

Moyens d'actions des douanes en matière de contrefaçon :

(les croix indiquent les compétences actuelles, les grisés les incompétences)

 

Retenue CPI

(marchandises communautaires)

Retenue 1383/2003

(marchandises extra-communautaires)

Marchandises prohibées par le CPI
(art 428 du code des douanes)

Infractions douanières applicables aux flux de marchandises contrefaisantes de statut communautaire

(art 38 du code des douanes)

Importation

Exportation

Transbordement

Détention

Marque

X

X

X

X

X

X

X

Dessin et modèle

X

X

X

X

 

X

- 71 -

X

Droit d'auteur

X

X

X

X

     

Droit voisin

X

X

X

X

     

Brevet

 

X

X

   

X

 

Obtention végétale

 

X

         

Indication géographique

 

X

         

Source : Direction générale des douanes et des droits indirects

Cette démarche d'harmonisation et de simplification est pleinement approuvée par le Gouvernement.

Lors du 16ème Forum européen de la propriété intellectuelle organisé par l'Union des fabricants le 31 mars 2011, M. François Baroin, alors ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction Publique et de la Réforme de l'État, en charge de la politique douanière de notre pays, a déclaré :

« Nous estimons que les travaux des sénateurs Laurent Béteille et et Richard Yung, vont dans le bon sens : il est nécessaire de renforcer encore notre arsenal juridique en matière de lutte contre les contrefaçons. Le Gouvernement estime en particulier que les pouvoirs d'action de la Douane sur l'ensemble du territoire devraient être alignés sur ceux dont elle dispose déjà aux frontières avec les pays tiers. Cela permettra une protection de tous les titulaires de droits de propriété intellectuelle, quel que soit le mode d'acheminement des marchandises. »

Interrogé par votre rapporteur, le ministère en charge des douanes a confirmé son entier soutien aux dispositions douanières de la proposition de loi, « dès lors que la volonté des pouvoirs publics, en faveur d'une « tolérance zéro » pour une lutte efficace contre la contrefaçon qui est un fléau tant pour l'économie que pour le consommateur, se renforcerait par le dispositif proposé au plan douanier, qui complèterait opportunément le dispositif législatif existant. ».

Cette volonté a été saluée par la totalité des personnes entendues par votre rapporteur.

Le présent chapitre de la proposition de loi comporte 8 articles qui peuvent être classés en trois catégories :

- l'article 31 apporte plusieurs modifications au CPI afin d'interdire la contrefaçon sous toutes ses formes et sous tous les régimes et situations douanières. Cet article donne à la douane une base légale pour saisir et sanctionner en toutes hypothèses les marchandises contrefaisantes ;

- les articles 32 à 37 modifient plusieurs articles du CPI afin d'aligner les procédures nationales de retenue douanière sur les procédures communautaires. C'est précisément ce que vise le ministre François Baroin dans sa déclaration susmentionnée. Soulignons à cet égard que la retenue n'est ni une saisie ni une sanction dans la mesure où elle ne s'applique qu'à des marchandises soupçonnées de contrefaçon. Les possibilités de retenue diffèrent aujourd'hui selon le statut de la marchandise : lorsque son statut est extra-communautaire (par exemple lorsqu'une marchandise est importée d'Asie ou doit être exportée vers l'Afrique), le règlement communautaire (CE) n°1383/2003 du 22 juillet 2003 permet aux douanes françaises d'agir pour l'ensemble des droits de propriété intellectuelle ; en revanche, lorsque la marchandises présente un statut communautaire (par exemple si la marchandise provient d'Italie), les douanes ne peuvent agir qu'en matière de marques, de dessins et modèles et, dans une certaine mesure, en matière de droit d'auteur ;

- enfin, l'article 38 complète l'article 38 du Code des douanes afin de prévoir le contrôle des douanes, opéré lors d'un flux de marchandises dans l'Union européenne, quelle que soit la violation du droit de propriété intellectuelle. Ce contrôle est actuellement limité aux marques et dessins/modèles.

Schématiquement, si l'on se réfère au tableau présenté plus haut relatif aux moyens d'action des douanes en matière de lutte contre la contrefaçon, on peut dire que l'article 31 permet de combler les lacunes de la colonne « Marchandises prohibées par le CPI », les articles 32 à 37 celles de la colonne « Retenue CPI (marchandises communautaires) » et l'article 38, celles de la colonne « Infractions douanières applicables aux flux de marchandises contrefaisantes de statut communautaire »).

