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Projet de loi de finances pour 2012 : Culture

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Culture ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME 131 « CRÉATION »

Les crédits de paiement du programme 131 « Création » progressent de 6,2 % de 2011 à 2012, pour atteindre 787,9 millions d'euros (+ 51,1 millions d'euros).

1. La consolidation des moyens du spectacle vivant

La progression des crédits du programme bénéficie au spectacle vivant. Les CP de l'action 1 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant » passent de 665,3 millions d'euros en LFI 2011 à 718,9 millions d'euros en PLF 2012 (+7,5 % hors effet de la réimputation des subventions à l'IRCAM). Cette augmentation s'impute principalement sur les dépenses d'intervention de l'action, qui augmentent de 54,6 millions d'euros, notamment sous l'effet du financement de la Philharmonie de Paris et du Plan pour le spectacle vivant.

a) 45 millions d'euros en faveur de la Philharmonie de Paris

45 millions d'euros de CP complémentaires sont demandés afin de couvrir les engagements relatifs au chantier de la Philharmonie de Paris. Ces engagements s'élèvent à un montant total de 158,3 millions d'euros, soit la part de l'Etat dans le projet. La région Ile-de-France et la Ville de Paris interviennent respectivement pour 20 millions et 158,3 millions d'euros. Le coût total du projet est donc évalué à 336,5 millions d'euros46(*).

Décomposition du coût du projet « Philharmonie de Paris »

Postes de dépenses

Coût en millions d'euros

Honoraires

Travaux

Interfaces site

Assurances maîtrise d'ouvrage

Contrat global

Provision pour aléas

Equipement

Intégration parc

39,34

195,42

4,50

5,32

16,97

37,48

30,00

7,50

Total investissements

336,53

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

A l'occasion de l'examen du premier collectif budgétaire pour 2011, notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, était revenu sur la budgétisation complexe du projet et sur l'inflation de son coût. Selon notre collègue, « l'analyse détaillée des conditions de budgétisation (faisait) apparaître un entrelacs complexe d'ouvertures, de reports et de redéploiements qui semblent témoigner du cheminement laborieux du projet. Les modalités de cette budgétisation "improvisée" indiquent notamment que 139,97 millions d'euros d'AE ont été ouvertes en faveur du projet en 2009 et qu'aucune n'a été consommée à cette fin. 34,1 millions d'euros ont été redéployés en faveur d'aides à la presse, et 105,88 millions d'euros ont été reportés vers 2010. En 2010, ces AE n'ont, pas plus qu'en 2009, été consommées pour la Philharmonie : 18,87 millions d'euros ont été redéployés pour le financement de la "Carte Musique", 5 millions d'euros vers l'INRAP et 1,16 million d'euros vers d'autres opérations relevant du programme "Création" ». Il ressortait également des analyses du rapporteur général que les crédits demandés en collectif pour 2011 (62,9 millions d'euros en AE et 39,4 millions d'euros en CP) avaient été engagés avant même l'adoption du texte par le Parlement... ce que le ministre avait justifié, quelques mois plus tard devant votre commission des finances, par les retards déjà accumulés par le projet47(*).

S'agissant du coût de l'équipement, la première estimation s'élevait à 203 millions d'euros (dont 91,3 millions d'euros pour l'Etat) dans le projet annuel de performances « Culture » 2008. Ce coût a donc, facialement, connu une inflation de 66 % en trois ans. Selon le ministère, ce montant initial n'incluait toutefois pas l'ensemble des dépenses prises en compte dans les estimations suivantes, notamment le premier équipement et une provision pour aléas. Début 2009, suite à la livraison de l'avant-projet définitif (APD), le coût global de l'opération a été réévalué à 276,3 millions d'euros actualisés, dont 140 millions d'euros pour l'Etat. Ces premiers surcoûts ont résulté de l'intégration au périmètre de l'opération de la totalité du premier équipement, de l'orgue et des assurances complémentaires. En décembre 2010, le coût des travaux a été porté à 242,98 millions d'euros, dont les travaux supplémentaires dits « Option 1 » et la prime de célérité48(*). Par ailleurs, la provision pour aléas a été revalorisée de 9,7 millions d'euros, conformément aux préconisations de l'Inspection générale des finances.

