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Projet de loi de finances pour 2012 : Culture

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Culture ( rapport général - première lecture )

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse par programme ne porte pas sur l'ensemble des crédits demandés pour 2012, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances (PAP). Seules sont retracées les évolutions les plus significatives, permettant de mettre en évidence les principales priorités financées par la mission20(*). Par ailleurs, le PAP présentant l'évolution des crédits à périmètre courant, le tableau qui suit retraite ces montants afin de neutraliser les effets des transferts et des mesures de périmètre et d'appréhender les seules évolutions de crédits imputables aux arbitrages ministériels.

L'évolution des crédits de paiement à périmètre constant

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

813,9 millions d'euros en AE et 870,6 millions d'euros en CP sont demandés, pour 2012, sur le programme 175 « Patrimoines ». La dotation du programme en crédits de paiement est en légère augmentation à périmètre constant (+ 0,7 %).21(*)

1. Des crédits sanctuarisés pour le patrimoine monumental
a) Aperçu général

Les crédits de l'action 1 « Patrimoine monumental » sont stabilisés à 380,7 millions d'euros en CP (+0,2 %). Hors grands projets, les crédits d'entretien atteignent 55,8 millions d'euros et les crédits de restauration 255,4 millions d'euros22(*) (dont 150,8 millions d'euros seront consacrés à des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat).

Les grands projets absorbent 33 millions d'euros de crédits, dont 18 millions d'euros pour la mise en oeuvre du schéma directeur de Versailles, 1,9 million d'euros pour le Musée Picasso, 4,4 millions d'euros pour le Quadrilatère Richelieu et 5 millions d'euros pour le Fort Saint-Jean, abritant une partie du MuCEM. La principale innovation de la budgétisation 2012 consiste en l'inscription de 18,8 millions d'euros d'AE et 3,8 millions d'euros de CP pour la Maison de l'histoire de France23(*) (cf. infra, l'analyse des crédits des musées).

Crédits d'entretien et de restauration
des monuments historiques (MH)

(CP en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

b) Le point sur la situation du Centre des monuments nationaux

La subvention pour charges de service public du CMN est stable à 15,5 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP, auxquels s'ajoute le produit de la fraction du prélèvement sur les jeux en ligne, soit 10 millions d'euros, ramenés à 8 millions d'euros par le dispositif d'écrêtement des taxes affectées institué par l'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012. Ce léger écrêtement est jugé supportable par vos rapporteurs spéciaux. Le CMN est en effet pourvu d'un fonds de roulement de 88 millions d'euros fin 2011 lui permettant de faire face aux trois prochaines années d'investissement, et notamment aux travaux sur le péristyle et le dôme du Panthéon (27,4 millions d'euros), aux travaux de consolidation des remparts du Mont-Saint-Michel (5,2 millions d'euros) eu aux travaux de restauration des châteaux d'Azay-le-Rideau (2,5 millions d'euros) et de Jossigny (2,9 millions d'euros).

Au cours de l'année 2010, votre commission des finances avait confié à la Cour des comptes, sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, la réalisation d'une enquête sur cet opérateur particulièrement malmené par les errements récents de notre politique patrimoniale. Les conclusions rendues par la Cour des comptes avaient conduit votre commission à formuler onze recommandations (cf. encadré), dont la mise en oeuvre a fait l'objet d'une évaluation24(*) dans le cadre de la préparation du présent rapport (voir le détail des réponses en annexe).

Recommandations de la commission des finances
relatives au Centre des monuments nationaux

1. Elaborer et signer le contrat de performances du CMN avant le dépôt de la loi de finances pour 2012.

2. Actualiser les textes qui fondent l'intervention du CMN et établir une définition claire des monuments dont il a la charge.

3. Associer le CMN aux réflexions en cours sur la reconfiguration de la politique patrimoniale, et notamment sur la création de la Maison de l'histoire de France et l'avenir des châteaux-musées.

4. Clarifier le positionnement du CMN dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l'Etat, tirer les conséquences de la suppression du régime de remise en dotation et adapter les contours de cette politique aux spécificités des missions d'un opérateur intégré.

