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Projet de loi portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports

18 janvier 2012 : Réforme des ports d'outre-mer ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA RÉFORME DES PORTS, UNE RÉFORME ATTENDUE DANS NOS OUTRE-MER

A. LE PORT, UN ROUAGE ESSENTIEL DE L'ÉCONOMIE DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

1. Le port, « poumon économique » des départements d'outre-mer

En matière portuaire, comme dans bien d'autres domaines, la situation de nos outre-mer est différente de la situation existant dans l'Hexagone.

Dans les départements d'outre-mer, le port constitue ainsi bien plus qu'une infrastructure de transport ou qu'une voie d'approvisionnement. Il s'agit d'un véritable « poumon économique », d'un lieu vital pour le fonctionnement de leur économie.

Comme l'a indiqué M. Daniel Fidelin, rapporteur de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le présent projet de loi, « le poids des ports dans l'économie ultramarine est beaucoup plus important qu'en métropole »6(*) puisque ces ports constituent « un poumon économique essentiel, une voie d'approvisionnement sans substitut, une infrastructure irremplaçable sans laquelle tout le territoire s'arrêterait »7(*).

Nos départements d'outre-mer étant tous confrontés au défi de l'insularité8(*), le port constitue leur point unique d'approvisionnement. Tandis que le trafic des passagers s'effectue essentiellement par voie aérienne, le port constitue en effet le lieu quasi-unique d'entrée des produits alimentaires, des ressources énergétiques ou encore des produits manufacturés, mais aussi l'unique porte de sortie pour les produits d'exportation.

Comme le soulignait le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), de l'Inspection générale des Finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA) de juin 2009, « le rôle du port est d'autant plus critique qu'il constitue le point d'entrée unique par lequel l'ensemble de la population et des acteurs économiques sont approvisionnés »9(*). L'étude d'impact du présent projet de loi précise que « chaque installation portuaire d'outre-mer se trouve en position de monopole pour l'approvisionnement de l'île »10(*).

Les chiffres sont révélateurs : 95 % du fret transite en Guyane par le port de Dégrad-des-Cannes11(*) et plus de 95 % à La Réunion par Port-Réunion12(*) et en Martinique par le port de Fort-de-France13(*).

Cette situation de dépendance conduit à ce que, pour la bonne marche de l'économie de ces départements, il est vital que le port fonctionne en continu.

Comme l'indiquait le rapport CGEDD/IGF/IGA, « le port dans un département d'outre-mer ne peut pas s'arrêter de fonctionner sans que soit très rapidement et très gravement menacé le fonctionnement de l'économie et de la société locale »14(*). Dans les outre-mer, contrairement à la situation existant dans l'Hexagone, il est impossible de trouver une solution de repli en cas de fermeture du port, par exemple en assurant le transfert du trafic vers un autre port.

Ainsi, la paralysie du port entraîne celle de l'ensemble de l'économie locale. Votre rapporteure, présente dans les Antilles au début de l'année 2009, a pu constater par elle-même l'impact du blocage du port de la Martinique, au moment de la grave crise sociale qui a secoué les outre-mer.

Cette situation explique l'importance accordée par M. Manuel Baudouin, président de la chambre de commerce et d'industrie de la Martinique (CCIM), à la continuité de l'activité du port de Fort-de-France, soulignant « les devoirs de la communauté portuaire vis-à-vis de la population martiniquaise »15(*).

Ceci explique également que « tous les conflits sociaux aboutissent au port » dans les départements d'outre-mer, comme l'a souligné lors de son audition par votre rapporteure M. Jean-Charles Cren, président du syndicat des manutentionnaires de navires et d'employeurs de main-d'oeuvre dockers de Martinique16(*).

2. En matière portuaire, il n'y a pas un mais des outre-mer

Dans les départements d'outre-mer, on compte quatre ports relevant de l'État17(*) :

- le port autonome de la Guadeloupe (PAG) ;

- le port de Dégrad-des-Cannes (Guyane) ;

- le port de Fort-de-France (Martinique) ;

- Port-Réunion.

