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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )
2. Des textes qui ne peuvent être adoptés en l'état

Le « Two-Pack » et le traité intergouvernemental ne peuvent pas être adoptés en l'état. En effet, il leur manque la prise en compte d'un point essentiel, qui est la nécessité de renouer avec la croissance, sans laquelle aucune réduction durable du taux d'endettement ne sera possible.

Le traité - qui, on le rappelle, n'est pas encore signé, ni a fortiori ratifié, et en France ne pourra l'être qu'après l'élection présidentielle - devra donc être renégocié, afin de prendre en compte, notamment :

- la réorientation des instruments existants de la Banque européenne d'investissement et du budget européen ;

- le financement de projets spécifiques grâce à des ressources communautaires nouvelles, comme la taxe sur les transactions financières ou la taxe carbone, ou à des eurobonds ;

- le renforcement de la supervision bancaire et financière ;

- la renforcement des capacités d'intervention du Mécanisme européen de stabilité.

3. La France devra-t-elle vraiment inscrire la règle de solde dans sa Constitution ?

Il serait souhaitable que ni le traité SCG, ni le « double pack » de la Commission européenne ne contiennent, dans leur version définitive, l'obligation pour les Etats de se doter en droit interne d'une règle contraignante destinée à assurer le respect de l'objectif de moyen terme des finances publiques.

Cependant, pour mesurer l'absence d'intérêt d'une telle entreprise, il importe d'imaginer les conséquences juridiques et pratiques qui découleraient de sa mise en oeuvre.

a) Une révision de la Constitution serait nécessaire pour transposer la règle de solde
(1) Une règle juridiquement contraignante implique une révision constitutionnelle

Selon la lecture semble-t-il actuellement unanime du projet de règlement concerné du « Two-Pack » et du traité intergouvernemental, la règle que les Etats doivent adopter doit être juridiquement contraignante (bien que l'adverbe ne figure pas dans le texte). Dès lors, il serait nécessaire en France de réviser la Constitution.

Tel est en particulier le point de vue - qui est également celui du Gouvernement - exprimé par notre collègue Richard Yung au nom de la commission des affaires européennes du Sénat dans l'exposé des motifs de sa proposition de résolution74(*) du 21 décembre 2011 sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du « Six-Pack » obligeant les Etats à se doter d'une « règle d'or » : « quand bien même nous déciderions de ne transposer ce principe qu'à un niveau législatif (en fait, celui d'une loi organique) et non constitutionnel, nous n'échapperions quand même pas à la nécessité de modifier notre Constitution. En effet, pour que le principe acquière une force véritablement contraignante, comme l'article 4 le demande, il faudrait que le Conseil constitutionnel puisse opérer un contrôle systématique sur nos lois de finances, afin de vérifier que nos objectifs de moyen terme sont correctement respectés. Or, seule la Constitution peut prévoir un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel ».

(2) Une révision constitutionnelle au plus tard en 2013

Le traité devant normalement entrer en vigueur le 1er janvier 2013, les Etats auraient l'année 2013 pour se doter d'une règle contraignante. En effet, il prévoit que les Etats ont un an pour se conformer à ses dispositions, à partir de son entrée en vigueur.

La France devrait donc, dans cette hypothèse, inscrire la règle de solde dans sa Constitution en 2012 ou en 2013.

b) Quel contenu donner à une éventuelle révision constitutionnelle ?

La nature exacte de la révision constitutionnelle éventuelle demeure à déterminer.

L'encadré ci-après reproduit les principales dispositions du traité SCG relatives à l'obligation de transposition de la « règle d'or ».

Les dispositions du « traité SCG » relatives à l'obligation de transposition
de la règle d'or

« Article 3

« 1. Outre leurs obligations au titre du droit de l'Union européenne et sans préjudice de celles-ci, les parties contractantes appliquent les règles énoncées au présent paragraphe:

« a) la situation budgétaire des administrations publiques d'une partie contractante est en équilibre ou en excédent ;

« b) la règle énoncée au point a) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. Les parties contractantes veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays. Les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé ;

« (...)

« e) un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en oeuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée.

« 2. Les règles énoncées au paragraphe 1 prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon. Les parties contractantes mettent en place, au niveau national, le mécanisme de correction visé au paragraphe 1, point e), sur la base de principes communs proposés par la Commission européenne et concernant en particulier la nature, l'ampleur et le calendrier des mesures correctives à mettre en oeuvre, y compris en cas de circonstances exceptionnelles, ainsi que le rôle et l'indépendance des institutions chargées, au niveau national, de vérifier le respect des règles énoncées au paragraphe 1. Ce mécanisme de correction respecte pleinement les prérogatives des parlements nationaux. »

Ces dispositions, ainsi que celles du règlement n° 1466/9775(*) auquel elles renvoient, sont rédigées d'une manière peu claire, qui ne permet pas de déterminer avec certitude ce que la France devrait inscrire dans sa Constitution.