5. Stabiliser les contours du parc monumental dévolu au CMN et consacrer juridiquement sa vocation péréquatrice entre monuments rentables et déficitaires.

6. Maintenir la possibilité d'une dévolution de certains monuments aux collectivités territoriales, assortie des garanties nécessaires à la sauvegarde du patrimoine, à la stabilité des objectifs assignés au CMN et à la préservation de son équilibre financier.

7. Sortir le plus rapidement possible du dispositif des « conventions de mandat » et hâter la mobilisation des DRAC pour que le CMN dispose de l'ensemble des éléments lui permettant d'exercer pleinement ses fonctions de maître d'ouvrage et d'opérer avec fiabilité le traitement comptable des opérations.

8. Sous réserve qu'il s'engage à mieux mobiliser les leviers managériaux dont il dispose et de lui assigner des objectifs précis en la matière, déléguer au CMN les actes de gestion à l'égard des personnels titulaires qui lui sont affectés et lui transférer la masse salariale correspondante.

9. Assigner au CMN un objectif de ressources propres et dynamiser ces ressources en augmentant la fréquentation des sites, en accroissant les ressources domaniales et en mobilisant davantage le mécénat.

10. Maîtriser les coûts de fonctionnement grâce à la mise en oeuvre d'instruments de pilotage et d'analyse de l'efficience des manifestations et actions culturelles entreprises.

11. Formaliser dans le contrat de performances une programmation des travaux et un calendrier de consommation des ressources d'investissement.

Source : Rapport d'information de M. Yann Gaillard : « Le Centre des monuments nationaux : un colosse aux pieds d'argile ? » (n° 48, 2010-2011).

Il ressort de cette évaluation que, hormis les sujets dont le Parlement s'est lui-même emparé, l'état d'avancement des principaux « chantiers » identifiés en 2010 est inégal. La proposition de loi de nos collègues Françoise Férat et Jacques Legendre25(*) sur la dévolution du patrimoine monumental aux collectivités territoriales permet, en l'état actuel de la navette, de consacrer le rôle péréquateur du CMN et d'encadrer strictement les possibilités de dévolution, soumises à la supervision d'un Haut conseil du patrimoine monumental. Elle prévoit également qu'un décret en Conseil d'Etat fixe la liste des monuments confiés au CMN.

Le contrat de performances de l'établissement, dont votre commission des finances recommandait la finalisation avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2012, devrait être signé lors du conseil d'administration du 30 novembre prochain et la présidente de l'établissement a enfin reçu sa nouvelle lettre de mission le 2 novembre (soit plus de six mois après sa reconduction à la tête du Centre). Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs aux objectifs que ce contrat assignera au CMN en matière d'accroissement des ressources propres, dont Isabelle Lemesle affirme faire une priorité, via le développement d'activités de conseil, la réorganisation des boutiques, l'amplification du mécénat et la dynamisation des ressources domaniales tirées de l'hébergement et de la restauration. Les recommandations formulées en matière de maîtrise des coûts de fonctionnement et de programmation des investissements sont « en cours » de mise en oeuvre, avec notamment la finalisation du schéma directeur informatique, pourvoyeur d'outils de gestion des ressources humaines et de gestion des collections.

Enfin, quatre recommandations demeurent « au point mort » ou presque :

1) le CMN est demeuré en marge des réflexions conduites sur la Maison de l'histoire de France. Ce cloisonnement laisse à penser que la création, au ministère de la culture, d'une direction générale des patrimoines n'a pas encore suscité les passerelles nécessaires entre politique monumentale et politique muséale, et que certains atavismes administratifs résistent à la modernisation des organigrammes ;

2) la clarification du positionnement du CMN au regard de la politique immobilière de l'Etat n'est pas davantage intervenue, en dépit des engagements pris par la DGFiP de trouver des approches adaptées à la spécificité des immeubles et des missions du Centre ;