Votre rapporteure estime que ces quatre ports présentent, certes, des points communs, mais qu'ils sont marqués chacun par une grande spécificité. Ainsi, dans le domaine portuaire comme dans bien d'autres domaines, il apparaît qu'il n'y a pas un outre-mer mais des outre-mer.

? Il convient tout d'abord de souligner que, à l'exception du port de Guyane, le niveau d'activité de ces ports est largement comparable à celui des grands ports maritimes mis en place dans l'Hexagone en 2008.

Port-Réunion constitue ainsi le troisième port français de conteneurs, derrière ceux du Havre et de Marseille. D'après le rapport CGEDD/IGF/IGA, il constitue le « principal port maritime des DOM et celui dont l'activité se développe le plus »18(*) : entre 1995 et 2008, le trafic a augmenté de près de 60 %19(*).

Le port de Fort-de-France et le port autonome de la Guadeloupe sont quant à eux les cinquième et sixième ports français.

A l'inverse, le port de Dégrad-des-Cannes constitue le plus petit port maritime de commerce de France, son tonnage représentant moins du sixième de celui de chaque port antillais.

Après un recul de l'activité en 200920(*), du fait de la crise économique mondiale mais également suite à la grave crise sociale locale, le trafic de marchandises est reparti à la hausse en 2010.

TRAFIC DE MARCHANDISES EN 2010

 

Trafic
(en millions de tonnes)

Évolution
(2009-2010)

Port autonome de la Guadeloupe

3,1

+ 5 %

Port de Dégrad-des-Cannes

0,6

- 2 %21(*)

Port de Fort-de-France

3,2

+ 6 %

Port-Réunion

4,0

+ 3 %

Source : étude d'impact du projet de loi, p. 10-15

Enfin, votre rapporteure relève que le trafic de passagers concerne essentiellement les ports Antillais, l'archipel des Caraïbes constituant le premier bassin de croisière au niveau mondial.

Le secteur de la croisière traverse depuis plusieurs années une grave crise en Guadeloupe et en Martinique, comme l'avait souligné notre collègue Michel Magras dans son rapport portant sur la situation du tourisme en Guadeloupe et en Martinique22(*). Il indiquait ainsi que « la Guadeloupe a perdu 55 % de passagers entre 2000 et 2009, tandis que la Martinique en a perdu 75 % »23(*).

L'activité de croisière continue aujourd'hui de reculer en Guadeloupe (- 6 % en 201024(*)) alors qu'elle semble repartir en Martinique (+ 23 % en 201025(*)). Les deux départements restent cependant très en retrait en la matière par rapport aux autres îles de la Caraïbe.

? Le trafic de fret de ces quatre ports est marqué par un point commun: la large prédominance des importations sur les exportations.

Cette situation illustre la dépendance des départements d'outre-mer vis-à-vis de l'Hexagone en matière de produits de consommation et la faiblesse de l'exportation des produits locaux.

LE BILAN DES FLUX DE MARCHANDISES
DANS LES PORTS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

 

Part des importations dans le trafic de marchandises

Port autonome de la Guadeloupe

78 %

Port de Dégrad-des-Cannes

95 %

Port de Fort-de-France

70 %26(*)

Port-Réunion

85 %

Source : « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 57, 61, 82 et 91.

Ce constat rejoint celui dressé en 2009 par la mission d'information sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer, présidée par notre collègue Serge Larcher et dont le rapporteur était notre collègue Éric Doligé. La mission avait estimé que le déséquilibre des flux entre l'Hexagone et les départements d'outre-mer pesait sur le niveau des prix dans ces territoires et que « deux pistes d'évolution pourraient assurer une réelle baisse des prix dans les DOM : la valorisation des productions locales [et] le renforcement des échanges avec les pays voisins »27(*).

