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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

C. L'ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DES DÉPENSES HORS PERSONNEL

Hors dépenses de personnel 1 712 millions d'euros en AE et 780 millions d'euros en CP sont ouverts par le présent projet de loi. Ces ouvertures couvrent des besoins dont la survenance en fin de gestion n'est guère étonnante, notamment en matière d'interventions à caractère social. De nouvelles dépenses sont également programmées en matière culturelle, immobilière ou agricole.

1. L'abondement habituel de certaines dépenses de guichet

Six dispositifs de guichet doivent faire l'objet d'un abondement en fin d'exercice, pour un montant total de 625 millions d'euros.

L'abondement des guichets à caractère social

(en euros)

Source : commission des finances

a) L'aide juridictionnelle

5 millions d'euros en CP sont ouverts au profit de l'aide juridictionnelle (AJ), qui viennent compléter des ouvertures de 23 millions d'euros opérées en LFR-1. Ces dépenses supplémentaires sont induites par la réforme de la garde à vue. Les hypothèses concernant le nombre d'admissions à l'AJ en 2011 ont été prises en défaut. Alors que la prévision était de 900 000 admissions, le projet annuel de performances de la mission « Justice » pour 2012 fait apparaître une prévision actualisée pour 2011 de 930 000 demandes admises, soit un dépassement de 3,3 % par rapport à la prévision.

b) Les aides au logement

242 millions d'euros (AE et CP) sont ouverts pour couvrir un dépassement total de 258 millions d'euros des dépenses d'aides personnelles au logement par rapport à la prévision de LFI 2011. Ce dépassement résulte pour partie de l'ajustement de la répartition du financement des APL entre l'Etat d'une part et la Caisse nationale d'allocations familiales et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole d'autre part46(*). Le solde s'explique par une indexation des paramètres de calcul de l'aide au logement de 1,10 % au lieu de 0,99 % initialement prévue et une hausse du nombre de chômeurs47(*), alors qu'une baisse de 2,58 % était envisagée.

c) La prise en charge du handicap et de la dépendance

152,8 millions d'euros en AE et 155,8 millions d'euros en CP sont ouverts sur le programme « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », dont environ 137 millions d'euros « au titre des besoins de financement de l'allocation aux adultes handicapés [AAH] en 2011 correspondant à la part des besoins non couverts par des redéploiements internes au programme ». Au total, la sous-budgétisation de l'AAH s'élève à près de 213 millions d'euros. Symétriquement, il est proposé d'annuler plus de 153 millions d'euros sur le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentation sociales », « compte tenu du rythme de montée en charge du revenu de solidarité active [RSA] plus lent que prévu ».

Il est regrettable que, cette année encore, la dotation du RSA ait été surévaluée tandis que celle de l'AAH ait été sous-évaluée. Année après année, lors de l'examen du projet de loi finances initial, votre commission des finances ne manque de relever cette incongruité. Une fois encore, le présent projet de loi vient confirmer son analyse.

d) L'abondement des régimes spéciaux de retraite

196 millions d'euros en AE et 196,6 millions d'euros en CP48(*) sont demandés sur la mission « Régimes sociaux et de retraite », soit 3,3 % des crédits ouverts en LFI pour 2011. Ces ouvertures, hors titre 2, s'expliquent par deux raisons principales qui concernent tous les régimes spéciaux de retraite et « perturbent » régulièrement la prévision initiale des crédits de la mission :

1) d'une part, la révision à la baisse des recettes de compensation démographique entre régimes, qui accroît pour 2011 les besoins par rapport à la prévision initiale de 50 millions d'euros environ49(*) ;

2) d'autre part, une revalorisation des retraites supérieure aux hypothèses d'inflation retenues lors de la préparation du PLF 2011 : l'hypothèse de revalorisation retenue était de 1,5 %, alors que celle-ci a été fixée au 1er avril 2011 à 2,1 %, ce qui rend nécessaire l'ouverture d'environ 20 millions d'euros de crédits supplémentaires50(*).