3) la sortie du système opaque et complexe des « conventions de mandat » est actée, le CMN ayant récupéré 23 millions d'euros des DRAC et s'étant doté des équipes pour mettre en oeuvre la maîtrise d'ouvrage intégrée. La remontée vers le Centre des dossiers documentaires et des études préalables détenus par les DRAC, qui sont indispensables à l'exercice de sa fonction de maître d'ouvrage et au traitement comptable des opérations, demeure toutefois laborieuse, les DRAC étant, il est vrai, mobilisées - voire désorganisées - par la mise en oeuvre du progiciel de gestion Chorus ;

4) enfin, le transfert de la masse salariale et la délégation au CMN des actes de gestion des personnels qui lui sont affectés par le ministère ne sont, à ce stade, qu'évoqués par la lettre de mission signée par le ministre, et conditionnés à l'apaisement du climat social dans l'établissement, qui demeure manifestement tendu.

2. L'INRAP voit enfin venir la réforme de la redevance d'archéologie préventive

Les CP de l'action 9 « Patrimoine archéologique » augmentent de 34,7 % (+2,6 millions d'euros, à 9,5 millions d'euros), afin de financer la rénovation et la construction de centres d'études et de conservation dans le secteur de l'archéologie.

a) Une recapitalisation de l'INRAP et une réforme de la redevance d'archéologique préventive enfin arbitrées

Aucun crédit budgétaire n'est en revanche prévu en PLF 2012 au bénéfice de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), alors que l'opérateur est régulièrement mis sous « perfusion budgétaire » de son ministère de tutelle pour pallier l'insuffisant rendement de la RAP. 20 millions d'euros devraient à nouveau être débloqués en fin de gestion 2011 et, depuis 2002, l'INRAP estime à 154 millions d'euros le total des subventions budgétaires qu'il aura été nécessaire de lui verser pour maintenir son activité.

Plusieurs arbitrages importants sont toutefois intervenus au cours des derniers mois. Après une année 2010 marquée par un rendement en forte baisse de la redevance (de 20,5 % inférieure à la prévision), la recapitalisation de l'opérateur a été décidée, à hauteur de ses capitaux propres négatifs26(*), soit 21 millions d'euros. La dette27(*) contractée par l'INRAP à l'endroit de l'Agence France Trésor (19,5 millions d'euros fin 2011) perdure néanmoins, générant 600 000 euros d'intérêts annuels.

Par ailleurs, et à la suite des travaux conduits par l'Inspection générale des Finances, le collectif de fin de gestion 2011 devrait procéder à la réforme de la RAP. Trois scénarios avaient été envisagés par l'IGF pour cette réforme :

1) le premier, et le moins ambitieux, consistait à aménager le dispositif en vigueur en réduisant les exonérations de RAP, en étendant son assiette aux lotissements et aux zones d'aménagement concerté (ZAC), ainsi qu'en abaissant le seuil d'imposition de la RAP « Urbanisme » et en augmentant les taux des deux composantes (« Urbanisme » et « DRAC ») de la redevance ;

2) le deuxième scénario envisageait de substituer à la RAP une taxe sur les mutations de terrains à bâtir ;

3) le troisième scénario visait enfin à supprimer la RAP « urbanisme » et à lui substituer une augmentation de la taxe d'aménagement28(*), tout en en simplifiant les modalités de recouvrement. La RAP « DRAC » serait, quant à elle, maintenue et simplifiée.

C'est ce dernier scénario qui a été finalement retenu, ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent, compte tenu des défauts que présentaient les deux solutions alternatives. En effet, un simple aménagement de la RAP n'aurait pas remédié à ses imperfections structurelles, et la création d'une taxe sur les terrains à bâtir aurait pu avoir des conséquences haussières sur le prix du foncier et son rendement aurait pu s'avérer volatil car fortement dépendant des variations du marché immobilier.

