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Proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

21 décembre 2011 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

C. L'ENGAGEMENT CROISSANT DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DE LA SIMPLIFICATION

Entendu par votre rapporteur, le commissaire à la simplification placé auprès du secrétaire général du Gouvernement, M. Rémi Bouchez, a expliqué que la question de la simplification revêtait depuis quelques années une forte acuité et était devenue une priorité pour l'action du Gouvernement, qui tient à associer le Parlement à ses démarches, notamment dans le cadre de missions parlementaires destinées à préparer le travail législatif de simplification.

Nommé en novembre 2010, le commissaire à la simplification a pour mission de freiner l'excès de normes. Son action porte sur le flux normatif des textes réglementaires nouveaux, afin d'éviter d'accroître la complexité du droit, et complète l'action conduite sur le stock des textes législatifs comme réglementaires, laquelle est illustrée par la présente proposition de loi. Placé auprès du secrétaire général du Gouvernement, le commissaire se situe à un point de passage obligé pour tous les projets de texte élaborés par les ministères, qui lui permet d'effectuer un contrôle systématique et, s'il y a lieu, de trouver avec les ministères concernés des solutions plus simples.

1. Plusieurs circulaires récentes du Premier ministre

Le Premier ministre a signé le 17 février 2011 une circulaire relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales27(*). Cette récente circulaire témoigne de l'engagement croissant du Gouvernement en faveur du processus de simplification, qu'il veut permanent. Considérant que « le Parlement et le Gouvernement ont pour préoccupation commune de mieux maîtriser l'inflation normative », le Premier ministre indique que « la simplification et la stabilité du cadre réglementaire des entreprises sont un facteur important de leur compétitivité ». Il a fixé une méthode rigoureuse d'évaluation préalable de l'impact des mesures nouvelles prises par le Gouvernement sur les entreprises et les collectivités territoriales. Ce dispositif d'évaluation préalable et de limitation des charges réglementaires pesant sur les entreprises est placé sous la supervision du commissaire à la simplification, qui veille également à l'amélioration des conditions d'entrée en vigueur des textes, afin de la faciliter. Dans ce cadre, le commissaire à la simplification a déjà examiné 505 textes entre février 2011 et la fin novembre 2011. Si cette nouvelle obligation d'évaluation préalable ne semble pas encore pleinement assimilée par tous les ministères, en raison de son niveau élevé d'exigence28(*), elle progresse grâce à une concertation plus importante avec les ministères et à la diffusion d'un savoir-faire auquel contribue l'obligation de réaliser des études d'impact sur les projets de loi. Le commissaire peut aussi procéder à des consultations directes auprès des professionnels concernés sur les projets de textes dont il est saisi. D'un point de vue procédural, tous les projets de textes entrant dans le champ de ce contrôle doivent être revêtus de l'avis du commissaire à la simplification pour pouvoir poursuivre leur cheminement (transmission au Conseil d'État, signature, publication...).

L'instauration de cette procédure d'évaluation préalable des projets de textes réglementaires répond au rapport public du Conseil d'État de 2006, qui indiquait : « La relance de la démarche de simplification engagée en 2003 a (...) permis des progrès, dans la logique qui est la sienne de suppression des effets les plus néfastes de la sédimentation des textes, mais (...) elle gagnerait à être complétée par une logique de prévention des nouveaux flux. »

La circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des textes relatifs aux entreprises peut aussi être citée parmi les initiatives générales du Gouvernement dans le domaine de la simplification. Cette circulaire reprend une proposition avancée par notre collègue Bruno Retailleau, en conclusion d'une mission auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi29(*), consistant à prévoir l'entrée en vigueur des dispositions nouvelles concernant les entreprises à un nombre de dates limitées dans l'année, avec un délai de prévenance suffisant entre la date de publication du texte et la date d'entrée en vigueur : « d'une part, chaque texte comportera un différé d'entrée en vigueur et, d'autre part, cette entrée en vigueur s'opérera à un nombre réduit d'échéances prédéterminées au cours de l'année »30(*). Ce dispositif, conçu comme le complément de la circulaire du 17 février 2011 et donnant aux entreprises plus de visibilité sur l'évolution de leurs obligations réglementaires, prévoit un différé d'entrée en vigueur d'au moins deux mois et s'articule autour des deux dates du 1er janvier et du 1er juillet et, à défaut, du 1er avril et du 1er octobre, soit au début de chaque trimestre de l'année civile. Là encore, le commissaire à la simplification est chargé de la supervision de ce mécanisme, qui fonctionne depuis le 1er octobre 2011, de manière apparemment satisfaisante.

