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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

OUTRE-MER

Rapporteurs spéciaux : MM. Georges PATIENT et Éric DOLIGÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Avec 1 977 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2 035 millions d'euros en crédits de paiement (CP), le budget de la mission « Outre-mer » connaît une quasi-stagnation entre les exercices 2011 et 2012 (+ 23,2 millions d'euros en AE et + 57,6 millions d'euros en CP). Il retrouve en réalité un niveau proche de celui de la loi de finances initiale pour 2010.

2. La mission « Outre-mer » subit pleinement les effets de la politique de réduction du coût des dépenses fiscales. Ainsi, le montant de celles rattachées à la mission diminue fortement entre 2011 et 2012 puisqu'elles subissent une baisse de 382 millions d'euros (- 11,5 %). Cette évolution résulte, d'une part, de l'application du « rabot » de 10 % à la défiscalisation des investissements en outre-mer, d'autre part, de la fin de la défiscalisation en matière d'investissements photovoltaïques et, enfin, de la suppression par l'article 4 du présent projet de loi de finances de l'abattement d'un tiers appliqué à l'impôt sur les sociétés dont bénéficient certaines exploitations situées dans les départements d'outre-mer.

3. Le moindre effort de l'Etat via les dépenses fiscales n'est donc pas compensé par la hausse des crédits de la mission et traduit une diminution nette de l'effort consenti par l'Etat en direction des territoires ultramarins.

4. L'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) doit réformer son mode de gestion, conformément aux préconisations formulées par la Cour des comptes dans son rapport remis à votre commission des finances en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances. Le calibrage des crédits qu'elle gère en matière de continuité territoriale, au travers du fonds de continuité territoriale, doit par ailleurs faire l'objet d'un suivi attentif car les dotations prévues pour 2011 risquent de s'avérer insuffisantes.

5. Ni le niveau actuel de la ligne budgétaire unique (LBU) ni les nouveaux dispositifs de défiscalisation en matière de logement social ne permettront de répondre aux immenses besoins des populations ultramarines dans ce domaine.

6. Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) connaît une forte réduction du montant de ses crédits depuis 2009, qui ne s'explique pas uniquement par la fin des effets du plan de relance de l'économie.

7. D'après le ministère chargé de l'outre-mer, « 85 % des décisions du conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) sont réalisées ou en cours de mise en oeuvre ». Toutefois, cet état d'avancement ne se traduit, au sein de la mission « Outre-mer », que par une hausse limitée des crédits, qui peut être évaluée à 13 millions d'euros en 2012.

A la date limite du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'outre-mer avait répondu à 81 des 81 questions formulées par vos rapporteurs spéciaux, soit un taux de réponse de 100 %.

I. LA MISE EN oeUVRE DES DÉCISIONS DE LA LODEOM ET DU CIOM

A. DEUX ANS ET DEMI APRÈS SON ADOPTION, CERTAINES DISPOSITIONS DE LA LODEOM NE SONT TOUJOURS PAS APPLIQUÉES

Vos rapporteurs spéciaux regrettent de constater que, deux ans et demi après l'adoption par le Parlement de la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodeom)1(*), l'ensemble des mesures d'application de la loi ne soient toujours pas adoptées.

D'après les informations qu'ils ont recueillies, quatre mesures d'application sont toujours en attente.

1. Quatre mesures d'application encore en attente
a) La création des GIP « indivision »

L'article 35 de la Lodeom prévoit un décret en Conseil d'Etat pour la création de groupements d'intérêt public (GIP) chargés de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus. Le ministère chargé de l'outre-mer indique à ce sujet qu'une « mission de préfiguration s'est achevée en mai 2011. Le rapport final de cette mission a été présenté à la délégation générale à l'outre-mer le 10 mai 2011.

Le calendrier est le suivant :

- le décret précisera les règles de constitution et de consultation d'un fichier numérique ;

- la convention constitutive du GIP définira l'organisation générale du GIP dans le cadre défini par le décret ;

- un arrêté interministériel d'approbation de la convention sera pris et la publication au Journal Officiel de cette convention portera création définitive du GIP.