Selon l'INRAP, le rendement en régime de croisière de cette nouvelle RAP atteindrait environ 120 millions d'euros, soit 80 millions d'euros au titre de la taxe d'aménagement et 40 millions d'euros au titre de la RAP filière « DRAC ». Ce plein rendement serait atteint en 2014, et les premiers encaissements au titre du nouveau régime commenceraient à compter du 1er mars 2013. Il serait supérieur d'environ 20 millions d'euros aux ressources actuelles procurées par la RAP, combinées aux aides budgétaires versées par le ministère de la culture.

b) Des contreparties attendues en termes de gains de productivité et de qualité de service

L'effort supplémentaire consenti par le contribuable via la recapitalisation et l'aménagement de la RAP doit naturellement s'accompagner de gains de productivité et d'une amélioration de la qualité du service apporté aux aménageurs. A cet égard, le contrat de performance 2011-201329(*) signé en juillet 2011 entre l'Etat et l'Institut s'appuie notamment sur un plan d'action baptisé « Reconquête aménageurs », adopté fin 2010. Ce plan vise à améliorer la relation client, les délais et les prix et comporte 90 mesures dont l'INRAP fait valoir que plus d'un tiers sera réalisé en fin d'année 2011.

L'établissement poursuit par ailleurs son effort de maîtrise des dépenses opérationnelles et de structure, « en renforçant le dialogue de gestion avec les directions interrégionales, en développant les tableaux de bord et les outils d'analyse, en sensibilisant les acteurs à une démarche de recherche systématique d'économies et en développant une politique de rationalisation de ses achats »30(*). Les frais fixes devraient ainsi diminuer de 2,5 % en euros constants de 2010 à 2011. Une attention particulière est également portée à la politique d'achats, qui s'appuiera autant que faire se peut sur des marchés interministériels, pluriannuels et des démarches de mutualisation. L'INRAP en attend « une diminution des coûts (...), une meilleure réactivité dans l'engagement des opérations, une harmonisation des méthodes de travail entre directions interrégionales et un allégement de la charge de travail des équipes opérationnelles et fonctionnelles de l'institut ». Prises dans leur ensemble, les charges de structure devraient s'inscrire en diminution de 1 million d'euros entre 2011 et 2012, passant de 48 à 47 millions d'euros.

Enfin, l'INRAP se dote progressivement d'un système de gestion de l'activité (SGA) permettant de développer une comptabilité analytique par opérations31(*) et d'améliorer le suivi de ses délais d'intervention. S'agissant plus globalement de la conduite des opérations de diagnostic, l'INRAP se fixe un objectif de ratio moyen jour-homme à l'hectare de 6,7 pour 2012 (contre 7,2 en 2011), applicable à une superficie de 11 450 hectares sondés. L'opérateur reconnaît néanmoins que l'atteinte de cet objectif est conditionnée par deux contraintes majeures que sont l'impossibilité de connaître précisément à l'avance la typologie des prescriptions des services régionaux d'archéologie32(*) et l'impact effectif des réformes, de même que leur acceptation par les agents.

3. Plus de musées, plus de moyens... mais pour quels résultats ?

L'action 3 « Patrimoine des musées de France » connaît l'augmentation de crédits la plus importante du programme en valeur absolue, avec +10,7 millions d'euros. Cette augmentation est encore plus importante si l'on neutralise une importante mesure de transfert qui diminue facialement les crédits de 4,8 millions d'euros en transférant vers le programme 131 les subventions de fonctionnement et d'investissement de l'Institut de recherche et coordination acoustique/musique (IRCAM). Une fois les transferts retraités, les crédits de l'action augmentent de 15,5 millions d'euros (+4,2 %). Les subventions pour charges de service public des musées et les dépenses d'investissement associées au MuCEM expliquent principalement cette progression.

a) Des projets ambitieux...

Avec une dotation totale de 167,3 millions d'euros, près de 10 millions d'euros supplémentaires (+6 %) sont consacrés aux subventions des musées33(*) en 2012, dont 5,6 millions d'euros à la rénovation du Musée Picasso et 5 millions d'euros à la Maison de l'histoire de France. Selon les réponses au questionnaire, la future Maison de l'histoire de France (MHF) comprendra « une galerie permanente consacrée à l'histoire de France, une confédération de neufs musées nationaux qui conservent des collections relatives à l'histoire de France, un réseau national34(*) et international d'institutions patrimoniales et scientifiques consacrées à l'histoire, un forum au service des historiens et un portail numérique au service de la diffusion des connaissances et du débat historiques ».