A ce jour, les travaux de terrassement sont achevés et les travaux de construction sont en cours, pour une inauguration prévue en 2014.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que la conduite « heurtée » de ce grand chantier culturel et l'évolution de la dépense associée méritent un examen plus approfondi. Ils proposeront donc à votre commission des finances, en 2012, la réalisation d'un contrôle sur pièces et sur place consacré à la Philharmonie de Paris.

b) La mise en oeuvre du Plan pour le spectacle vivant

Hors Philharmonie de Paris, les crédits d'intervention atteignent 372 millions d'euros, soit 9,6 millions d'euros de plus qu'en 2011. 3,5 millions d'euros supplémentaires sont, en particulier, consacrés au Plan pour le spectacle vivant consécutif aux Entretiens de Valois, soit un montant total de 4,7 millions d'euros. Sur ces 3,5 millions d'euros, 2 millions d'euros de crédits déconcentrés seront consacrés à la revalorisation des subventions de fonctionnement des scènes nationales (0,9 million d'euros), aux pôles nationaux des arts du cirque et aux centres nationaux des arts de la rue (0,2 million d'euros), à la poursuite du plan de soutien aux musiques actuelles (0,7 million d'euros) et soutien au réseau de la danse en région (0,2 million d'euros).

Si de tels montants peuvent apparaître modestes, ils n'en attestent pas moins de la relative « faveur » dont bénéficie le spectacle vivant au regard des normes transversales d'économies fixées par la seconde loi de programmation des finances publiques, normes qui prévoyaient notamment une réduction de 10 % en trois ans des dépenses d'intervention de l'Etat.

2. Une politique de soutien à la création contemporaine en mal d'évaluation

Les crédits de paiement de l'action 2 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » diminuent de 5,3 %, à 69 millions d'euros (-3,9 millions d'euros). Les ajustements à la baisse pèsent essentiellement sur les crédits d'investissement dévolus au chantier du Palais de Tokyo.

a) Le Palais de Tokyo a-t-il enfin trouvé sa vocation ?

4,4 millions d'euros en AE et 5,5 Millions d'euros en CP sont consacrés au chantier du Palais de Tokyo, auxquels s'ajoutent 5 millions d'euros (AE=CP) de subvention à la société gestionnaire du projet. Votre rapporteur spécial s'est rendu, en 2011, sur ce site, dont l'histoire récente enseigne qu'il peine à trouver une vocation durable. Constituant l'aile ouest d'un bâtiment conçu pour l'exposition universelle de 1937, le palais accueille le Fonds national d'art contemporain (FNAC), puis le Musée national d'art moderne (MNAM) en 1947. Après le déménagement de ce dernier au Centre Pompidou en 1977, se succèdent ou cohabitent :

1) sous l'appellation de « Musée d'art et d'essai », et jusqu'en 1986, des collections d'oeuvres hétéroclites, comprenant des collections de donateurs, et, par roulement, des oeuvres appartenant aux musées nationaux ;

2) de 1988 à 1990, l'Institut des hautes études en arts plastiques, fondé en 1985, par Serge Fauchereau, Sarkis et Daniel Buren, qui réunit des promotions annuelles d'une vingtaine de jeunes artistes49(*) ;

3) la Fondation européenne pour les métiers de l'image et du son (FEMIS), de 1986 à 1995 ;

4) le Centre national de la photographie qui, à compter de 1984, y organisera de grandes expositions consacrées à la photographie contemporaine. Le ministère avait, à cette occasion, souhaité affecter le palais au projet plus large de Maison de l'Image, mais dont le chantier sera abandonné en 1998 ;

5) le Palais de Tokyo - Site de création contemporaine, qui voit le jour en juillet 1999, sous la direction à Nicolas Bourriaud et Jérôme Sans.

Le chantier en cours vise à aménager un nouveau lieu consacré à la création et à l'innovation en France et d'accueillir des créateurs confirmés vivant, enseignant ou travaillant en France. L'ensemble sera également dédié à la promotion de la création émergente et expérimentale internationale, à la mise en valeur des créateurs confirmés de la scène française et au développement d'un « lieu de vie culturel (des loisirs à la recherche) ouvert et vivant » (cf. encadré). Il faut souhaiter, compte tenu du dimensionnement du projet, que cette nouvelle affectation sera pérenne et rencontrera le succès escompté, mettant ainsi fin à une succession d'initiatives peu viables et qui se sont soldées par l'abandon d'un site pourtant remarquable.