Le poids économique de ces ports est très varié, tant en matière de chiffre d'affaires que d'effectifs.

Le chiffre d'affaires varie ainsi du simple au triple, entre le port de Dégrad-des-Cannes (9,75 millions d'euros en 2010) et Port-Réunion (32,83 millions d'euros en 2010).

En matière d'effectifs, les écarts sont encore plus importants, puisqu'on compte 31 personnes pour le port guyanais contre plus de 200 pour le port réunionnais.

LE POIDS ÉCONOMIQUE DES PORTS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

 

Chiffre d'affaires
(en millions d'€)

Effectifs28(*)

Port autonome de la Guadeloupe

30,60

151

Port de Dégrad-des-Cannes

9,75

31

Port de Fort-de-France

19,25

89

Port-Réunion

32,83

222

Source : étude d'impact du présent projet de loi, p. 10-15

? Par ailleurs, la structure des installations portuaires est très variable d'un port à l'autre.

Tandis que les ports réunionnais et martiniquais sont situés sur le territoire d'une seule commune (respectivement Le Port et Fort-de-France), le port guyanais est situé sur le territoire de deux communes et le port guadeloupéen sur le territoire de cinq communes.

Les sites des ports des départements d'outre-mer relevant de l'État

? Le port autonome de la Guadeloupe est réparti sur cinq sites :

- le port de Jarry, à Baie-Mahault, constitue la principale installation, la plus importante en termes de trafic de marchandises ;

- le port de Pointe-à-Pitre est consacré au trafic de passagers, ainsi qu'aux activités de cabotage et de trafic routier ;

- le port de plaisance de la Marina du Bas-du-Fort, au Gosier, qui constitue le point d'arrivée de la course de « la Route du rhum », comprend un millier d'emplacements répartis sur sept quais ;

- le port de Basse-Terre est consacré à la fois au fret et au trafic de passagers ;

- le port de Marie-Galante est consacré à l'exportation de sucre.

? Le port de Dégrad-des-Cannes comprend deux sites :

- le port de Dégrad-des-Cannes à proprement parler, situé sur le territoire de la commune de Rémire-Montjoly ;

- le site de Pariacabo, à Kourou, qui est géré par le Centre spatial guyanais (CSG).

? Le port de Fort-de-France comprend près de 2,7 kilomètres de quais et plus de 30 hectares de terre-pleins. Il comprend les infrastructures suivantes :

- le terminal à conteneurs de la Pointe-des-Grives ;

- le quai de l'hydrobase dédié aux vracs solides et liquides (notamment les hydrocarbures et les produits raffinés) ;

- le bassin de radoub dédié à la réparation navale ;

- le terminal de croisières de la Pointe Simon, situé sur le front de mer de la ville de Fort-de-France ;

- le quai des Tourelles, consacré à la croisière et au trafic de marchandises diverses ;

- le quai des Grands Cargos (ou Grand Quai), qui accueillait jusqu'en 2010 les passagers inter-îles, devrait être affecté à la croisière.

? Port-Réunion comprend deux entités géographiques couvrant près de 350 hectares :

- le Port-Ouest, ancien port construit en 1886 ;

- le Port-Est, nouveau port mis en service en 1986.

Ces installations sont consacrées aux quatre fonctions du port : le commerce, la pêche, la plaisance, ainsi qu'une base navale militaire.

Source : étude d'impact du projet de loi, p. 10-15.

? Enfin, votre rapporteure souligne que chacune des directions de ces ports porte aujourd'hui des projets de modernisation des installations.

Dans les Antilles, dans le contexte marqué par le développement du trafic de conteneurs et par l'élargissement du canal de Panama, les deux ports souhaitent développer leurs infrastructures afin d'accueillir des porte-conteneurs de plus grande taille :

- le port autonome de la Guadeloupe envisage la création d'un port en eau profonde, projet qui devrait passer par la construction d'un nouveau terminal doté d'un quai de 350 mètres de long, par 25 hectares supplémentaires de terre-pleins et par l'approfondissement du chenal d'environ 3,5 mètres. Ce nouveau port permettrait l'accueil de navires transportant jusqu'à 6 500 conteneurs équivalents vingt pieds (EVP)29(*) ;

- le port de Fort-de-France souhaite quant à lui allonger les quais du terminal de la pointe des Grives, mis en service en 2003.

