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Proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

15 février 2012 : Simplification du droit ( rapport - nouvelle lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est invité à se prononcer en nouvelle lecture sur la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

Déposé par notre collègue député Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 28 juillet 2011, ce texte a été adopté en première lecture par les députés le 18 octobre 2011 après engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement.

La commission des lois du Sénat, compétente au fond, s'est saisie de 71 articles de la proposition de loi, déléguant l'examen au fond des 82 articles restants aux commissions des finances, de l'économie, des affaires sociales et de la culture.

Le 21 décembre dernier, votre commission des lois a adopté une motion tendant à opposer la question préalable présentée, d'une part, par notre collègue Jacques Mézard au nom du groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen, et, d'autre part, par notre collègue Nicole Borvo Cohen-Séat, au nom du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

Lors de la séance publique du 10 janvier 2012, le Sénat a confirmé la position de votre commission en adoptant la question préalable défendue par votre rapporteur, rejetant ainsi cette proposition de loi dans son ensemble.

Réunie le 18 janvier 2012, la commission mixte paritaire n'a pu parvenir à un texte commun. L'Assemblée nationale, invitée à se prononcer en nouvelle lecture le 31 janvier 2012, a adopté la proposition de loi modifiée par quelques amendements en commission des lois et en séance publique, dont plusieurs dispositions additionnelles.

Il appartient désormais à notre Assemblée de se prononcer à nouveau sur ce texte. A l'issue de cette nouvelle lecture, si le Sénat n'adopte pas conforme le texte voté par l'Assemblée nationale, le Gouvernement pourra, s'il le souhaite, conformément au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Dans ce cas, cette dernière ne pourrait adopter que le dernier texte voté par elle, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs amendements adoptés par le Sénat.

Cette dernière proposition de loi a pour objet de simplifier, à titre principal, la vie des entreprises, qu'il s'agisse du droit des sociétés, du droit du travail, du droit de la sécurité sociale ou de certains droits sectoriels intéressant la vie économique. Son objet apparaît plus circonscrit que les précédentes propositions de loi de simplification, pour lesquelles notre collègue Bernard Saugey avait relevé qu'elles avaient l'apparence d'un « assemblage hétéroclite de « cavaliers législatifs en déshérence » ».

Toutefois, malgré cet effort louable, ce texte a appelé, de la part de votre commission, un certain nombre de remarques sur la méthode suivie, le concept même de simplification ainsi que sur le fond :

- plusieurs dispositions de la proposition de loi vont parfois bien au-delà d'une stricte simplification du droit et s'apparentent plus à des novations juridiques qui méritent une réflexion approfondie. Votre rapporteur estime qu'entre 20 % et 30 % des dispositions contenues dans la proposition de loi de notre collègue Jean-Luc Warsmann relèvent, stricto sensu, d'une réelle démarche de simplification. Les autres dispositions, à savoir la majorité d'entre elles, sont en réalité des réformes de fond sur des sujets sensibles. Citons, à titre d'exemple, les articles 14 à 20 qui procèdent à une dépénalisation partielle du droit des sociétés en substituant des sanctions civiles à des sanctions pénales, ou l'article 77 qui réforme le statut des agences de presse, ce qui excède le strict champ de la simplification, a fortiori compte tenu du rôle des agences de presse dans la fourniture d'informations pour les médias ;

- la proposition de loi sert, comme l'a d'ailleurs relevé votre rapporteur, de « pavillon de complaisance à des marchandises de toutes natures ». Cette logique conduit à placer dans plusieurs textes législatifs en cours de navette la même disposition afin de s'assurer de sa promulgation rapide. Il en est ainsi, à titre d'exemple, de l'article 83, identique à l'article 21 de la proposition de loi de notre collègue Éric Doligé de simplification des normes applicables aux collectivités locales ou des articles 25 et 49 bis A qui ont déjà été censurés par le Conseil constitutionnel dans des lois antérieures ;