De manière plus ponctuelle mais moins « habituelle », une partie des ouvertures de crédits sur la mission s'explique par :

1) un besoin de financement du régime spécial des lignes de chemin de fer secondaires- également dit « des petits cheminots » - de 35,5 millions d'euros qui, dans sa totalité, n'avait pas été anticipé lors de l'élaboration de la LFI 2011. Ce besoin de financement s'explique par le fait que ce régime - en voie d'extinction - ne dispose plus d'un nombre de cotisants suffisant pour bénéficier des compensations démographiques inter-régimes. Compte tenu de l'épuisement de ses réserves, le recours à la solidarité nationale s'est avéré nécessaire en 2011 pour rééquilibrer le solde du régime. Selon les données du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), qui gère ce régime, n'a informé le Gouvernement de ce besoin de financement qu'à la fin de l'année 2010 ;

2) la nécessité d'assurer temporairement le versement des pensions des retraités de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte (CRFM), soit un besoin de financement d'environ 14 millions d'euros. Dans le cadre de la départementalisation de Mayotte, les fonctionnaires de cette collectivité ont été intégrés dans la fonction publique « de droit commun » et leurs droits à la retraite transférés aux régimes de droit commun des trois fonctions publiques d'Etat, hospitalière et territoriale. En revanche, en raison de retards pris dans l'élaboration de certains textes, les pensionnés de ce régime n'ont pu, eux pour l'instant, être « affiliés » au régime de droit commun des pensionnés des trois fonctions publiques. La CRFM doit donc continuer à verser des pensions alors qu'elle n'a plus de cotisants, d'où le recours temporaire à la solidarité nationale, via l'ouverture de crédits supplémentaires dans le cadre de la présente mission. Le retard pris dans l'élaboration des textes n'avait pas été anticipé. Dès 2008, dans leur rapport d'information51(*), nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne avaient pourtant soulevé cette probable difficulté...

Votre rapporteure générale donne acte au Gouvernement des difficultés de prévision des besoins de financement des régimes spéciaux de retraite, notamment liées aux incertitudes qui pèsent sur le taux de revalorisation des pensions et sur les ressources issues de la compensation démographique inter-régimes. Il n'en va pas de même des difficultés financières du régime des « petits cheminots » et de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte, qui auraient pu être mieux anticipées.

e) L'allocation temporaire d'attente

61 millions d'euros en AE et de 52 millions d'euros en CP sont ouverts afin de financer l'allocation temporaire d'attente (ATA), versée aux demandeurs d'asile en attente de traitement de leur demande52(*). Selon le Gouvernement, ce dérapage résulte principalement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires (+30 % par rapport à 2010), notamment en raison de la poursuite de l'augmentation du flux des demandeurs d'asile (+ 10,5 % en 2010 et + 9,4 % sur les dix premiers mois en 2011) et de la durée53(*) d'instruction de ces demandes par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Pour votre commission des finances, cette augmentation trahit la sous-budgétisation récurrente des crédits destinés à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile, qui résulte d'une sous-évaluation du flux des demandes d'asile. Notre collègue Pierre Bernard-Reymond, alors rapporteur spécial, avait relevé, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2011, que « comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission ». Les crédits destinés à l'ATA diminuaient en effet de 14,3 % en LFI par rapport à 2010, alors même qu'aucun signe ne pouvait présager du ralentissement du rythme d'évolution de la demande d'asile.

f) L'aide médicale d'Etat

35 millions d'euros (AE et CP) sont ouverts sur la mission « Santé » au profit de l'AME, soit près de 6 % de la dotation initiale (588 millions d'euros). Selon le Gouvernement, ces crédits doivent contribuer à couvrir un dérapage total de 66 millions d'euros. Les ouvertures de crédits, en fin d'année, pour assurer le financement de ce dispositif sont désormais récurrentes. La loi de finances rectificative pour 200954(*) prévoyait déjà l'ouverture de 378,5 millions d'euros et la loi de finances rectificative pour 201055(*), de 98 millions d'euros. Les crédits supplémentaires ouverts au titre des exercices 2009 et 2010 trouvaient leur justification dans une sous-budgétisation patente des ressources de l'AME. C'est la raison pour laquelle la dotation du dispositif a été progressivement revalorisée, passant de 233,48 millions d'euros en 2007 à 588 millions d'euros en 2011.

L'enveloppe prévue pour 2011 était néanmoins supposée correspondre aux besoins. Entendu par votre commission des finances56(*), le ministre chargé de la santé avait en effet laissé entendre que les dérapages en matière d'AME pourraient prendre fin en 201157(*). Cette modération résulterait notamment des « différentes mesures adoptées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 - mise en place d'un droit de timbre de 30 euros à compter du 1er mars 2011, délimitation du panier de soins, contrôle préalable pour certains actes ». Pour autant, le Gouvernement justifie les présentes ouvertures par le niveau élevé de la dépense exécutée en 2010 et par l'évolution du panier de soins moyens, des tarifs journaliers de prestations facturés par les hôpitaux... Les mesures adoptées en LFI 2011 n'ont donc, paradoxalement, pas permis de mettre fin au dynamisme des dépenses d'AME, alors même qu'elles restreignent fortement l'accès au dispositif58(*).

g) Les autres ouvertures

7,33 millions d'euros en AE et CP sont enfin ouverts au titre de l'allocation de reconnaissance en faveur des Français rapatriés et 0,8 millions d'euros au titre des majorations de rente portées par la mission « Engagements financiers de l'Etat ».

