Allez au contenu, Allez à la navigation



Proposition de résolution proposition de règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro

18 janvier 2012 : Déficits excessifs dans la zone euro ( rapport )

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE DROIT COMMUNAUTAIRE DÉRIVÉ PEUT-IL PRESCRIRE AUX ETATS DE MODIFIER LEUR CONSTITUTION ?

Comme on l'a indiqué, le premier alinéa de l'article 4 de la proposition de règlement prévoit : « les États membres adoptent des règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant, de préférence constitutionnel ».

Comme le souligne la proposition de résolution, et comme le confirme le Gouvernement, il en découlerait, dans le cas de la France, l'obligation de réviser sa Constitution afin d'adopter une règle de solde contraignante.

La nécessité de mettre en oeuvre le droit dérivé peut obliger les Etats à modifier leur Constitution. A défaut, il suffirait aux Etats membres d'inscrire certaines dispositions dans leur Constitution pour ne pas se conformer au droit dérivé. En particulier, on rappelle que, dans le cas de la France, la loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen a complété l'article 88-2 de la Constitution par un alinéa prévoyant que « la loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne ». Il s'agissait de rendre la Constitution conforme à la décision-cadre « relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres »13(*).

Une décision-cadre est un texte de droit dérivé adopté à l'unanimité. Par ailleurs, contrairement aux directives et, surtout, aux règlements, elles n'ont aucun effet direct. Toutefois, il s'agit bien pour la France d'un précédent de droit communautaire dérivé impliquant une révision de la Constitution.

Néanmoins, comme le relève la proposition de résolution, il n'appartient pas au droit dérivé de prescrire aux Etats de réviser leur Constitution.

B. LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ NE S'OPPOSE PAS À UNE PLUS GRANDE « COMMUNAUTARISATION » DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

La subsidiarité est une notion juridique, définie par l'article 5 du traité sur l'Union européenne (TUE), à laquelle la proposition de résolution doit se conformer. En effet, l'article 88-6 de la Constitution a bien pour objet de permettre l'application de l'article 5 du TUE et du protocole n° 2 annexé.

Il n'est pas inutile de rappeler la définition du principe de subsidiarité.

Comme on l'a indiqué, selon l'article 5 du TUE, « en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».

La principale question à se poser est donc de savoir dans quelle mesure l'action concernée a ou non des externalités entre Etats de l'Union européenne, c'est-à-dire si la politique menée par un Etat membre a des conséquences sur les autres Etats membres. Par exemple, selon la Cour de justice de l'Union européenne, la directive 94/19 relative aux systèmes de garantie des dépôts est conforme au principe de subsidiarité, parce que, selon l'analyse du Parlement et du Conseil, l'objectif de leur action pouvait, en raison de ses dimensions, être mieux réalisé au niveau communautaire et ne pouvait l'être de manière suffisante par les États membres14(*).

Or, les politiques budgétaires nationales ont des conséquences sur l'ensemble des Etats membres (via les taux d'intérêt, la stabilité du système bancaire, le multiplicateur budgétaire...). Par exemple, si la Grèce avait respecté ses obligations en matière de politique budgétaire, la zone euro ne traverserait pas actuellement la crise la plus grave de son histoire ; et si l'Italie ne prenait pas de mesures pour réduire son déficit, elle risquerait de faire défaut, et d'entraîner l'effondrement du système bancaire européen. Il en résulte que les objectifs économiques peuvent être mieux atteints si la politique budgétaire est définie au niveau de l'Union (ce qui, bien entendu, n'empêche pas que tel ou tel aspect de la politique budgétaire européenne puisse en pratique être contesté, par exemple si l'on considère que l'effort demandé aux Etats pèse trop sur la croissance). Les dispositions tendant à davantage communautariser la politique budgétaire sont donc, dans leur principe, conformes au principe de subsidiarité.

Sur le fond, toutes les mesures prises à cette fin, et en particulier la « règle d'or », ne sont pas forcément pertinentes. On doit s'interroger sur l'opportunité d'inscrire dans le droit positif des règles qui relèvent de la volonté politique. Ainsi, dans le cas particulier de la France, une loi de programmation des finances publiques peut être suffisante, dès lors que, contrairement à ce qui est actuellement le cas, elle repose sur des hypothèses de croissance réalistes et le Gouvernement respecte son engagement de s'y conformer.


* 13 2002/584/JAI, J.O.C.E., L 190, 18 juillet 2002, p. 1.

* 14 Arrêt du 13 mai 1997, Allemagne / Parlement et Conseil (C-233/94, Rec. p. I-2405) (cf. points 26-28).