Le projet du Palais de Tokyo

A cet effet le programme prévoit (...) un parcours étendu sur 17 salles (dont 8 existent déjà au niveau 2). Il s'agit de créer un « quartier d'art contemporain » ouvert sur la ville qui s'organisera autour d'une politique d'offre multiple dans les espaces mais aussi dans les expositions. Le niveau 1 (4 000 m²) comprendra plusieurs salles, dont une dédiée aux monographies, une pour les « cartes blanches », des grandes salles modulables, des salles petits formats (150 m²), une salle « Midi-Minuit » de la vidéo, une salle de la diffusion de la création sonore et radiophonique, une salle de débats, une salle de performance. Cette offre se combinera à celle du niveau 2 permettant de proposer une vingtaine d'offres différentes au même moment, au rythme des expositions, pour favoriser confrontations et débats.

L'idée est également de favoriser les échanges entre l'intérieur et l'extérieur, l'art et la ville, le privé et le public. La création de la Rue au niveau 1, le long de la Seine et des parvis, où seront installées les concessions, fera le lien entre la ville et le centre d'art : restaurants, galeries, boutiques. Il existera également un espace pour les locations d'espaces privées le long de l'avenue du Président Wilson, enjeu crucial pour la viabilité économique du projet.

L'accessibilité du site, construit sur un terrain de la « colline des arts » et contraint par huit différences de niveaux entre l'Avenue du Président Wilson et l'Avenue de New York, demande une démarche réfléchie en adéquation avec la structure du bâtiment et la volonté de fluidité du programme, et ce plus particulièrement au niveau 1 destiné à accueillir neuf salles d'expositions. La logistique et les espaces de stockage actuellement situés au niveau 0 sont doublés et répartis aux niveaux 0, 3A et 3B.

A l'issue d'un concours international, les architectes Anne Lacaton et Jean-Philippe Vassal ont été désignés maîtres d'oeuvre. Après une année d'études, le chantier a démarré en juin 2011 pour se terminer fin mars 2012.

Source : réponses au questionnaire

b) Quelles finalités et quelle efficacité pour les soutiens à l'art contemporain ?

Le 11 octobre 2011, le ministre de la culture a, au terme des Entretiens sur les arts plastiques, annoncé la mise en oeuvre de quinze mesures en faveur des arts plastiques. Vos rapporteurs spéciaux considèrent que ces mesures s'apparentent, pour l'heure, davantage à des orientations, compte tenu de leur degré de généralité (cf. encadré).

Les quinze mesures en faveur des arts plastiques

1. La mise en place d'un groupe de travail pour l'élaboration d'une convention collective propre au secteur des arts plastiques. 2. Le développement d'une approche globale des questions liées à la rémunération des artistes. 3. La mise en place d'un fonds pour la formation professionnelle continue des artistes auteurs. 4. La recherche d'une meilleure insertion professionnelle des étudiants et des jeunes artistes. 5. La relance d'un programme de construction d'ateliers pour les artistes. 6. Le renforcement du rôle fédérateur du Centre National des Arts Plastiques. 7. Le développement d'un fonds de production. 8. L'accès des acteurs privés à un fonds de garantie. 9. Une collaboration renforcée dans le cadre de la procédure de la commande publique. 10. Le renforcement des moyens d'acquisition des établissements en région. 11. L'organisation d'entretiens pour les arts plastiques en région. 12. Le développement d'une politique de résidences. 13. Un « plan traduction » pour l'histoire de l'art et la critique d'art. 14. Le lancement d'un groupe de travail sur le numérique dans les arts plastiques. 15. Le renforcement de l'action internationale.

Source : ministère de la culture et de la communication

On relève par ailleurs que la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat a, sous la signature de notre collègue Jean-Pierre Plancade, récemment consacré un rapport à l'art contemporain intitulé « Agissons pour l'art d'aujourd'hui, expression vivante de notre société »50(*). Votre rapporteur spécial, qui a également conduit, au premier semestre 2011, une série d'entretiens sur ce thème, partage un certain nombre de constats formulés par ce rapport très documenté, concernant en particulier le recul relatif du marché de l'art français lié à la globalisation, ou encore la présence insuffisante des artistes français dans les grandes collections ou les manifestations internationales.