2. De nouvelles dépenses culturelles

91,4 millions d'euros en AE et 27 millions d'euros en CP bénéficient à diverses dépenses en matière culturelle, concernant l'audiovisuel extérieur, les aides à la presse, la création d'un Centre national pour la musique et le financement de l'archéologie préventive.

Les dépenses en matière culturelle

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

a) 60 millions d'euros en faveur de l'INRAP

Le projet de loi prévoit l'ouverture, sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture », de 60 millions d'euros d'AE au profit de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Les crédits de paiement correspondants sont financés par redéploiement au sein du même programme, essentiellement à partir des crédits dévolus au patrimoine monumental59(*). Ce montant vise, d'une part, à verser une subvention budgétaire de fonctionnement à l'INRAP au titre de l'exercice 2011 et, d'autre part, à reconstituer son fonds de roulement.

Comme l'a fréquemment pointé notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », l'INRAP connaît des difficultés financières chroniques, en partie liées à l'absence initiale de dotation en capital de l'opérateur et au rendement insuffisant de la redevance d'archéologie préventive (RAP) qui lui est affectée. Ces insuffisances ont conduit le ministère de la culture et de la communication à apporter régulièrement des « secours » budgétaires à l'Institut, que l'INRAP chiffre à un total de 154 millions d'euros depuis sa création. En outre, l'INRAP se sera tant bien que mal accommodé de son insuffisance de trésorerie en « empruntant » ses disponibilités au Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP) logé dans ses comptes, les engagements de ce dernier étant obérés d'autant.

La présente ouverture de crédits a donc pour objet de pallier - idéalement pour la dernière fois - ces difficultés, dans l'attente de l'entrée en vigueur de la réforme de la RAP prévue à l'article 22 du projet de loi.

b) La « préfiguration » d'un Centre national pour la musique

2,5 millions d'euros en AE et CP sont ouverts sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » au titre de « la préfiguration du Centre national pour la musique ». La création d'un tel centre constitue une préconisation du rapport « Création musicale et diversité à l'ère numérique » remis au ministre de la culture en septembre 2011 par Franck Riester, Didier Selles, Alain Chamfort, Daniel Colling et Marc Thonon. Elle a été annoncée par le Président de la République lors du Forum d'Avignon, le 18 novembre 2011. Selon les informations dont dispose votre rapporteure générale, l'objectif du CNM est de constituer un dispositif public de soutien destiné à préserver l'outil de production musicale, favoriser la création musicale et la diversité et permettre une large diffusion du répertoire local. En première hypothèse, le CNM devrait être constitué par fusion de plusieurs associations et du Centre national de la variété, de la chanson et du jazz. Les structures concernées comprennent environ 90 agents au 1er novembre 2011.

Dans ce cadre, une mission de préfiguration a été confiée à Didier Selles afin de définir les modalités détaillées de mise en oeuvre juridiques, opérationnelles et budgétaires du futur établissement, les conditions de sa gouvernance ainsi que les différents régimes d'aides qui pourront être mis en oeuvre, en concertation avec les professionnels du secteur. Les premiers résultats de la mission sont attendus d'ici au 15 janvier 2012. L'ouverture de 2,5 millions d'euros permettrait d'assurer le financement des premiers besoins recensés au titre de cette préfiguration, soit :

1) le financement des travaux de la mission : expertises dans des domaines spécialisés tels que le droit social, le droit communautaire ou la propriété littéraire et artistique ; conduite d'audits comptables et financiers des structures à reprendre ; prise de bail et aménagement de locaux afin d'installer le CNM ;

2) l'amorçage du fonctionnement du CNM, et en particulier le financement des premiers mécanismes d'octroi des aides, afin de garantir un tuilage entre les dispositifs existants au sein de chacune des structures et leur reprise par le CNM.

Du point de vue de la méthode, il est regrettable de solliciter du Parlement, via cette ouverture de crédits, une sorte d'approbation de principe à la création du CNM. Chacun sait que les conditions de discussion des collectifs de fin de gestion nuisent à la qualité de leur examen. Or la création d'un nouvel opérateur fait partie des mesures qui engageront des dépenses et des emplois à long terme. Elle mériterait, comme telle, d'être débattue de manière approfondie. Ces réserves méritent d'autant plus d'être formulées que certaines informations importantes manquent pour statuer en toute connaissance de cause. Le rapport Riester suggérait que le budget annuel du CMN atteigne 145 millions d'euros et que son financement soit assuré par une « dérivation » de la taxe sur les services de télévision acquittée par les distributeurs, actuellement affectée au CNC. En dépit de ses demandes, votre rapporteure générale n'a cependant obtenu aucune information quant aux arbitrages intervenus sur les modalités de financement de l'établissement et l'enveloppe qui lui serait allouée.