Enfin, la circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit31(*) a permis au Premier ministre de rappeler les impératifs de « sécurité juridique », de « prévisibilité du droit » et de « simplification des règles inadaptées ou dépassées ». Il a soutenu la méthode consistant en « l'adoption régulière de trains législatifs de simplification », méthode que récuse votre commission en raison de son illisibilité et de sa contradiction avec les conditions normales du travail parlementaire. Cette circulaire présente une conception aboutie, du point de vue du Gouvernement, du « pilotage de l'activité normative » et de la préparation des projets de textes législatifs et réglementaires.

2. Les Assises de la simplification

Organisées le 29 avril 2011, les Assises de la simplification ont été l'occasion, pour le Gouvernement, avec la participation de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, nommé parlementaire en mission sur la question de la simplification pour les acteurs économiques, d'élaborer et de présenter quatre-vingts mesures de simplification destinées aux entreprises, appelant un aménagement des textes législatifs comme réglementaires. Une partie de ces mesures ont été reprises dans la présente proposition de loi, élaborée par notre collègue en collaboration avec le Gouvernement : « coffre-fort numérique » destiné à conserver les informations déclarées aux administrations par les entreprises, simplification du bulletin de paie, déclaration sociale nominative unique remplaçant toutes les déclarations que les employeurs sont tenus de transmettre aux organismes sociaux, rationalisation des enquêtes statistiques publiques, extension du champ du rescrit social...

Une seconde édition des Assises de la simplification a été organisée par le Gouvernement le 6 décembre 2011, afin de dresser un premier bilan des mesures de simplification annoncées lors des premières Assises et d'annoncer une nouvelle série de mesures, parmi lesquelles la mise en place d'un conseil pour la simplification en faveur des entreprises, l'amélioration de l'évaluation préalable des obligations réglementaires des entreprises, le relèvement de 4000 à 15 000 euros du seuil en-deçà duquel les marchés publics sont dispensés de procédure préalable ou encore la mise à disposition de statuts-types agréés pour la constitution de toutes les sociétés commerciales autres que les sociétés anonymes. Le relèvement du seuil des marchés publics sans procédure a été depuis réalisé par un décret très récemment publié au Journal officiel.

Votre rapporteur s'étonne de la création de ce nouveau conseil pour la simplification, alors que la dernière loi de simplification, adoptée en mai 2011, vient de supprimer le conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA)32(*), créé en 2003 par la première loi de simplification du droit33(*), au motif qu'il ne se réunissait plus depuis plusieurs années... Si sa composition était certes différente et si son champ ne couvrait pas les seules entreprises, il avait pourtant bien un rôle de proposition et de suivi des actions du Gouvernement en matière de simplification, rôle qu'il est proposé de donner à ce futur conseil pour la simplification en faveur des entreprises.

En outre, votre rapporteur s'étonne aussi particulièrement du fait que le dossier de presse distribué à l'occasion de cette seconde édition des Assises laisse entendre que des mesures contenues dans la présente proposition de loi peuvent être considérées comme réalisées, alors que celle-ci n'a pas encore été définitivement adoptée par le Parlement34(*). Faut-il comprendre qu'il n'est pas reconnu au Parlement le droit de modifier voire de refuser ces mesures ?


* 27 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2011/02/cir_32565.pdf

* 28 La circulaire impose à chaque ministère de joindre à son projet de texte une fiche d'évaluation préalable précise et comportant de nombreuses rubriques, par exemple une évaluation des coûts de sa mise en oeuvre par les entreprises.

* 29 Les entreprises de taille intermédiaire au coeur d'une nouvelle dynamique de croissance, rapport au Premier ministre, 2010. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000084/0000.pdf

* 30 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2011/05/cir_33143.pdf

* 31 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2011/07/cir_33427.pdf

* 32 Article 67 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.

* 33 Article 1er de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003.

* 34 L'utilisation graphique de feux tricolores, qui relève davantage de la communication que de l'analyse, assortit de feux verts toutes les dispositions contenues dans la proposition de loi. Ce dossier de presse est consultable à l'adresse suivante :

http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/11958.pdf