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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 8 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Germain, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement » et l'article 64 du projet de loi de finances pour 2012.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Ville et logement » s'élèvent, dans le projet de budget pour 2012, à 7 845 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7 721 millions d'euros en crédits de paiement

La mission présente trois particularités :

- elle est constituée à 99 %, de dépenses d'intervention ;

- pour 72 % de leur montant total, les crédits de la mission sont destinés à une dépense de guichet, celle des aides personnelles au logement, auxquelles l'Etat contribue à travers la subvention d'équilibre versée au Fonds national d'aide au logement (FNAL) et dont il doit suivre mécaniquement la progression ;

- elle comporte, enfin, un montant de dépenses fiscales rattachées qui s'élèvent à plus de 14 milliards d'euros et représentent désormais près du double des crédits budgétaires.

Il découle de ces caractéristiques que la mission est particulièrement sensible à l'application de la règle du zéro-valeur. Les conséquences sont immédiatement répercutées sur des dépenses d'intervention, c'est-à-dire sur l'action de l'Etat sur le terrain, à destination des ménages, des entreprises ou des collectivités.

En outre, la marge de manoeuvre du Parlement est extrêmement limitée dans l'examen des crédits de cette mission puisqu'il ne pourrait agir, en théorie, que sur 28 % de son montant total, c'est-à-dire sur le solde de la mission hors dépenses d'aides au logement.

Si l'on examine la globalité de la mission budgétaire, deux constatations peuvent être faites, qui étaient d'ailleurs formulées antérieurement par mon prédécesseur notre collègue Philippe Dallier.

La réduction progressive des crédits de la mission « Ville et logement » prévue par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011 à 2014 ne pourra pas être respectée en raison des difficultés sociales et économiques amplifiées par la crise depuis 2008. Les hypothèses sur lesquelles est bâti le projet de budget sont très contestables voire irréalistes et, comme les années précédentes, il y aura des « dérapages » sur les aides personnelles au logement d'une part et les dépenses d'hébergement pour lesquelles l'effort de rebasage des dotations est beaucoup trop limité.

Le budget de la mission illustre aussi la débudgétisation progressive de la politique du logement. D'abord par un transfert vers les dépenses fiscales qui sont par nature beaucoup moins maîtrisables et surtout qui ne profitent pas aux mêmes catégories de la population. Mais également par un report de la charge de financement des politiques publiques sur les autres acteurs du logement, entreprises, bailleurs sociaux et collectivités territoriales. Le Gouvernement a ainsi mis en place des « prélèvements forcés » pour compenser la suppression des financements. La loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009, a décidé un prélèvement triennal sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). C'est désormais l'Etat qui fixe par la voie réglementaire les enveloppes prélevées en vue de les substituer notamment au financement par le budget de l'Etat du programme de rénovation urbaine, des actions de l'Agence de l'amélioration de l'habitat (ANAH) et du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). Au total, sur la période triennale 2009-2011, ce sont 3,9 milliards d'euros qui auront été prélevés sur les moyens d'Action Logement. Le prochain cadre triennal des emplois pour la période 2012-2014 a déjà été défini par le Gouvernement. Nous n'en connaissons pas le détail par année, mais seulement les grands équilibres. Ils prévoient qu'Action Logement continuera à contribuer au financement de l'ANAH et de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à hauteur de 3,25 milliards d'euros sur la période.

Dans ces conditions, et alors que la PEEC n'est pas, comme l'a rappelé le conseil des prélèvements obligatoires en 2009, un prélèvement obligatoire en raison de la nature privée des organismes gestionnaires, Action Logement a intenté en octobre 2011 une action en justice contre l'Etat devant le Tribunal administratif de Paris.

Le second prélèvement forcé a été institué par la loi de finances pour 2011 sous la double forme d'un prélèvement assis sur le potentiel financier des organismes d'HLM et des sociétés d'économie mixte, dont le produit annuel est fixé à 175 millions d'euros, et d'une majoration de la part variable de la cotisation additionnelle qu'ils versent à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), plafonnée à 70 millions d'euros pendant trois ans.

Ces deux ressources abondent un fonds qui contribue au financement du programme de rénovation urbaine et, par le biais d'un reversement au budget de l'Etat par voie de fonds de concours, au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux.