Subventions des opérateurs musées

(CP en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les crédits d'investissement dévolus au MuCEM passent ensuite de 29,6 millions d'euros en 2011 à 36,6 millions d'euros en 2012 en CP. Cette augmentation traduit la montée en charge du projet, qui reprendra notamment les collections du musée national des arts et traditions populaires (MNATP) de Paris, fermé en 2005. La participation de l'Etat35(*) s'élève à 83,71 millions d'euros, valeur actualisée fin de chantier. En 2012, 25,7 millions d'euros iront à la construction du bâtiment du môle portuaire J4 et aux aménagements du fort Saint-Jean, 8,1 millions d'euros au chantier des collections36(*) et 2,5 millions d'euros au centre de conservation, réalisé en partenariat public-privé.

b) ... mais un bilan sévère de la politique muséale

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'effort supplémentaire consenti en faveur des musées prend paradoxalement place dans un contexte de remise en question de la politique muséale conduite au cours des dix dernières années. Dans son rapport public thématique de mars 2011 « Les musées nationaux après une décennie de transformations (2000-2010) », la Cour des comptes dresse trois principaux constats.

La réorganisation des 37 musées nationaux a d'abord favorisé leur autonomie, mais affaibli le pilotage national de la politique muséale. L'autonomisation des musées, devenus établissements publics et séparés de la Réunion des musées nationaux (RMN), ne s'est pas accompagnée d'objectifs d'efficience et, quand bien même de tels objectifs auraient été assignés, l'affaiblissement du pilotage ministériel n'aurait guère permis d'en sanctionner le non-respect. La Cour des comptes considère peu ou prou que les dirigeants des grands musées se sont extraits de tout encadrement et que la conduite de l'action publique repose sur des relations directes entre ces organismes et les autorités politiques dont les services du ministère semblent largement spectateurs.

Le corollaire de l'autonomisation des musées devait être le développement de leurs ressources propres et la stabilisation - voire la réduction - des financements de l'Etat. Or, selon la Cour, les crédits budgétaires alloués aux musées nationaux et à la politique muséale ont progressé de 58 % entre 2000 et 201237(*) (de 334 à 528 millions d'euros), cependant que le budget du ministère augmentait de 32 %. A cette augmentation s'est ajouté le doublement des avantages associés au mécénat, de sorte que l'effort total de l'Etat s'est accru, en dix ans, dans une proportion comprise entre 70 % et 90 %. Les taux de prise en charge par l'Etat des dépenses des musées n'ont guère diminué sur la même période, et sont même repartis à la hausse à compter de 2009, sous l'effet de la compensation des mesures de gratuité en faveur des jeunes et des enseignants (cf. infra). Quant aux ressources propres, leur part dans les ressources de l'ensemble des institutions patrimoniales est passée de 47 % en 2005 à 39 % en 2010... soit un résultat inverse des effets escomptés.

S'agissant enfin des résultats produits par cette politique, la Cour reconnaît d'indéniables progrès dans la gestion et l'enrichissement des collections, mais pointe les effets incertains des initiatives visant à multiplier les expositions temporaires, ainsi qu'à développer l'activité éditoriale et les spectacles. Du point de vue de la distribution géographique des soutiens publics, la décennie écoulée a, en outre, vu le tarissement progressif des aides d'Etat aux musées des collectivités territoriales (de 32,6 millions d'euros en 2000 à 16,5 millions d'euros en 2010) et la localisation majoritairement parisienne des nouveaux équipements38(*) (musée du Quai Branly, création du département des arts de l'Islam du Louvre, projet du Palais de Tokyo, Maison de l'histoire de France). Enfin, si la fréquentation a considérablement augmenté (de 17,8 à 28,1 millions de visiteurs, soit +58 % entre 2000 et 2009), la diversification des publics n'est pas à la hauteur des espérances. Il apparaît en effet que la hausse de fréquentation concerne avant tout les publics qui allaient déjà au musée, et qui y sont donc de plus en plus assidus ! L'absence de démocratisation de l'accès au musée (la part des ouvriers ayant visité un musée dans l'année est passée de 23 % en 1989 à 15 % en 2008) n'est peut-être pas sans lien avec une politique tarifaire marquée par de fortes augmentations à compter de 200339(*).