En effet, en pratique un Etat sera jugé non sur le niveau de son déficit structurel, mais sur les efforts qu'il fait pour s'approcher de son objectif à moyen terme de solde structurel. L'article 3 du traité prévoit à cet égard que « les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé ». Ces dispositions synthétisent celles de l'article 5 du règlement n° 1466/97.

Comme on l'a indiqué, la référence à l'« analyse des dépenses » correspond en réalité à une analyse en termes d'effort structurel.

Le règlement 1466/97 auquel il renvoie est toutefois, on l'a vu, rédigé de manière peu claire. En effet, on ne sait pas si pour que les « progrès » soient jugés suffisants, il faut que ce soit à la fois en termes d'évolution du solde structurel et d'effort structurel, ou si cela pourrait ne concerner que l'un des deux critères.

(1) Première interprétation : la possibilité d'une règle d'effort structurel, comme le projet de révision constitutionnelle discuté au Parlement en 2011

Selon une première interprétation, il serait possible de retenir une règle d'effort structurel. On rappelle que telle était la nature de la règle prévue par le projet de loi constitutionnelle voté par les deux assemblées du Parlement en termes identiques le 13 juillet 2011.

Toutefois, pour qu'il soit envisageable qu'une telle règle soit opérationnelle, de nombreuses conditions devraient être remplies :

- que la programmation retienne comme objectif de solde structurel à moyen terme celui fixé à la France par le Conseil ;

- que l'hypothèse de croissance annuelle retenue pour la programmation soit la « croissance potentielle du PIB à moyen terme » telle qu'évaluée par la Commission européenne, auquel se réfère l'article 5 précité du règlement n° 1466/97 ;

- que les plafonds de dépenses et planchers de mesures nouvelles sur les recettes des lois-cadres d'équilibre des finances publiques ne puissent pas être rendus moins contraignants en cours d'exécution, sous réserve des circonstances exceptionnelles prévues par le traité ;

- qu'ils s'entendent de manière cumulée depuis le début de la période (ce qui constituerait de facto un mécanisme correctif automatique pour la trajectoire de solde), tout en prévoyant la nécessité de réaliser un effort supplémentaire pour corriger le supplément de dette découlant d'éventuels dérapages, comme le préambule du traité le prévoit explicitement76(*) ;

- que les engagements relatifs aux dépenses et aux mesures nouvelles sur les recettes portent non seulement sur l'Etat et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, mais sur l'ensemble des administrations publiques (ce qui pourrait d'ailleurs poser un problème au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales).

L'article 1er du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques (voté par les deux assemblées du Parlement en termes identiques
le 13 juillet 2011)

Alinéa devant être inséré dans l'article 34 de la Constitution :

« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent globalement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut déterminer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle définit les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. »

En tout état de cause, le principal avantage d'une règle en termes d'effort structurel est qu'une règle définie en termes de solde structurel pourrait en France manquer de légitimité. En effet, il n'est pas possible de définir ce solde de manière fiable (puisqu'il implique en particulier d'évaluer le PIB potentiel, exercice par nature en grande partie conventionnel), comme le montre le tableau ci-après. Aussi serait-il nécessaire de prévoir, dans un tel cas de figure, que l'on s'appuie pour le calcul sur une méthodologie commune à tous les Etats, par exemple celle de la Commission européenne, ainsi que sur son estimation du PIB potentiel.

Le solde public structurel de la France, selon le Gouvernement
et selon la Commission européenne

(en points de PIB)

 

2009

2010

Gouvernement*

-5,7

-5,1

Commission européenne**

-6,2

-5,8

Sources : pacte de stabilité 2011-2014 (*) ; prévisions économiques de la Commission européenne de l'automne 2011 (**)

(2) Deuxième interprétation (privilégiée par le Gouvernement) : la nécessité d'une règle définie en termes de solde structurel

Le Gouvernement estime toutefois que les deux critères de solde structurel et d'effort structurel sont cumulatifs.

Il en découle que, selon lui, il faudra « définir une règle d'objectif de solde structurel et de mesure des déviations significatives mesurées en solde structurel et en effort structurel ».