L'objectif est d'achever la procédure de constitution à la fin de l'année 2011 »2(*).

b) La création des GIP gérant le dispositif de continuité territoriale

Par ailleurs, le VII de l'article 50 de la Lodeom prévoit qu'un décret détermine les modalités d'organisation et de fonctionnement des GIP qui assurent la gestion déconcentrée des dispositifs de mobilité et de continuité territoriale.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le projet est en cours de consultation auprès des collectivités territoriales. Toutefois, le dispositif de continuité territoriale est d'ores et déjà opérationnel et fonctionne selon des modalités autres que les GIP. Votre commission des finances a notamment pu se pencher, lors d'une audition3(*) pour suite à donner à un contrôle effectué par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la gestion de ce dispositif par l'agence pour la mobilité en outre-mer (LADOM) dans les départements d'outre-mer. Dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, l'Etat gère le dispositif en partenariat avec le vice-rectorat.

En outre, le ministère relève qu'aucune collectivité territoriale ultramarine n'a, à ce jour, souhaité remplacer par un GIP le fonctionnement mis en oeuvre jusqu'à aujourd'hui, ce qui ne rend pas urgente la parution de la mesure d'application.

c) Le contrôle de la structure des prix et des coûts des compagnies aériennes

Le IX de l'article 50 précité de la Lodeom prévoit pour sa part un décret aux fins de déterminer les conditions dans lesquelles les transporteurs aériens exploitant des services réguliers sur les liaisons aériennes soumises à obligations de service public entre la métropole et les collectivités territoriales d'outre-mer, ou entre deux collectivités territoriales d'outre-mer, fournissent à l'autorité administrative des données statistiques sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués.

Comme le contrôle précité effectué par la Cour des comptes sur LADOM l'a mis en évidence, la parution de ce décret est essentielle pour garantir que l'aide apportée par l'Etat en matière de continuité territoriale bénéficie bien, in fine, aux ultramarins et ne conduit pas seulement à accroître les marges des compagnies aériennes exploitant des lignes entre la métropole et l'outre-mer.

Le ministère chargé de l'outre-mer indique que « ce texte est en cours de rédaction par le ministère des transports (direction générale de l'aviation civile) » et que « les mesures envisagées ont nécessité préalablement la mise au point d'outils techniques pour un recueil automatisé de certaines données relatives aux prix des billets. Le projet de décret sera finalisé à l'automne 2011 »4(*).

d) Le schéma minier en Guyane

Enfin, l'article 60 de la Lodeom prévoit un décret en Conseil d'Etat pour l'approbation du schéma minier de Guyane.

Selon le calendrier prévisionnel indiqué par le ministère de l'outre-mer, il devrait être soumis à l'examen du Conseil d'Etat d'ici la fin de l'année 2011.

2. Les décrets d'application adoptés

Le tableau ci-dessous récapitule les mesures d'application de la Lodeom adoptées à la date du 10 octobre 2011. Figurent en gras les trois décrets d'application pris depuis le dernier état des lieux fourni par le Gouvernement, au 15 septembre 2010.

Décrets d'application de la Lodeom publiés à la date du 10 octobre 2011

Article de la loi

Objet

Textes publiés

Titre II, chapitre Ier, article 4, I

Liste des communes de Guadeloupe et de Martinique sur le territoire desquelles les bénéfices des entreprises provenant d'exploitation peuvent faire l'objet d'un abattement

Décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303

Titre II, chapitre Ier, article 4, I

Abattements - Obligations déclaratives des entreprises

Décret n° 2010-135 du 10 février 2010 - JORF n° 0036

Titre II, chapitre Ier, article 5, I

Liste des communes de Guadeloupe et de Martinique sur le territoire desquelles les établissements peuvent faire l'objet d'un taux d'abattement majoré

Décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303

Titre II, chapitre Ier, article 6, I

Liste des communes de Guadeloupe et de Martinique sur le territoire desquelles les immeubles ou parties d'immeubles peuvent faire l'objet d'un taux d'abattement majoré

Décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303

Titre II, chapitre II, article 19

Modalités de transmission d'informations à l'administration fiscale

Décret n° 2010-136 du 10 février 2010 - JORF n° 0036

Titre II, chapitre II, article 24

Aide au fret accordée aux entreprises des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Wallis-et-Futuna.