c) La gratuité dans les musées : une mesure coûteuse et délicate à évaluer

Une des mesures emblématiques des efforts entrepris pour démocratiser l'accès au musée a consisté à rendre cet accès gratuit pour les enseignants et les jeunes de 18 à 25 ans issus de l'Union européenne. Le ministère de la culture estime, dans les réponses au questionnaire budgétaire, que la mesure 18-25 ans a généré, depuis sa mise en place, soit neuf trimestres, près de 4,5 millions d'entrées et qu'entre avril 2009 et mars 2011, le taux de présence des jeunes en visite dans les collections permanentes des musées nationaux aura pratiquement doublé en Ile-de-France (10,7 % au lieu de 5,5 %), et plus que doublé dans les autres régions (5,3 % au lieu de 2,2 %). Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces chiffres, tout en rappelant que l'examen du projet de loi de règlement pour 201040(*) a mis en évidence des résultats sensiblement inférieurs aux attentes, puisque la part des 18-25 ans dans la fréquentation des collections permanentes des institutions patrimoniales et architecturales a atteint 8,62 % en 2010 contre un objectif supérieur à 11 %.

Au-delà de l'appréciation des effets concrets de la mesure, qui semble particulièrement sujette à caution41(*), se pose la question de sa compensation budgétaire par l'Etat. Outre que cette compensation ne s'est accompagnée d'aucun objectif d'efficience pour les musées bénéficiaires, ses modalités de calcul ont abouti à surcompenser largement, en 2009 et 2010, les pertes de recettes enregistrées par les établissements.

Selon la Cour des comptes, la surcompensation totale au titre des mesures en faveur des jeunes et des enseignants a atteint, sur deux ans, 19,5 millions d'euros, dont 6,5 millions d'euros au titre de la mesure en faveur des enseignants et 13 millions d'euros au titre de la mesure en faveur des 18-25 ans. Ainsi, 41,4 millions d'euros de compensations auront été versées en deux ans, alors que les pertes de recettes effectives sont estimées par la Cour des comptes à 21,9 millions d'euros !

La surcompensation des pertes de recettes liées à la gratuité dans les musées

(en euros)

Nota bene : vos rapporteurs spéciaux se sont efforcés, en vain, de réconcilier les données publiées par la Cour des comptes avec les données issues des réponses au questionnaire budgétaire, faute pour ces réponses de détailler - comme il était pourtant demandé - les pertes de recettes effectives liées aux mesures de gratuité.

Source : commission des finances, d'après la Cour des comptes

Ainsi que vos rapporteurs spéciaux ont déjà eu l'occasion de le souligner42(*), ces surcompensations n'ont pas été récupérées auprès des établissements, qui les ont employées à couvrir des impasses de gestion ou à pourvoir à d'autres dépenses43(*).

Fort de cette expérience, le ministère de la culture et de la communication affirme avoir « souhaité définir une approche équilibrée de la compensation de la gratuité, afin d'en clarifier les modalités de versement et d'en maîtriser l'impact sur les finances publiques en figeant, dans des conditions équitables pour les établissements, la compensation sur la base de l'année 2010, seule année pleine depuis la mise en place de la mesure. A cette année de référence est appliqué, pour chaque musée national, le calcul du prix d'un "ticket moyen" intégrant les différentes catégories de tarifs pour chaque établissement. Le montant global des recettes de leur billetterie de l'année 2010 est divisé par leur nombre global de visiteurs payants. Le "ticket moyen" ainsi obtenu est multiplié par le nombre total de visiteurs 18-25 ans et par le nombre d'enseignants accueillis ». Selon les réponses au questionnaire, le montant des compensations globales des 18-25 ans pour les musées nationaux s'élèverait, pour l'année 2011, à 17,33 millions d'euros et à 2,02 millions d'euros pour la compensation des enseignants.