La nécessité de retenir une règle constitutionnelle définie en termes de solde structurel, selon le Gouvernement

« La Commission et le Conseil, à l'occasion de l'examen des programmes de stabilité dans le cadre du semestre européen, examinent s'il y a « déviation significative » par rapport à cette trajectoire d'ajustement vers l'OMT (ou, pour les Etats qui l'ont atteint, par rapport à l'objectif lui-même). Cette déviation significative est mesurée de deux façons :

« + soit un écart du solde structurel par rapport à la trajectoire d'amélioration vers l'OMT représentant 0.5% PIB (annuel) ou 0.25% PIB en moyenne sur 2 ans ;

« + soit une déviation de l'effort structurel (évolution des dépenses nettes des mesures nouvelles en recettes, comparée à un taux de croissance potentiel de moyen terme de l'économie) représentant au moins 0,5 point de PIB par an (ou cumulativement sur deux ans). Ce dernier critère a été ajouté lors de la réforme de 2011, alors que le principe d'un OMT et d'une trajectoire définis en solde structurels figurent dans le règlement initial de 1997.

« Ces deux critères d'absence de déviation significative par rapport à l'OMT ou de la trajectoire de convergence vers celui-ci doivent être vérifiés pour éviter que la Commission n'adresse à l'Etat membre concerné un avertissement au titre de l'article 121.4 TFUE, susceptible de conduire à une recommandation du Conseil sur l'adoption de mesures de correction dans un délai prescrit, et une éventuelle décision du Conseil constatant l'insuffisance de ces mesures (qui serait alors assortie d'une décision de sanction financière adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée au titre du règlement n°1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011, sous la forme d'un dépôt rémunéré représentant au maximum 0.2 % du PIB).

« Le mécanisme mis en place par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (SCG) prévoit l'inscription des éléments de ce « volet préventif » du Pacte de stabilité et de croissance dans le droit national. Cette transcription prévoit que la règle, couvrant l'ensemble des administrations publiques, reposera sur les mêmes critères que ceux qui sont décrits ci-dessus, comprendra un mécanisme de correction déclenché automatiquement en cas de déviation significative et des institutions indépendantes (ou fonctionnellement autonome) chargées de surveiller au plan interne comment ces règles sont observées. L'application de ces principes conduira à définir une règle d'objectif de solde structurel et de mesure des déviations significatives mesurées en solde structurel et en effort structurel.

« Il est donc probable que la règle adoptée par les deux Chambres en juillet 2011 ne suffise pas à se conformer aux nouvelles prescriptions du Traité SCG, puisqu'il est nécessaire de transcrire dans le droit national l'objectif en termes de solde structurel (OMT) - l'effort structurel n'étant utilisé que pour vérifier l'ajustement vis-à-vis de cette cible. »

Source : réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi à une question de votre rapporteure générale

c) Le traité intergouvernemental entrera-t-il un jour en vigueur ?

· Le traité intergouvernemental doit entrer en vigueur le 1er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié (sinon dès que douze Etats de la zone euro l'auront fait). Dans ces conditions, si moins de douze Etats de la zone euro le ratifient, il n'entrera pas en vigueur, même pour ceux l'ayant ratifié.

Or, par définition ce seuil de douze Etats ne sera atteint que si, sur les dix-sept Etats membres de la zone euro, il ne s'en trouve pas au moins six pour refuser de le ratifier. Le seuil de douze Etats est relativement bas, mais on pourrait imaginer qu'il ne soit pas atteint.

· Par ailleurs, l'historique de la crise de la dette montre qu'une solution présentée comme « définitive » peut être remise en cause au bout de seulement quelques mois.

Ce qui est présenté aujourd'hui comme une urgence absolue ne sera peut-être plus considéré comme tel à la fin de l'année 2012. Par ailleurs, l'un des principaux candidats à l'élection présidentielle de 2012 a fait part de son intention de renégocier le traité une fois élu.

d) Même si le traité entrait en vigueur, aurait-il encore une existence réelle début 2014 ?

Une deuxième question qu'on peut se poser est de savoir si le traité ne sera pas explicitement remis en cause entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2014, qui on l'a vu doivent être normalement la date de son entrée en vigueur et la date limite fixée aux Etats pour transposer la règle de solde en droit interne.

· On peut espérer que la situation économique de la zone euro se sera améliorée fin 2013. Dans ces conditions, le traité intergouvernemental pourrait paraître un anachronisme, dès lors que les Etats auraient montré leur capacité à mener une politique budgétaire crédible sans règle budgétaire contraignante.

· Tel est d'autant plus le cas qu'il n'est pas évident que tous les Etats de la zone euro ayant ratifié le traité modifient effectivement leur Constitution.