Pour mémoire, l'Etat « mécène » consacrera, en 2012, 2 millions d'euros à la commande publique, auxquels s'ajoute la contribution du Centre national des arts plastiques51(*) (environ 3 millions d'euros d'acquisitions par an), des collectivités territoriales et des personnes privées. La commande d'Etat et l'acquisition d'oeuvres contemporaines cohabitent en outre avec un grand nombre de dispositifs de soutien public, tels que les aides individuelles à la création des DRAC, les aides allouées par le CNAP aux artistes (allocation de recherche et de séjour pour le développement d'un projet, allocation de recherche aux auteurs, théoriciens et critiques d'art, allocation d'étude et de recherche en matière de restauration et de conservation d'oeuvres d'art contemporain...) ou aux structures professionnelles (aide aux galeries pour la première exposition ou le premier catalogue). Enfin, le dispositif de 1 % culturel a conduit, depuis 1951, à la commande de 12 400 oeuvres auprès de 4 000 artistes.

L'effort consolidé consenti par les personnes publiques pour soutenir la création contemporaine n'est toutefois pas précisément chiffré, non plus que son évolution au cours des dernières années, ce qui constitue un premier obstacle à son évaluation.

L'un des principaux constats auxquels est parvenu votre rapporteur spécial est que les finalités assignées à notre politique de soutien à la création contemporaine sont multiples et semblent insuffisamment hiérarchisées, au point qu'on est amené à douter de l'existence même d'une « politique publique » comprise comme un ensemble d'actions cohérentes faisant l'objet d'un pilotage unifié. Ainsi, l'objectif patrimonial d'enrichissement des collections - qui guide par exemple l'action du Centre Pompidou - voisine avec celui de soutien à la création et d'assistance aux artistes, voire avec l'objectif de démocratisation culturelle52(*), sans que l'on sache exactement si ces finalités sont compatibles entre elles et quel outil répond à quel besoin. Les documents budgétaires sont emblématiques de cette relative confusion, puisqu'ils consacrent aux arts plastiques (et non à la seule création contemporaine) :

1) un indicateur de renouvellement des bénéficiaires des dispositifs de soutien, qui mesure la part des artistes bénéficiant pour la première fois d'une commande, d'une acquisition ou d'une aide ;

2) un indicateur de promotion de l'emploi artistique, mesurant la part des crédits d'acquisition et de commande versée directement à des artistes dans les budgets des structures ;

3) deux indicateurs de fréquentation des lieux subventionnés, relatifs à la fréquentation totale (cible de 2,55 millions de visiteurs) et à la part du public scolaire ;

4) un indicateur lié au taux d'expositions hors les murs réalisées par les Fonds régionaux d'art contemporain (FRAC).

Au-delà des documents budgétaires, un indicateur fréquemment mobilisé pour mesurer la « vigueur » de la création contemporaine française réside dans la présence des artistes français dans les grands rendez-vous internationaux (foires, biennales...) ou dans leur cote, telle que mesurée dans certains classements. Il n'est cependant pas certain que ces données soient suffisamment fiables, ni même correctement ciblées pour évaluer les seuls effets de l'intervention publique. De fait, l'impartialité des classements internationaux tels que le Kunst Kompass est souvent contestée, en ce qu'ils comporteraient des biais méthodologiques ou favoriseraient une approche strictement mercantile qui ne saurait servir d'étalon à l'intervention de l'Etat. Plusieurs interlocuteurs de vos rapporteurs spéciaux ont également fait valoir que les statistiques relatives aux ventes aux enchères d'art contemporain, à la cote des artistes français ou à leur présence dans les classements reflétaient des phénomènes résultant de déterminants étrangers à la seule politique publique de soutien à la création contemporaine, et notamment à la vigueur du marché français de l'art ou à la présence sur notre territoire d'importants collectionneurs.

Devant ces lacunes, l'évaluateur est conduit à interroger les spécialistes... dont les avis sur la question sont souvent diamétralement opposés. Schématiquement, certains observateurs portent un regard critique sur un domaine sur-administré, où l'interventionnisme de l'Etat produirait un effet d'éviction sur la commande privée et nuirait au dynamisme du marché de l'art. Pire, l'assurance d'un débouché public pour leur oeuvre inciterait certains créateurs à s'affranchir des contraintes de la demande privée et à devenir des artistes « pour le musée », privilégiant les oeuvres « intellectualisées » ou « contextualisées ». Ce phénomène serait particulièrement préjudiciable à leur présence internationale, certains créateurs français étant peu ou prou considérés à l'étranger comme des artistes « officiels »...