C'est ainsi que par le biais de ce montage compliqué, le prélèvement HLM sera reversé pour un montant de 140 millions d'euros en 2012 au budget de l'Etat, non pas pour financer de nouveaux programmes de construction mais bien, dans la mesure où le versement est effectué exclusivement en crédits de paiement, pour compenser le désengagement de l'Etat.

J'en viens maintenant rapidement aux points principaux des quatre programmes de la mission dont trois concernent la politique du logement et le dernier la politique de la ville, à laquelle est rattachée désormais une action « Grand Paris ».

Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » représente 1,204 milliard d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, soit 15 % du montant total de la mission « Ville et logement ».

Il y a à mon avis encore trop d'impasses budgétaires sur ce programme sur lequel le Gouvernement s'obstine à programmer des réductions de crédits à l'échéance de 2013, alors que depuis des années les dotations initiales sont abondées en cours d'année par décrets d'avance ou lois de finances rectificatives.

Les sous-budgétisations touchent notamment les dépenses d'aide alimentaire et de l'hébergement d'urgence. Elles prennent cette année une acuité toute particulière.

Pour l'aide alimentaire, malgré l'évidence des besoins en 2011, les crédits ouverts à ce titre en loi de finances initiale ont été inférieurs à la consommation de l'exercice 2010.

Dans le projet de budget pour 2012, les crédits de l'aide alimentaire s'établissent à 22,8 millions d'euros, soit une progression de 1,1 % qui sera sans aucun doute insuffisante, compte tenu de l'augmentation de la demande et du contexte très défavorable à la suite de la réduction drastique du Programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD).

En ce qui concerne l'hébergement d'urgence, le projet de loi de finances prévoit une diminution des crédits qui passeraient de 248 millions à 244 millions d'euros.

Ce choix me semble très contestable compte tenu de la demande orientée vers les structures d'hébergement généralistes, qui est liée à l'insuffisance d'offre d'accueil dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), ce qu'avait souligné le récent rapport de notre commission des finances fait par Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier.

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » finance les aides à la personne, les crédits de soutien aux associations dans le domaine du logement et assure le financement du système de garantie des risques locatifs. Il représente 73 % du montant total des crédits de paiement de la mission ; là encore, la prévision de dépenses de l'Etat au titre de la subvention d'équilibre du FNAL me semble exagérément optimiste. Elle serait de 5,558 milliards d'euros contre 5,277 milliards en 2011, mais l'on sait que le Gouvernement a déjà annoncé pour 2011 un abondement des crédits d'aides au logement qui sera prélevé sur les 600 millions transférés sur la mission « Provisions » à l'occasion de l'examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2011, en contrepartie des moindres dépenses du FCTVA.

Le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » regroupe les interventions de l'Etat en faveur de l'aide à la pierre. Comme celles-ci se sont déplacées vers des dépenses fiscales et que l'Etat s'est très largement désengagé de cette politique, l'importance de ce programme s'est réduit d'autant.

Ainsi par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, les crédits de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » diminuent de 9,8 % en autorisations d'engagement et de 31,1 % en crédits de paiement après une baisse de 17 % en loi de finances initiale pour 2011.

Malgré tout, selon les réponses fournies par le Gouvernement, la dotation de 450 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit le montant total de l'action 01, à l'exclusion des dépenses en faveur des gens du voyage et de la subvention pour charges de service public versée à l'ANAH, doit permettre le financement de la production de 120 000 logements locatifs sociaux se décomposant en 22 500 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), 55 000 prêts locatifs à usage social (PLUS) et 42 500 prêts locatifs sociaux (PLS).

Mais ces objectifs qui ne portent que sur le financement, et non la production réelle, sont maintenus au prix d'une réduction permanente des subventions moyennes par logement. Pour un PLUS, la subvention moyenne de l'Etat est ainsi de 600 euros.

J'en termine par le programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » qui représente 535,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 548,4 millions d'euros en crédits de paiement. Ce programme enregistre des diminutions de crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, respectivement de 14,2 % et 12,2 %, dues pour l'essentiel à la baisse des compensations d'exonération de cotisations sociales dans les zones franches urbaines, qui est la conséquence du plafonnement du niveau de salaire ouvrant droit à exonération.

