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Proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

21 décembre 2011 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

D. LA FIN D'UN CYCLE COMPLEXE DE SIMPLIFICATION GÉNÉRALISÉE

1. L'épuisement du modèle des lois générales de simplification

Dernier texte de la législature du chantier législatif récurrent de la simplification du droit engagé en 2007, la présente proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives se situe dans le prolongement de la méthode retenue pour les propositions de loi antérieures. Selon votre commission, l'exercice consistant à examiner chaque année des textes aussi hétérogènes que volumineux, sans ligne directrice claire, a atteint ses limites. La présente proposition de loi en est d'ailleurs une illustration, puisqu'elle a restreint son champ initial à la vie des affaires, admettant implicitement les errements du processus de simplification.

En outre, votre commission relève l'absence d'évaluation de l'impact des dernières lois de simplification sur les acteurs concernés, en particulier sur les entreprises, de sorte que n'est pas assez pris en compte l'inconvénient de l'instabilité législative et des coûts de sa mise en oeuvre.

Certes, saisi de la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit adoptée en 2011, le Conseil constitutionnel a validé le concept de ces lois de simplification, en considérant « qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de loi présentent un objet analogue » et « que la complexité de la loi et l'hétérogénéité de ses dispositions ne sauraient, à elles seules, porter atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi »35(*). Votre commission n'en estime pas moins que la méthode retenue n'est pas satisfaisante pour le travail parlementaire.

Cependant, dans cette décision de 2011, le Conseil constitutionnel a censuré six dispositions en tant que « cavaliers législatifs » - dispositions ne présentant aucun lien, même indirect, avec les dispositions du texte initial - ou au titre de la règle dite de l'« entonnoir » - dispositions introduites après la première lecture sans relation directe avec une disposition restant en discussion. Ces censures montrent que ce type de texte de simplification sert de réceptacle facile à toutes sortes de mesures en tous genres et constitue un appel aux dispositions en attente de « véhicule législatif », sans être pour autant des mesures de simplification36(*).

Toujours recommencée à mesure que des lois nouvelles sont votées et créent de nouvelles complexités, la simplification s'apparente à une oeuvre prométhéenne, tant la tâche est ardue si elle est envisagée uniquement pour elle-même, sans mise en perspective ni mise en cohérence avec les secteurs du droit qu'elle vise à simplifier. La répétition et le volume croissant des textes de simplification en témoignent.

2. L'appel à une nouvelle méthode de simplification législative

Favorable au principe de la simplification du droit, à condition qu'elle soit nécessaire, après l'examen de ces nombreux textes destinés à purger notre droit de certaines de ses complexités, votre commission appelle de ses voeux une nouvelle méthode de simplification du droit, plus pragmatique et plus compréhensible, par l'intermédiaire de textes sectoriels plus ciblés et plus lisibles ou en accessoire de réformes sectorielles, comme d'ailleurs cela se produit fréquemment, permettant l'organisation de réels débats parlementaires. L'examen d'un projet de loi sur un domaine donné est l'occasion de simplifier le droit qui régit ce domaine, de façon à garantir la lisibilité et la cohérence d'ensemble des modifications.

À cet égard, la récente proposition de loi déposée par notre collègue Éric Doligé, en conclusion d'une mission confiée par le Gouvernement sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, est plus conforme à un travail raisonnable et intelligible de simplification37(*). Il en était de même pour la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral, déposée par notre collègue Jean-Luc Warsmann et promulguée il y a quelques mois38(*). De tels textes sont plus lisibles, donnent lieu à de véritables débats de fond et permettent aux parlementaires d'y prendre part en toute connaissance de cause des sujets abordés39(*).


* 35 Décision n° 2011-629 DC du 12 mai 2011. Le Conseil constitutionnel était pour la première fois saisi d'une proposition de loi de simplification.

* 36 Il en était ainsi, en l'espèce, de l'article relatif aux modalités de recrutement des auditeurs au Conseil d'État, volet législatif de la suppression du classement de sortie de l'École nationale d'administration (ENA), engagée par voie réglementaire.

* 37 Proposition de loi n° 779 (2010-2011) de simplification des normes applicables aux collectivités locales. Ce texte est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/leg/ppl10-779.html

* 38 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-207.html

* 39 Concernant l'opportunité de textes sectoriels de simplification, le rapport de la mission de notre collègue Jean-Luc Warsmann en 2008 indique d'ailleurs : « De telles lois sont bienvenues dans la mesure où elles ont une vraie cohérence et où elles renforcent la capacité de mobilisation administrative. » Votre rapporteur ne peut que souscrire à cette remarque de bon sens.