Enfin, aucun chiffrage n'est disponible pour 2012, ce qui n'est guère étonnant compte tenu des modalités de budgétisation atypiques retenues pour compenser la gratuité en faveur des 18-25 ans44(*). Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont déjà mis en évidence, cette mesure n'a, en effet, bénéficié d'aucune ouverture de crédits en lois de finances initiales pour 2009, 2010 et 2011 et a été financée par dégel des crédits de la réserve de précaution. Cette absence de crédits était compréhensible en 2009, puisque la mesure a été mise en oeuvre en cours d'année. Elle l'est beaucoup moins pour les années ultérieures.

Selon le ministère, l'absence persistante de crédits en LFI semble se justifier par les incertitudes entourant le montant exact de la dépense à inscrire : « avant d'envisager la pérennisation de cette dépense et son intégration au projet de loi de finances, le MCC devait en fixer définitivement les paramètres de calcul et en maîtriser l'impact sur les finances publiques. Il était avant tout nécessaire de recueillir les données réelles de la fréquentation des jeunes de 18 à 25 ans et des enseignants durant l'année 2010, seule année pleine depuis la mise en oeuvre de la mesure ». Cette argumentation n'est guère recevable : si l'exécutif ne devait prévoir en loi de finances initiale que les dépenses dont il peut anticiper avec certitude le montant, toutes les sous-budgétisations seraient permises et la fongibilité des crédits ne servirait à rien.

S'agissant de 2012, l'absence de crédits s'explique par le fait que la compensation de la gratuité n'avait pas été prévue dans le cadre du dernier budget triennal 2011-2013, tel que défini par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. La gratuité étant mise en oeuvre depuis le 1er avril 2009 et la loi de programmation ayant été votée à la fin de l'année 2010, cette lacune ne laisse pas d'étonner.

En définitive, ce n'est qu'à partir de 2013 que ces crédits auront vocation à être intégrés dans les projets de loi de finances. La mesure aura donc attendu quatre années pour faire l'objet d'une budgétisation sincère.

Synthèse de l'évolution des crédits des autres actions du programme

La budgétisation des autres actions du programme appelle les observations suivantes :

1) Les CP de l'action 2 « Architecture » sont revalorisés de 8,4 % pour atteindre 27,8 millions d'euros. Cette revalorisation intéresse principalement le financement d'opérations pluriannuelles d'études concernant les secteurs sauvegardés45(*).

2) les CP de l'action 4 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales » diminuent de plus de 25 % (de 65,4 à 48,9 millions d'euros), au gré de l'avancement du chantier du site des archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine (26,9 millions d'euros de CP sont prévus en 2012 contre 48,9 millions d'euros en 2011) ;

3) la dotation de l'action 7 « Patrimoine linguistique » est stable à 2,6 millions d'euros ;

4) l'action 8 « Acquisition et enrichissement des collections publiques » voit ses CP progresser de 11,3 %, à 18,5 millions d'euros (+1,9 million d'euros). L'effort concerne à la fois les collections d'Etat et les acquisitions au bénéfice des musées des collectivités territoriales ;

Source : commission des finances


* 20 Sauf mention contraire, les évolutions de crédits résultent des chiffrages du seul projet annuel de performances.

* 21 Sauf mention contraire, et afin de faciliter le rapprochement des chiffres du rapport avec ceux du PAP, les montants de crédits de paiement en valeur absolue sont à périmètre courant. Les pourcentages d'évolution sont à périmètre constant, afin de retracer l'évolution réelle des crédits.

* 22 Hors subvention au Centre des monuments nationaux.

* 23 Ces crédits concernent les études et le lancement des travaux du seul quadrilatère Rohan-Soubise à Paris. 15 millions d'euros sont par ailleurs consacrés aux travaux de clos et de couvert des autres musées constituant le réseau de la MHF. En 2011, trois conventions de mandat ont été signées entre le ministère et l'OPPIC afin de définir un schéma directeur pour le quadrilatère, ainsi que la répartition des fonctions dédiées aux Archives nationales et des fonctions dédiées à la MHF sur le site.

* 24 Audition d'Isabelle Lemesle, présidente, Raphaël Collard, chef du département budgétaire et financier et Patricia Ferré, chef du département des relations avec les élus, conduite le 4 novembre 2011.