Décret n° 2010-1687 du 29 décembre 2010 - JORF n° 0302

Titre II, chapitre II, article 25, III, 2°, c

Exonération du paiement des cotisations à la charge des employeurs au titre de la législation de sécurité sociale : liste des communes concernées de la Guadeloupe et de la Martinique

Décrets n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 et n° 2009-1743 du 29 décembre 2009 - JORF n° 0303

Titre II, chapitre II, article 26

Montant de l'aide pour la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Décret n° 2010-89 du 22 janvier 2010 - JORF n° 0020

Titre II, chapitre II, article 29

Bénéfice de l'exonération de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement pour cession de parts de certaines copropriétés - Critère du plafond du prix de cession au mètre carré

Décret n° 2010-319 du 22 mars 2010 - JORF n° 0071

Titre II, chapitre II, article 31, 3°

Modalités d'attribution des aides apportées par le fonds exceptionnel d'investissement outre-mer

Décret n° 2009-1776 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303

Titre II, chapitre II, article 32, IV

Plan d'apurement signé entre l'entreprise et les caisses de sécurité sociale - Modalités d'application

Décret n° 2009-1654 du 23 décembre 2009 -JORF n° 0300

Titre III, article 33, I

Acquisition par les SAHLM de parts ou actions de SCI, SCPI ou entreprises de construction de logements - Plafonds du loyer et des ressources du locataire

Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014

Titre III, article 38, II

Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Plafonds de ressources et de loyers pour qu'une part minimale de la surface habitable des logements compris dans un ensemble d'investissements puisse être sous-louée

Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014

Titre III, article 38, II

Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Dépenses supportées au titre de l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable, d'appareils utilisant une source d'énergie renouvelable ou de matériaux d'isolation

Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014

Titre III, article 38, II

Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Conditions de cession des logements ou de parts ou actions des sociétés qui en sont propriétaires à des personnes physiques à l'issue d'une période de location

Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014

Titre III, article 38, II

Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Nature des sommes retenues pour l'appréciation du prix de revient des logements minorés

Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014

Titre III, article 38, II

Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Travaux de réhabilitation définis par décret permettant aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs

Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014

Titre III, article 39

Réduction d'impôts sur des investissements afférents à des logements : conditions dans lesquelles le plafond de loyer peut être adapté

Décret n° 2009-1672 du 28 décembre 2009 - JORF n° 0302

Titre III, article 42

Conditions dans lesquelles à partir du 1er janvier 2010, les articles L. 321-l à L. 321-12 du code de la construction et de l'habitation sont applicables à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Décret n° 2009-1625 du 24 décembre 2009 - JORF n° 0299

Titre IV, article 50, I

Fonctionnement et gestion du fonds de continuité territoriale

Décret n° 2010-1425 du 18 novembre 2010 - JORF n° 0268

Titre IV, article 50, II à V

Conditions d'octroi et de cumul des aides à la continuité territoriale

Décret n° 2010-1424 du 18 novembre 2010 - JORF n° 0268

Titre V, article 53, 2°

Conditions d'achat à un prix qui ne peut être inférieur au prix de vente moyen de l'électricité issu du dernier appel d'offres biomasse national

Décret n° 2009-1342 du 29 octobre 2009 - JORF n° 0253

Titre V, article 62, I

Conditions dans lesquelles des autorisations de pêche dans les zones économiques exclusives de Mayotte et de l'île de Clipperton peuvent être accordées à des navires étrangers

Décrets n° 2010-727 et 2010-728 du 29 juin 2010 - JORF n° 0149

Titre V, article 62, III

Conditions et modalités d'attribution d'autorisations de pêche dans la zone économique exclusive des Terres australes et antarctiques françaises à des navires étrangers

Décret 2009-1039 du 26 août 2009 - JORF n° 0198

Titre V, article 74

Création d'une commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer

Décret n° 2010-1048 du 1er septembre 2010 - JORF n° 0199

Source : ministère chargé de l'outre-mer


* 1 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009.

* 2 Réponse au questionnaire adressé par votre commission des finances.

* 3 Audition du mercredi 19 octobre 2011, dont le compte-rendu est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20111017/fin.html.

* 4 Réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre commission des finances.