Ainsi, dans un entretien au journaliste Jean Quatremer publié le 23 janvier 2012, Daniel Cohn-Bendit a pu déclarer : « il y aura d'une part des Etats qui ne le ratifieront et, d'autre par, des Etats qui ne pourront pas transcrire ce frein à l'endettement dans leur droit interne. Par exemple, en Finlande, il faut une majorité des quatre cinquièmes pour modifier la Constitution... Même chose aux Pays-Bas ou en Grèce. En France, il n'existe tout simplement pas de majorité politique pour voter une telle règle »77(*).

· Il faut également prendre en compte le fait que l'importance actuellement accordée au traité provient de la configuration politique présente de la zone euro, et en particulier de la situation politique interne de l'Allemagne.

Il n'est pas impossible que les élections prévues en 2013 en Allemagne conduisent à revenir sur certaines orientations.

· Par ailleurs, on observe que le traité se réfère à des « dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles », sans préciser que ces règles doivent être juridiquement contraignantes. Dans ces conditions, un Etat pourrait considérer qu'une règle politiquement contraignante, par exemple une loi de programmation des finances publiques adoptée en début de mandat, constitue un engagement suffisant.

e) Un contrôle de la Cour de justice de la conformité au traité des règles nationales avec des sanctions analogues à celles prévues dans la procédure dite du « manquement sur manquement »

· L'article 8 du traité prévoit que les Etats peuvent saisir la Cour de justice de l'Union européenne au sujet de la transposition de la « règle d'or ».

La procédure est analogue à celle prévue par le TFUE pour l'application du droit communautaire :

- comme dans le cas de l'article 259 du TFUE78(*), la Cour de justice rend alors un jugement obligeant l'Etat concerné à prendre des mesures nécessaires dans un certain délai ;

- si un Etat considère que l'Etat concerné ne se conforme toujours pas à ses obligations, il peut saisir à nouveau la Cour de justice, qui impose des sanctions financières (n'excédant pas 0,1 point de PIB), versées au MES s'il fait partie de la zone euro, au budget communautaire dans le cas contraire.

· Cependant, la procédure prévue par le traité pourrait être interprétée comme étant moins contraignante pour les Etats que la procédure « de droit commun », qui s'appliquerait en cas d'adoption sous sa forme actuelle de la proposition de règlement79(*) du « Two-Pack » imposant elle aussi de transposer la « règle d'or ».

En effet, la procédure de « droit commun » prévoit que la Cour de justice peut être saisie non seulement par les Etats, mais aussi par la Commission.

· Par ailleurs, contrairement aux apparences, l'amende éventuelle, d'un montant maximal de 0,1 point de PIB, serait moins élevée que dans le droit commun.

Le montant maximal de 0,1 point de PIB est en réalité moins contraignant que le droit commun. En effet, comme le Gouvernement l'a confirmé à votre rapporteure générale, « ce plafond est spécifique au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance et n'existe pas dans le cadre de l'article 260 TFUE ».

Surtout, le traité précise que les sanctions que la Cour de justice est susceptible d'imposer doivent se conformer aux « critères établis par la Commission européenne dans le cadre de l'article 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ». Ainsi, la Cour de justice se conformera au barème fixé par la Commission européenne dans sa communication de 200580(*), qui prévoit une sanction forfaitaire assortie, le cas échéant, d'une astreinte.

Le montant de la sanction totale dépendrait de la durée d'imposition de l'astreinte. En pratique, après la sanction forfaitaire initiale (de l'ordre de quelques dizaines de millions d'euros si l'infraction dure un an), l'astreinte annuelle serait de l'ordre de quelques centaines de millions d'euros par an, ce qui est certes considérable mais bien moins significatif que les sanctions imposées aux Etats en déficit excessif dans le cadre du pacte de stabilité révisé. Par ailleurs, le plafond de 0,1 point de PIB (soit en France 2 milliards d'euros) ne serait atteint qu'au bout de plusieurs années.


* 74 Proposition de résolution portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (E 6903). Ce texte est devenu résolution du Sénat trois jours après son adoption avec modifications par la commission des finances le 18 janvier 2012.

* 75 Résultant du règlement (UE) n° 1175/2011 du 16 novembre 2011.

* 76 « Notant que le mécanisme de correction à instaurer par les parties contractantes devrait viser à corriger les écarts par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement, y compris leurs effets cumulés sur la dynamique de la dette publique (...) ».

* 77 Entretien publié sur le blog de Jean Quatremer ( http://bruxelles.blogs.liberation.fr/coulisses/2012/01/cohn-bendit-leurope-n%C3%A9gocie-un-trait%C3%A9-dont-elle-na-pas-besoin.html#more).

* 78 Qui prévoit que « chacun des États membres peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne s'il estime qu'un autre Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités ».

* 79 Proposition de règlement du Parlement et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (COM(2011) 821 final).

* 80 SEC(2005) 1658.