Il n'y a pas d'évolution très significative sur ce programme. En particulier les crédits destinés à l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) restent stables. Quant au rattachement du Grand Paris, il est budgétairement symbolique. En effet, l'action Grand Paris du programme ne comprend que 1,5 million en autorisations d'engagement et crédits de paiement, correspondant à la participation du ministère de la ville au groupement d'intérêt public « Atelier international du Grand Paris ».

L'Assemblée nationale a examiné le budget de la mission en commission élargie le jeudi 3 novembre. Elle a adopté un amendement du Gouvernement visant à réduire de 22 millions d'euros les crédits de la mission au titre du plan d'économie supplémentaire d'un milliard d'euros annoncé le 24 août.

Ces réductions de crédits portent pour 15 millions sur le programme « Aide à l'accès au logement » en raison d'une révision à la baisse du besoin de dotation du fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL) pour 2012, ce qui n'est pas contestable, et pour 7 millions d'euros sur le programme « Politique de la ville et Grand Paris », à raison de 600 000 euros sur des dépenses de fonctionnement et de 6,4 millions d'euros sur les crédits d'intervention de l'ACSé, cette dernière mesure étant beaucoup plus problématique.

En tout état de cause, ces modifications ne sont pas de nature à modifier la position que je vous propose d'adopter sur cette mission et qui est le rejet des crédits. Je crois vous avoir en effet montré que ce budget n'était pas sincère compte tenu de ses sous-budgétisations répétées, qu'il n'était pas crédible à long terme puisqu'il poursuivait dans la voie d'un désengagement de l'Etat qui reporte les risques sur les partenaires de la politique du logement. Enfin, et plus généralement, ce budget n'est pas à la hauteur de la crise du logement que connaît notre pays et n'ayant pas les moyens comme rapporteur spécial de l'améliorer comme il devrait l'être, je ne peux que vous en proposer le rejet.

M. Philippe Marini, président. - Voulez-vous nous présenter l'article rattaché à la mission ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - L'article 64 porte sur les zones franches urbaines (ZFU) dont il propose de proroger, jusqu'au 31 décembre 2014, le régime fiscal et social en renforçant les conditions liées à l'emploi local.

Je vous rappelle que la mise en place du dispositif des ZFU s'est faite en trois vagues successives en 1997, 2004 et 2006. Elles sont actuellement au nombre de 100, dont 93 en métropole.

Dans les ZFU, les entreprises de moins de 50 salariés bénéficient d'un dispositif d'exonérations de charges sociales et fiscales pendant cinq années suivies d'une « sortie en sifflet ». Le dispositif des ZFU devait prendre fin au 31 décembre 2011 mais dans un contexte où la situation économique et sociale des quartiers, et notamment la situation de l'emploi dans les zone se dégrade, un groupe de travail présidé par notre collègue député Eric Raoult a remis un rapport au ministre de la ville le 13 juillet qui proposait la prorogation, avec les mêmes clauses, du dispositif d'exonération pour une nouvelle période de trois ans sur les 100 ZFU existantes

La proposition du Gouvernement qui figure à l'article 64 est légèrement différente. Il souhaite prolonger le dispositif jusqu'au 31 décembre 2014 mais également renforcer la clause d'embauche. Désormais, pour bénéficier des exonérations sociales et de certaines exonérations fiscales, les entreprises devront employer au moins 50 % de salariés résidant en ZFU ou en ZUS, contre un tiers auparavant.

Pour le volet social, le coût de la prolongation est estimé à 11 millions d'euros en 2012. Sur le volet fiscal, le coût de la prorogation n'aura d'effet qu'à partir de 2013. Il est estimé à 31 millions d'euros. Ces montants sont à rapprocher du coût total des ZFU pour 2011, soit 249 millions d'euros pour les exonérations fiscales et 192 millions d'euros pour les compensations des exonérations de charges sociales inscrites au programme 147, soit un total de 441 millions d'euros.