- la simplification répétée de notre droit, comme l'a relevé votre rapporteur, « contribue à l'instabilité comme à l'inflation législatives ». Pourtant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a été constante sur ce point : la stabilité et la permanence du droit sont des objectifs aussi impérieux que sa simplification. Or, force est de constater que plusieurs dispositions de la présente proposition de loi visent à revenir sur des dispositions votées récemment et dont on s'aperçoit, a posteriori, qu'elles posent certaines difficultés, en raison de leur manque d'adaptation aux réalités économiques. Il en est ainsi de l'article 10 qui constitue un recul proposé en matière de responsabilité sociale et environnementale des entreprises, pourtant posé par l'article 225 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle II », ou encore de l'article 27 bis qui modifie la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée promulguée le 15 juin 2010 en proposant de fixer à seize ans l'âge minimal pour le statut de mineur entrepreneur. D'autres dispositions s'apparentent, quant à elles, à une véritable dérèglementation, comme en témoignent les dispositions en matière de droit du travail ;

- enfin, le recours à la procédure accélérée, qui, rappelons-le, est engagée pour la première fois sur une proposition de loi de simplification, aggrave les conditions d'examen de ce texte alors que certaines dispositions mériteraient un débat et un examen approfondis.

Sur ces quatre points, la position de votre commission demeure inchangée.

Au demeurant, votre commission s'étonne des divers arguments développés par nos collègues députés quant à la position de notre Haute Assemblée.

En effet, notre collègue Etienne Blanc estime-t-il que nos « arguments, en plus d'être infondés, révèlent [...] une certaine frilosité face aux méthodes et aux mesures novatrices que [l'Assemblée nationale] entend promouvoir et mettre en oeuvre maintenant, plutôt que de les remettre à demain ». Cet argument ne résiste pas à une analyse sérieuse.

Un certain nombre de propositions de loi sénatoriales, de nature novatrice et réclamées par les acteurs de terrain, n'ont pas été examinés par l'Assemblée nationale.

Citons, par exemple, la proposition de loi de notre collègue Anne-Marie Escoffier visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique, adoptée par notre Assemblée le 23 mars 2010 et jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, ou la proposition de loi de notre collègue Bernard Saugey visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local, adoptée à l'unanimité le 30 juin 2011.

Ainsi, notre collègue Etienne Blanc se félicite-t-il de la mise en place du « coffre-fort électronique » afin d'éviter aux entreprises la production répétée d'un même document à une même administration ou à des administrations différentes, telle que prévue à l'article 52. Or, la mise en place de ce dispositif nécessite une habilitation du Gouvernement par voie d'ordonnance, dans un délai de dix-huit mois. Ainsi, le décalage entre l'annonce politique et sa concrétisation, alors que le projet revêt en effet une grande complexité technique et administrative, s'avère ici particulièrement long. Pourtant, il s'agit d'une mesure, selon le Gouvernement et l'Assemblée nationale, destinée à soutenir le développement des entreprises en temps de crise, d'où l'importance de son adoption rapide alors que sa mise en oeuvre ne sera, au mieux, effective qu'au deuxième semestre 2013 !

Notre collègue Etienne Blanc rejette également l'idée, rappelée par votre rapporteur et partagée par une grande majorité de votre commission, selon laquelle « la méthode employée tend à altérer la clarté et la sincérité des débats parlementaires ».

Le recours à la procédure accélérée, dont la justification apparaît douteuse, ne permet pas au Parlement de bénéficier du temps nécessaire pour approfondir certaines dispositions qui, sous couvert de simplification, aboutissent à une dérèglementation. Votre commission ne peut que déplorer le caractère factice de cette discussion parlementaire. Or, dans un contexte de crise économique, l'amélioration et la simplification de l'environnement dans lequel évoluent les entreprises est une nécessité absolue mais mérite davantage que l'adoption de mesures qui se résument à de simples effets d'annonces.

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Pour l'ensemble de ces raisons, qui demeurent valables à l'égard du texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, votre commission ne peut que réitérer son opposition à l'ensemble de la proposition de loi et vous propose, en conséquence, d'adopter derechef une motion tendant à lui opposer la question préalable.