* 25 Adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 3 novembre 2011.

* 26 Elle devrait intervenir en collectif de fin de gestion 2011.

* 27 Cette dette résulte du fait que l'INRAP a été créé sans fonds de roulement et que des avances du Trésor ont été nécessaires en 2002, 2005 et 2007 pour un total 30,5 millions d'euros. 15 millions d'euros ont été remboursés en 2006 et 2007.

* 28 La taxe d'aménagement a remplacé six taxes d'urbanisme en application de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 (n° 2010-1658 du 29 décembre 2010).

* 29 Ce contrat fera l'objet dans les prochains mois d'un avenant, soumis au Conseil d'administration, pour intégrer les modifications entraînées par la réforme de la redevance d'archéologie préventive.

* 30 Réponses au questionnaire.

* 31 Au-delà de celle existant déjà par activités : diagnostics, fouilles, valorisation, recherche...

* 32 Les opérations de petite taille ou les diagnostics en milieu urbain sont plus consommateurs de moyens que les autres opérations.

* 33 Hors services à compétence nationale, dont la dotation atteint 9,4 millions d'euros.

* 34 Le musée national de Préhistoire des Eyzies de Tayac, le musée des Antiquités nationales du château de Saint Germain-en-Laye, le musée national du Moyen-âge de l'hôtel de Cluny à Paris, le musée national de la Renaissance du château d'Ecouen, le musée national du château de Pau, le musée national du château de Fontainebleau, le musée national de la Malmaison, le musée national du château de Compiègne et le musée des plans-reliefs aux Invalides feront partie du réseau de la MHF.

* 35 Aux côtés de la région PACA, du conseil général des Bouches-du-Rhône et de la Ville de Marseille.

* 36 Cette opération pluriannuelle qui a démarré en 2007 comprend le récolement, l'inventaire, les prises de vue, le code barrage des objets, leur manipulation, leur conditionnement et leur transport ainsi que les chantiers annexes sur les documents sur support en papier.

* 37 Ces crédits ont notamment financé la progression des effectifs des musées, qui seraient passés de 6 559 emplois en 2000 à 7 460 emplois en 2009 (+901 emplois, soit +13,7 %, dont + 613 emplois au Louvre et +202 emplois à Versailles).

* 38 A l'exception du MuCEM, du Louvre Lens et du Centre Pompidou Metz.

* 39 Alors que la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France énonçait que « les droits d'entrée des musées de France sont fixés de manière à favoriser leur accès au public le plus large », le tarif de base du Louvre est passé de 7 euros en 2000 à 10 euros en 2011 (+42 %, pour une inflation sur la période de 20 %).

* 40 Voir la contribution « Culture » du tome II du rapport sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010 (n° 674, 2010-2011).

* 41 Selon le rapport précité de la Cour des comptes, les effets de la mesure seraient « impossibles à évaluer » en raison de l'absence de données fiables de fréquentation pour les années antérieures à 2009.

* 42 Voir le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2011.

* 43 Le Louvre a ainsi financé son schéma directeur incendie...

* 44 La gratuité en faveur des enseignants est financée par le budget du ministère de l'éducation nationale.

* 45 Il existe 103 secteurs sauvegardés couvrant près de 7 000 hectares. Certains doivent, à court terme, faire l'objet d'une révision, le plus souvent coordonnée avec la mise en place des nouveaux plans locaux d'urbanisme (PLU). Les principales opérations (création ou révision) qui sont prévues en 2012 relèvent des villes de Bordeaux, Metz, Nancy, Nantes, Saint-Léonard-de-Noblat, Strasbourg et Troyes. Le coût moyen pour l'Etat d'une opération de révision pour un secteur sauvegardé s'élève à 0,50 million d'euros. Cette part représente 50 % du coût des opérations, toutes contributions confondues. Plusieurs périmètres de protection adaptés et modifiés (PPA - PPM) seront lancés en 2012. L'objectif est d'adapter ou de modifier 140 périmètres de protection par an. Le coût moyen par périmètre est de 5 000 euros.