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Projet de loi de finances pour 2012 : Affaires européennes

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )
c) L'instabilité des écarts entre prévision et exécution

Des écarts considérables, positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE.

Ecarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1983

(en millions d'euros)

-1.125

606

-983

128

-357

-669

-2.114

1.469

-1.522

300

-1.491

-1.307

-1.260

-4*

-363

-890

-590

11

-1.751

-500

561

647

1.480

394

225

474

542

-556

1.095

-2500

-2000

-1500

-1000

-500

0

500

1000

1500

2000

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

* Prévision pour 2011 au 1er septembre 2011

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2012

Vos rapporteurs spéciaux observent que ces écarts considérables posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Ils jugent nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant.

L'estimation de la participation française au budget communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe. Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des Etats membres :

- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante44(*), le niveau effectif d'exécution des crédits votés et le niveau de consommation des réserves45(*) ;

- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique (cf. infra).

Le tableau suivant permet de détailler l'origine des écarts constatés en exécution.

Prévision et exécution du prélèvement sur recettes de 2009 à 2011

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

Loi de finances initiale

18 900

18 153

18 235

Variation de la ressource PNB

1 816

-45

-382

Impact de la variation du taux d'appel

1 746

657

-132

dont impact de la variation, par rapport à l'estimation faite en LFI :

     

- des dépenses à financer inscrites au budget de l'Union

-71

104

0

- de la sous-consommation des réserves (fonds de garantie, aide d'urgence)

0

0

0

- du solde de l'exercice précédent

390

720

96

- du produit des recettes diverses du budget communautaire

101

-29

2

- du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE

355

111

-54

- du produit des ressources propres traditionnelles au niveau de l'UE

971

-250

-175

Impact de la variation des bases PNB des Etats membres

1 109

-76

-262

Solde de la ressource PNB sur les exercices antérieurs

34

-48

13

Crédits n-1 rendus aux Etats membres en n (budget rectificatif)

-1 081

-578

0

Variation de la ressource TVA

-702

-352

229

Impact de la variation du taux d'appel

0

0

0

Impact de la variation des bases TVA des Etats membres

-556

-131

110

Solde de la ressource TVA sur les exercices antérieurs

-146

-221

119

Variation du produit des ressources propres traditionnelles

-301

0

0

Variation de la participation à la correction britannique

-32

-160

143

Variation de la participation des nouveaux rabais (Pays-Bas, Suède)

8

-1

-2

Variation liée à l'effet rétroactif de la DRP

284

0

0

Versements divers

0

2

7

Total des écarts

1 065

-556

-4

Exécution

19 965

17 599

18 232

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2012

Alors qu'en 2007, le prélèvement a été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros, soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI), à hauteur de 314 millions d'euros. Cet écart s'explique par les caractéristiques du volet recettes du budget communautaire : 1 529 millions d'euros d'excédent budgétaire ont été reportés de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros et 5 976 millions d'euros ont été rétrocédés aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France46(*).

Pour l'année 2009, la sous-estimation du prélèvement est nettement plus importante puisqu'elle est de plus d'un milliard d'euros. Le phénomène de « sur-contribution » française s'explique notamment par l'augmentation du taux d'appel de la ressource RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles procède la Commission chaque année47(*) : relativement moins atteinte par la crise économique que les autres Etats membres, la France voit, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la hausse ; or cette ressource représente l'essentiel de la contribution française. Il convient également de noter l'effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1er mars 2009. Vos rapporteurs spéciaux consacrent un paragraphe spécifique à la question de l'impact de la DRP sur le PSR-UE et sur le solde net français, à la fin de la seconde partie du présent rapport.

En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE a été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Les prévisions de la LFI avaient été construites sur la base de prévisions de la Commission de mai 2009 qui s'étaient révélées excessivement pessimistes lors de leur révision en mai 2010. Malgré un besoin de financement de l'UE plus élevé que prévu, la baisse de la part relative de la France dans la ressource RNB, d'une part, et la hausse des ressources RPT et TVA (qui avait induit un moindre appel à la ressource RNB), d'autre part, avaient conduit à une réduction de la contribution française au titre du RNB (- 45 millions d'euros). De plus, l'assiette TVA de la France avait été plus faible que celle ayant fondé la prévision de la LFI pour 2010, ce qui avait eu pour effet de réduire le montant dû au titre de la ressource TVA de 352 millions d'euros. En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait subi une baisse de 160 millions d'euros par rapport aux prévisions.

S'agissant de 2011, l'exécution du PSR-UE pourrait être inférieure de 4 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élever à 18,2 milliards d'euros environ. D'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2012, les prévisions de la LFI 2011 ont été construites sur la base de prévisions assez pessimistes de la Commission en mai 2010. Ainsi, malgré un besoin de financement de l'Union plus élevé que prévu48(*), la hausse des ressources RPT et TVA attendues en 2011 (qui induit un moindre appel à la ressource RNB) et la baisse de notre part relative RNB, par rapport à la prévision de la LFI 2011, conduiraient à une baisse de 387 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB.

Cependant, l'assiette TVA française est plus élevée que celle ayant fondé la prévision de la LFI 2011, ce qui a pour effet d'augmenter notre contribution de 110 millions d'euros au titre de la ressource TVA. En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique a été revue à la hausse, à hauteur de 143 millions d'euros, par rapport à la prévision de la LFI 2011.

Enfin, les corrections d'assiettes TVA et RNB sur les exercices antérieurs à 2011 font encore peser un aléa sur la prévision du PSR-UE 2011, alors que cet ajustement ne sera effectué que le 1er décembre 2011. Le montant de ces corrections, suite aux vérifications effectuées par les services de la Commission, ne sera communiqué aux Etats membres que dans la deuxième quinzaine de novembre. Le montant de ces corrections sur exercices antérieurs s'élèverait à 125 millions d'euros au 1er septembre 2011. L'année 2011 pourrait donc bien, in fine, révéler une sur-exécution du PSR-UE.


* 44 Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.

* 45 Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union européenne notamment.

* 46 Ces évolutions sont « contrebalancées » par une augmentation de la quote-part de la France dans l'assiette TVA et dans la base PNB (respectivement + 37 millions d'euros et + 245 millions d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale) et par une révision à la hausse de la contribution française à la correction britannique (+ 222 millions d'euros). Le montant des ressources propres traditionnelles enregistre une baisse de 149 millions d'euros.

* 47 Sur la base des conclusions de mai 2009 du comité consultatif des ressources propres sur les assiettes TVA et RNB.

* 48 Le solde 2010 reporté en 2011 a été plus faible que prévu (4,5 milliards d'euros contre une prévision de 5,1 milliards d'euros).