Sur le fond, et bien que le soutien à la filière musicale soit un objectif louable en soi, on peut s'interroger sur l'opportunité de créer un énième opérateur culturel financé sur taxes affectées, alors même que des travaux issus de l'Assemblée nationale comme du Sénat ont démontré la nécessité de contenir ces taxes. Au demeurant, ce nouveau démembrement ne présente-t-il pas le risque d'affaiblir le ministère de la culture et de la communication et de le cantonner à un rôle de pilotage plus ou moins formel ? La création du CNM se soldera vraisemblablement par de nouvelles externalisations de dépenses, vidant un peu plus de sa substance le budget d'un ministère faisant figure de coquille vide. Votre rapporteure générale considère donc cette initiative avec la plus grande circonspection, jugeant que c'est au sein du budget de l'Etat que doivent d'opérer les choix, pour la culture comme pour l'ensemble des politiques publiques.

c) Les aides à la presse et le plan social lié à la fusion RFI-France 24

Trois ouvertures complémentaires sont opérées dans le périmètre d'intervention du ministère de la culture :

1) 4,4 millions d'euros en AE60(*) sont ouvertes au bénéfice du fonds d'aide à la modernisation de la presse. Ce montant doit permettre de renforcer le soutien public aux projets de modernisation industrielle développés par les entreprises de presse afin de répondre à la crise que traverse le secteur (projets relatifs à la chaîne de fabrication ou à la modernisation des rédactions) ;

2) 24,3 millions d'euros sont dédiés au second plan social lié à la fusion de RFI et France 24. Ce plan est construit sur la base de 126 postes concernés et le coût est défini sur la base du premier plan de départs volontaires lancé en 2009 ;

3) 0,17 millions d'euros en AE et 0,18 millions d'euros en CP sont enfin ouverts afin d'ajuster la dotation à la société « Audiovisuel extérieur de la France ».

3. Les autres ouvertures
a) Le financement de trois opérations immobilières

Trois ouvertures de crédits pourvoient à des dépenses immobilières :

1) 3,4 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP couvriront les frais d'emménagement du Conseil d'Etat dans ses locaux de la rue de Richelieu et les travaux nécessaires. Pour mémoire, 70,2 millions d'euros en AE avaient été ouverts en LFR-1 afin de financer la prise à bail et les aménagements immobiliers nécessaires ;

2) 20,5 millions d'euros (AE et CP) bénéficieront au déménagement de RFI et de sa filiale arabophone Monte Carlo Doualiya à proximité de France 24 ;

3) 5 millions d'euros (AE et CP) vont enfin à la rénovation du site de l'avenue Duquesne, qui abrite certains services du ministère des solidarités et de la cohésion sociale.

b) Les conséquences de la sécheresse sur l'activité agricole

27,1 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP sont ouverts au bénéfice du Fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA), afin de solder les indemnisations versées dans le cadre de la sécheresse 2011. Votre commission des finances avait jugé, lors de l'examen des deux premiers collectifs budgétaires pour 2011, que des ouvertures supplémentaires seraient vraisemblablement nécessaires dans ce domaine.

En septembre, le Gouvernement avait justifié l'absence de crédits par des besoins nettement inférieurs aux anticipations. Consécutivement au troisième Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA) exceptionnel sur la sécheresse tenu le 25 août 2011, le besoin identifié s'établissait à un niveau très sensiblement inférieur à celui initialement envisagé et le Gouvernement jugeait qu'il pourrait être financé par 50 millions d'euros de crédits déjà disponibles au sein du FNGRA, le solde étant couvert par redéploiements au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Comme évoqué supra, l'auto-assurance joue en effet pour couvrir les ouvertures, mais partiellement (69,5 %).

c) Les autres crédits demandés

17 millions d'euros en AE et CP sont ouverts sur le programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Economie », afin de permettre à l'Etat de rémunérer les missions d'intérêt général61(*) effectuées pour son compte par la Banque de France. La rémunération de la Banque de France au coût complet de ses missions, soit 317 millions d'euros, représente en effet une dépense obligatoire, le principe d'un tel remboursement découlant du droit communautaire. Ces crédits avaient été diminués par amendement parlementaire à la LFI 2011 afin de majorer les dotations du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) et de l'Agence nationale des services à la personne (ANSP).