Article 31
(art. L. 335-2, L. 335-4, L. 513-4, art. 613-3, 623-4 et L. 722-1
du code de la propriété intellectuelle)
Interdiction de la contrefaçon sous toutes ses formes
et sous les régimes et situations douanières

Le présent article interdit la contrefaçon sous toutes ses formes et sous tous les régimes et situations douanières. Il complète ainsi plusieurs articles du CPI afin de combler les lacunes mises en lumière par le tableau présenté plus haut (colonne « Marchandises prohibées par le CPI »). Ces modifications donneront à la douane une base légale pour saisir et sanctionner en toutes hypothèses les marchandises contrefaisantes, qu'elles se trouvent en situation d'importation, d'exportation, de transbordement et de détention et ce, quel que soit le droit de propriété intellectuelle auquel il est porté atteinte (droit d'auteur, marques, dessins/modèles, brevets...).

Actuellement, seules les marques bénéficient d'un régime de protection globale qui vise l'importation, l'exportation, le transbordement et la détention (article L. 716-9 du CPI).

Les autres droits de propriété intellectuelle ont un régime incomplet, qui tient au fait que le législateur n'a jamais eu d'approche systémique en la matière.

A titre d'exemples, l'article L. 335-2 du CPI interdit l'exportation et l'importation des oeuvres de l'esprit contrefaisantes, mais pas leur détention ni leur transbordement. De même, l'article L. 613-3 du CPI prohibe l'importation ou la détention de brevets contrefaisants, mais pas leur exportation ni leur transbordement.

A cet égard, votre rapporteur insiste sur l'importance de lutter contre les marchandises contrefaisantes en transbordement, c'est-à-dire contre les contrefaçons de provenance et de destination extra-communautaires qui transitent en Europe.

En effet, d'une part, la contrefaçon est souvent le fait de réseaux mafieux qui sont des réseaux transnationaux ; d'autre part, même si les produits contrefaisants ne sont pas destinés au territoire communautaire, ils peuvent y revenir par fret express, dans le cas où ils seraient ensuite proposés à la vente des européens via Internet. C'est ce que les douaniers appellent le retour « en pluie fine ».

C'est pourquoi votre rapporteur s'inquiète des perspectives de remise en cause de la compétence des douanes en matière de transbordement.

En premier lieu, la Cour de justice de l'Union européenne doit, au cours du second semestre 2011, se prononcer sur une question préjudicielle posée par une juridiction anglaise visant à déterminer si le Règlement communautaire 1383/2003 qui définit le champ d'intervention des douanes en matière de contrefaçon, permet ou non la retenue douanière (affaire dite « Nokia »).

La Commission européenne soutient que les saisies ne doivent pas concerner des marchandises qui ne seraient pas destinées (immédiatement) au territoire de l'Union européenne.

La France, quant à elle, invoque le Règlement précité et ses considérants qui visent le transbordement.

En second lieu, indépendamment de cette décision de justice, la Commission européenne a proposé le 26 mai dernier une modification de ce Règlement pour exclure explicitement la possibilité pour les douanes d'intervenir pour les médicaments en transbordement. L'exposé des motifs de cette proposition33(*) explique que « certaines saisies de médicaments en transit à travers l'UE opérées par les autorités douanières à la fin de 2008 ont suscité des inquiétudes parmi certains membres de l'OMC, les membres du Parlement européen, les ONG et la société civile. D'aucuns ont fait valoir que des mesures de ce type pouvaient entraver le commerce légitime de médicaments génériques, ce qui allait à l'encontre de l'engagement de l'UE de faciliter l'accès aux médicaments dans les pays en développement et constituait en fin de compte une violation des règles de l'OMC. Ces incidents ont provoqué des différends au sein de l'OMC opposant l'Inde et le Brésil à l'UE. ».

Autrement dit, la commission européenne souhaite apaiser le conflit avec l'Inde et le Brésil, soupçonnés d'accueillir en masse des contrefaçons de brevets de médicaments, contrefaçons qui transitent souvent sur le sol communautaire.

En tout état de cause, la proposition de règlement de la Commission européenne ne remet pas en cause le principe même du contrôle des douanes en matière de transbordement mais en limite simplement la portée. En conséquence, l'extension de la compétence des douanes en matière de transbordement, proposée par le présent article, ne devrait pas être contestée par le nouveau Règlement communautaire. Si le texte de la commission européenne est adopté en l'état, les possibilités d'action des douanes françaises en matière de transbordement ne s'exerceront simplement que dans les conditions et limites posées par la réglementation communautaire.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de coordination. Elle a ensuite adopté l'article 31 ainsi rédigé.


* 33 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le contrôle, par les autorités douanières, du respect des droits de propriété intellectuelle. Texte enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juin 2011 sous la référence E6299.