Personnellement, même si parfois l'efficacité des ZFU a suscité certaines interrogations, et en m'appuyant sur les constatations du rapport annuel de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), je considère que le dispositif des ZFU a eu un effet positif sur la création et le développement des entreprises et surtout, que ce régime dérogatoire a atténué les conséquences de la crise économique sur l'emploi dans les quartiers. Il suffit de prendre la mesure des taux de chômage, particulièrement chez les jeunes, dans les ZFU pour comprendre que la suppression de ce dispositif ne serait pas opportune dans le contexte de crise que nous connaissons. Je vous propose donc l'adoption de cet article sans modification

M. Francis Delattre. - La situation de l'Ile-de-France est particulière. Le problème est essentiellement foncier. On a supprimé en 1981 l'opérateur foncier que nous avions, l'Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne. Depuis, personne n'est en mesure de résoudre nos difficultés. En ce qui concerne le Grand Paris, je veux souligner la double peine dont est victime mon département, le Val d'Oise. Nous sommes ignorés par le projet de nouveau réseau de métro automatique et, de plus, le pôle de recherche et d'enseignement supérieur de Cergy-Pontoise est menacé par la priorité accordée au plateau de Saclay. Pourtant nous paierons les nouvelles taxes qui financent le Grand Paris. C'est un dispositif inique pour la grande couronne.

M. Pierre Jarlier. - Deux sujets me préoccupent. Le ciblage des aides à la pierre pour le logement locatif social d'abord. Dans les secteurs non tendus, du monde rural, nous avons de plus en plus de problèmes de financement qui sont liés à la diminution des aides de l'Etat, concentrées sur les secteurs tendus. C'est lié aussi aux nouvelles orientations des aides de l'ANAH qui privilégient les propriétaires occupants au détriment des propriétaires bailleurs. Je comprends cette réorientation et il y a de bonnes choses, comme le programme « habiter mieux », mais les moyens sont très faibles.

Ma seconde préoccupation porte sur les modalités de calcul du prélèvement sur les offices HLM. Elles s'appuient sur le critère de potentiel financier mais il faudrait prendre en compte également la capacité d'autofinancement. J'avais d'ailleurs déposé un amendement en ce sens sur le projet de loi de finances pour 2011. Les conséquences sont parfois graves pour les offices, même dans les zones pauvres où les besoins en logement social sont importants, comme le Pas-de-Calais, dont l'office départemental doit verser une pénalité de 6 millions d'euros !

M. François Fortassin. - Volontairement, je serai hors sujet. Je constate qu'il y a beaucoup de logements inoccupés en France. Pourquoi ne pas régler le prix du loyer sur le prix de la pierre et les revenus des ménages ? Et surtaxer ces logements inoccupés ?

Mme Michèle André. - Je note que la direction générale de la cohésion sociale n'a renvoyé aucune réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial. Cette situation renvoie-t-elle aux difficultés que nous constatons au niveau local quant à l'organisation des actions de cohésion sociale, bouleversée par les réformes administratives ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je regrette que le rapporteur spécial nous propose un vote de rejet et je n'ai pas la même lecture sévère que lui du projet de budget. J'observe, notamment, qu'il prévoit des hausses de crédits par rapport au budget 2011, par exemple pour les aides au logement. Et je veux aussi souligner des réussites de la politique conduite en matière de logement, comme l'abaissement de 10 % du plafond de ressources pour l'accès au logement social ou l'expérimentation des loyers progressifs.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je suis tentée de répondre à M. Delattre sur le Grand Paris... En ce qui concerne le budget du logement, comme le rapporteur spécial l'a souligné, la dépense repose désormais sur d'autres acteurs que l'Etat. En 2011, on nous a dit qu'il fallait ponctionner les HLM, les « dodus-dormants ». Même si nous avons un peu limité la « casse », avec Philippe Dallier, il y a bien des effets pervers. Et il fallait aussi financer la bosse de l'ANRU en bricolant le financement du Grand Paris... Cela montre surtout que l'Etat n'est pas à la hauteur de sa mission. Certes, il y a une augmentation de la production de logement, mais cela ne suffit pas à satisfaire la demande.

Combien de fois a-t-on dit que l'argent n'était pas dépensé à bon escient, comme avec le « Scellier » et aujourd'hui le Premier ministre annonce que cette niche prendra fin, comme cela était prévu initialement, fin 2012 !

M. Philippe Marini, président. - Nous pourrions nous réjouir de cette approbation réciproque concernant la suppression du Scellier !