A Port-Réunion, l'extension du Port-Est est en cours de réalisation : ces travaux visent à augmenter le tirant d'eau et à construire un nouveau quai.

A Dégrad-des-Cannes, les projets portent sur la modernisation des installations existantes et sur l'élargissement du chenal d'accès au port30(*).


* 6 Rapport n° 4038 (XIIIème législature) fait au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, M. Daniel Fidelin, p. 7.

* 7 Ibid., p. 21.

* 8 Si la Guyane ne constitue pas une île, les conditions difficiles de communication avec les pays voisins (Brésil et Surinam) la place dans une situation comparable à celles des départements d'outre-mer îliens.

* 9 « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), Inspection générale des Finances (IGF) et Inspection générale de l'administration (IGA), juin 2009, p. 22.

* 10 Étude d'impact du présent projet de loi, octobre 2011, p. 16.

* 11 Cf. « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 61.

* 12 Contribution écrite de M. Jean-Yves Langenier, maire du Port (La Réunion), transmise à votre rapporteure.

* 13 Contribution écrite de M. Manuel Baudouin, président de la Chambre de commerce et d'industrie de la Martinique (CCIM), transmise à votre rapporteure.

* 14 « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 22.

* 15 Contribution écrite de M. Manuel Baudouin, président de la Chambre de commerce et d'industrie de la Martinique (CCIM), transmise à votre rapporteure.

* 16 Ce constat ne s'applique pas de façon identique à l'ensemble des départements d'outre-mer. Si une grève a touché le port de Fort-de-France au cours du mois de janvier 2012, le port autonome de la Guadeloupe n'a plus connu de grève depuis 2004, comme l'a souligné lors de son audition par votre rapporteure M. Laurent Martens, directeur général du port.

* 17 A Mayotte, le port de Longoni, créé par un arrêté préfectoral du 7 octobre 1992, ne relève pas de l'État mais du conseil général.

* 18 « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 53.

* 19 Ibid., p. 57.

* 20 L'activité de fret a ainsi connu en 2009 un recul de plus de 2 % au port de Fort-de-France et de 9 % à Port-Réunion.

* 21 Le recul de l'activité du port guyanais s'explique essentiellement par la diminution du trafic des vracs destinés au secteur du BTP.

* 22 « Guadeloupe et Martinique : d'un tourisme subi à un tourisme intégré », Rapport d'information n° 547 (2010-2011) au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur « tourisme et environnement outre-mer », M. Michel Magras.

* 23 Ibid., p. 35.

* 24 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 19.

* 25 Ibid., p. 19.

* 26 Le niveau relativement moins élevé des importations en Martinique s'explique par les exportations de carburants raffinés par la Société anonyme de la raffinerie des Antilles (SARA) en Martinique vers la Guadeloupe et la Guyane.

* 27 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir »,. Ibid.

* 28 Pour les trois ports concédés à une chambre de commerce et d'industrie (Dégrad-des-Cannes, Fort-de-France et Port-Réunion), il s'agit des personnes rattachées à la chambre consulaire.

* 29 D'après les informations transmises par M. Laurent Martens, directeur général du port, lors de son audition par votre rapporteure, le coût de ce projet devrait s'élever à plus de 150 millions d'euros pour le port

* 30 Au-delà de ces projets de modernisation, la découverte de pétrole au large des côtes guyanaises en septembre 2011 ouvre certaines perspectives au port de Dégrad-des-Cannes. Pour l'heure, ses infrastructures ne lui permettraient cependant pas de satisfaire les besoins des compagnies pétrolières.