Ces critiques sont réfutées point par point par les dirigeants de certaines institutions publiques rencontrés par votre rapporteur spécial, et notamment par les responsables du Centre Pompidou ou du Centre national des arts plastiques. Le CNAP fait par exemple valoir que l'acquisition pour une collection nationale, loin de préjudicier à la réputation des artistes, est un indicateur de qualité. Ensuite, la commande publique ne nuit pas à la notoriété internationale des artistes, dans la mesure où elle est précisément orientée vers le renforcement de la présence de ces artistes dans les grandes manifestations53(*). Loin de concurrencer la demande privée, les commandes et acquisitions publiques seraient conçues comme ayant un rôle d'exemplarité et d'incitation. Enfin, aucun artiste ne semble pouvoir se prévaloir d'une rente de situation liée à l'achat public, non seulement parce que les conditions d'acquisition et de commande sont conçues pour éviter tout effet d'abonnement, mais aussi parce qu'aucun créateur n'a objectivement intérêt à s'affranchir des contraintes de la demande privée.

On mesure ici à quel point l'absence d'indicateurs permettant d'objectiver et de quantifier les résultats de l'intervention publique en matière de création contemporaine fait obstacle à une évaluation impartiale, qui ne saurait reposer sur des jugements de goûts ou les seuls points de vue - parfois largement conceptuels - de ses partisans et de ses détracteurs.

Ces difficultés rejaillissent enfin sur la question des nécessaires évolutions des modalités d'intervention publique en faveur de la création contemporaine. Dans un contexte de dépense budgétaire contrainte et de forte augmentation du prix des oeuvres sur un marché spéculatif, plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont estimé que l'action de l'Etat devait évoluer. Ont ainsi été suggérés le redéploiement des crédits budgétaires vers des dispositifs de dépense fiscale, dont l'effet démultiplicateur est jugé plus grand, la substitution aux achats publics d'aides à la constitution de collections privées ou à la structuration des galeries, ainsi qu'à la production d'oeuvres. Les propositions du ministère de la culture vont, pour certaines d'entre elles, dans le sens d'un renforcement des moyens dévolus aux arts plastiques (relance d'un programme de construction d'ateliers pour les artistes, renforcement des moyens d'acquisition des établissements en région, développement d'une politique de résidences...).

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces suggestions, mais considèrent que de telles évolutions ne sauraient se dispenser d'une évaluation préalable et d'un diagnostic partagé sur le bilan des trente dernières années de politiques publiques en matière de création contemporaine. Dans ce domaine comme dans tous les autres, dépenser plus n'est pas nécessairement une panacée, à plus forte raison dans un contexte de dégradation sans précédent de nos comptes publics.


* 46 52,4 millions d'euros de CP ayant été ouverts avant 2012, le solde de CP à ouvrir après 2012 est de 60,9 millions d'euros.

* 47 Lors de son audition du 9 juin 2011 dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2010, Frédéric Mitterrand avait déclaré : « Les malentendus, les incompréhensions s'expliquent en partie parce que l'affaire traîne depuis des années. Voyant une fenêtre de tir, j'ai eu tendance à "foncer" ! »

* 48 Prime accordée pour le temps gagné par rapport au délai prévu par le contrat.

* 49 L'institut occupera les anciennes salles de sculpture, libérées par le départ de la donation Laurens.

* 50 Rapport d'information n° 2011-2012.

* 51 Le CNAP a, depuis 1980, acquis 25 000 oeuvres de 6 000 artistes différents.

* 52 Via la mise à disposition d'oeuvres contemporaines dans l'espace public, par exemple.

* 53 Ainsi de la commande publique « I am with you in the night » du groupe Claire fontaine en 2008 lors de Manifesta 7 à Bolzano (Italie), et plus récemment de Laurent Grasso, « Silent Movie » présentée à Murcie en 2010 pour Manifesta 10. Certaines pièces produites par le CNAP à l'occasion d'une manifestation nationale ont, selon l'opérateur, permis à leurs créateurs de bénéficier d'une grande visibilité. Ainsi « Le Carrosse » de Xavier Veilhan, produit à l'occasion de l'exposition personnelle de l'artiste au château de Versailles en 2009.