M. Jean-Paul Emorine. - Il faut rester modeste. La demande augmente en grande partie du fait de l'évolution sociologique de notre société. Je rappelle qu'en 2000, il n'y a eu que 38 000 logements sociaux construits contre plus de 120 000 aujourd'hui. Il faut noter aussi qu'en région parisienne, il y a des couples qui occupent des logements sociaux alors qu'ils ne devraient plus en bénéficier. Sur le Scellier, je me réjouis de sa suppression.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Je me suis peut-être exprimé imprudemment mais ma position n'est pas idéologique, elle est pragmatique. Mes observations ne sont d'ailleurs pas éloignées de celles que formulait Philippe Dallier dans ses rapports que j'ai lus. Chaque année on présente un budget en augmentation optique, mais en loi de finances rectificative, on rajoute des crédits très importants, ce n'est donc pas un projet de budget sincère. Sur le nombre de logements construits, il est parfaitement exact que depuis 2004, il a augmenté. Mais la question est de savoir si cela permet de résoudre la crise et la réponse est négative. A croissance démographique égale, il faut aujourd'hui construire plus, en raison de phénomènes comme la décohabitation, l'éclatement familial ou le vieillissement. Il faut aussi différencier en fonction des besoins des territoires et des types de logements, PLAI, PLUS ou PLS pour les revenus intermédiaires.

Ce qui est aussi contestable, c'est la débudgétisation de la politique du logement qui reporte la charge sur d'autres. Comme l'a dit la rapporteure générale, on ponctionne Action logement, à travers les deux programmes triennaux successifs, on ponctionne les organismes d'HLM mais aussi les collectivités territoriales. Sans leur soutien, aujourd'hui, il n'existerait pas de politique du logement.

En ce qui concerne les logements inoccupés, il existe la taxe sur les logements vacants que les collectivités peuvent instituer et moduler. Je signale toutefois que beaucoup de ces logements posent des problèmes d'habitabilité.

Sur la question des crédits d'aide à la pierre dans les secteurs non tendus, j'entends bien les inquiétudes exprimées. La raréfaction des crédits conduit au recentrage. C'est aujourd'hui l'administration centrale qui s'en charge, ce ne sont plus les préfets. Cette méthode est sans doute plus efficace mais sans nuance. De fait, l'avenir des aides à la pierre dans le monde rural est un vrai sujet qui implique aussi une réflexion sur les règles d'urbanisme très contraignantes surtout en l'absence de plan local d'urbanisme.

Pour le prélèvement sur les organismes HLM, il faudra absolument faire un bilan et revoir éventuellement le critère du potentiel financier.

Le taux de 0 % de réponses reçues sur le questionnaire concernant le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » est la conséquence d'un dysfonctionnement administratif que nous devions souligner et qui ne doit pas se reproduire. Je m'interroge aussi sur la logique d'une réforme de l'administration des aides à la pierre qui demande beaucoup au niveau local de proximité mais qui fait remonter le pouvoir de décision au niveau régional.

Sur la Région Ile-de-France et le Grand Paris, il existe actuellement un établissement public foncier régional mais je constate que son efficacité ne fait pas l'unanimité. J'ai en tout cas la conviction qu'il faut tenir compte de la spécificité de la région Ile-de-France.

M. Francis Delattre. - Je le répète, le problème foncier est crucial en Ile de France et on faisait mieux avec les villes nouvelles qu'aujourd'hui.

M. Philippe Marini, président. - Peut être pourriez-vous, monsieur le rapporteur spécial, dans le cadre de vos travaux de contrôle, examiner les conséquences négatives de la ponction effectuée sur la PEEC sur l'allocation en fonds propres des opérations de construction de logements intermédiaires ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Volontiers !

M. Albéric de Montgolfier. - Ne prendriez vous pas en compte les nouvelles annonces du Gouvernement dans votre appréciation du projet de budget du logement ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Ce serait une anticipation et la mission n'inclut que des crédits budgétaires.

M. Roger Karoutchi. - Serait-il possible d'actualiser le rapport « Pommellet » de 2005 sur le foncier disponible en Ile-de-France ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Cela demanderait un énorme travail et la coopération de nombreux organismes. Il me semble que cette actualisation doit être demandée aux administrations centrales.

A l'issue de ces débats, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Ville et logement » et, à l'unanimité, l'adoption sans modification de l'article 64 du projet de loi de finances pour 2012.

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Ville et logement » ainsi que l'adoption, sans modification, de l'article 64. Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 64 bis.