Plusieurs ouvertures sont enfin opérées au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 2,3 millions d'euros en AE et CP. Il s'agit d'ajuster la dotation générale de décentralisation des communes, EPCI et régions, ainsi que la dotation de compensation de Saint-Martin.


* 46 La part financée par l'Etat en 2011 s'établit à 43,3 % contre une hypothèse de 43,0 % en LFI.

* 47 L'augmentation du chômage se traduit par une majoration des aides en raison de la neutralisation des ressources des bénéficiaires qu'elle entraîne pour le calcul des aides au logement, ainsi que par une augmentation du nombre de bénéficiaires de l'aide.

* 48 A raison de 70,8 millions d'euros en AE et 71,1 millions d'euros en CP sur le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », 23,3 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 197 « Régimes de retraites et de sécurité sociale des marins » et 101,9 millions d'euros en AE et 102,2 millions d'euros en CP sur le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ».

* 49 Pour rappel, la compensation démographique est un mécanisme de solidarité financière entre les différents régimes de retraite. Il consiste en une contribution financière versée par les régimes présentant le meilleur rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités (appelé « ratio démographique ») à ceux qui présentent la moins bonne situation en ce domaine. Toute diminution des recettes des régimes issues de la compensation démographique entraîne mécaniquement une hausse du niveau de la subvention d'équilibre versée par l'Etat à ces régimes.

* 50 L'augmentation des retraites de 0,9 % intervenue au 1er avril 2010 avait été établie sur la base d'un taux prévisionnel d'inflation de 1,2 % duquel le Gouvernement avait soustrait 0,3 % pour prendre en compte la moindre augmentation des prix constatée en 2009 par rapport à son estimation. Compte tenu de la hausse des prix qui s'est finalement située à 1,5 % en moyenne annuelle en 2010, contre une prévision de 1,2 %, un ajustement de 0,3 % a été nécessaire pour rattraper l'écart d'inflation 2010. Ajouté au taux prévisionnel d'inflation retenu pour 2011, l'augmentation des retraites a été fixée, le 1er avril dernier, à 2,1 % pour 2011, contre une prévision à 1,5 %

* 51 Rapport d'information n° 115 (2008-2009) - « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités ».

* 52 50 millions d'euros, avait été ouverts par la première loi de finances rectificative pour 2011, en faveur de l'hébergement des demandeurs d'asile, complétés par 45 millions d'euros ouverts par le décret d'avance de novembre.

* 53 Près de 18 mois en 2011.

* 54 La loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a ouvert 100 millions d'euros au titre de l'insuffisance des crédits prévus pour 2009 et 278,5 millions d'euros au titre de l'apurement des dettes antérieures à 2009.

* 55 Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* 56 Audition de Xavier Bertrand devant la commission des finances, 8 juin 2011.

* 57 Selon le ministre, « au premier trimestre 2011, on constate un taux d'évolution de ce poste de dépenses de 1,1 % en glissement annuel », ce qui tendrait à indiquer que les dépenses au titre de l'AME seront moins dynamiques lors de l'exercice 2011.

* 58 Il y a toutefois lieu d'espérer qu'il n'y aura pas de nouveau dépassement de la dotation initiale en 2012. L'augmentation des dépenses d'AME était surtout significative dans les établissements de santé qui concentrent 70 % des dépenses d'AME. Or une réforme de la tarification des prestations hospitalières a été adoptée dans le cadre de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificatives pour 2011 qui devrait permettre une réduction tendancielle des dépenses d'AME à hauteur de 129 millions d'euros en 2012.

* 59 Selon les réponses au questionnaire, le niveau des restes à payer - fortement diminué les années passées - et des engagements nouveaux de 2011 permet de redéployer une partie des crédits de paiement sans remettre en cause la programmation des opérations ni la couverture des engagements en cours. Ces crédits ne feront pas défaut à l'activité du secteur.

* 60 L'ouverture ne s'opère qu'en autorisations d'engagement compte tenu du mode de fonctionnement du fonds : lors de la validation des projets, il est procédé aux engagements correspondants. Les paiements se font ensuite à la réception des factures, dans les deux à trois années qui suivent.

* 61 Ces missions concernent le secrétariat des commissions de surendettement, la mise en circulation des monnaies métalliques sur le territoire métropolitain, la tenue du compte du Trésor, le secrétariat du Comité monétaire de la zone franc, la gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers, l'adjudication des valeurs du Trésor et la gestion du fichier central des chèques.