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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )

C. LES MÉCANISMES D'AJUSTEMENT ACTUELS POUR RÉGULER LES RELATIONS FINANCIÈRES ETAT-SÉCURITÉ SOCIALE

1. L'ampleur de l'affectation des recettes fiscales à la sécurité sociale

L'affectation de ressources fiscales - dont une part du produit de la TVA - à la sécurité sociale participe à la complexité des relations financières Etat - sécurité sociale. Celles-ci vont cependant bien au-delà des seuls mécanismes de compensation par l'Etat des exonérations de charges sociales, comme le rappelle l'encadré suivant.

La nature des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale

Les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale peuvent être regroupées en cinq grandes catégories, qui enregistrent des flux financiers de nature fiscale ou de nature budgétaire.

1) Le versement par l'Etat de « cotisations » pour ses personnels et de subventions à certains régimes spéciaux

L' « Etat-employeur » ou « l'Etat-gestionnaire », tout d'abord, verse aux organismes de sécurité sociale des « cotisations » pour la protection sociale de ses personnels civils, militaires et ouvriers, ainsi que des subventions d'équilibre à divers régimes spéciaux de retraites.

Selon l'annexe au PLF pour 2012 sur le bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale, ces montants devraient atteindre respectivement en 2012 : 49 milliards d'euros et 6,2 milliards d'euros en 2012.

2) Le financement de prestations sociales gérées par la sécurité sociale

L'Etat finance, ensuite, par des contributions publiques, différentes prestations sociales dont la gestion est assurée par la sécurité sociale : l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'aide médicale de l'Etat (AME), par exemple.

En 2012, les concours de l'Etat à ce titre devraient atteindre, selon la même source, 19,7 milliards d'euros.

3) Le financement de politiques sociales

A ces dépenses, s'ajoute également la participation de l'Etat à des politiques publiques qui bénéficient, par ailleurs, d'un financement de la sécurité sociale.

Tel est le cas de la sécurité sanitaire qui donne lieu notamment à un co-financement Etat/sécurité sociale de nombreuses agences de sécurité sanitaire (l'Agence de la biomédecine, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, la Haute autorité de santé, l'Etablissement de préparation et de réponses aux urgences sanitaires,...).

En 2012, les crédits inscrits dans le cadre de la mission « Santé » au titre de la prévention, de la sécurité sanitaire et de l'offre de soins s'élevaient à 738,5 millions d'euros.

4) L'affectation de recettes fiscales pour faire face aux besoins de financement de la sécurité sociale

Du côté des recettes, de nombreux impôts ou taxes affectées viennent compléter les recettes « naturelles » de la sécurité sociale que sont les cotisations sociales.

Si certaines taxes sont affectées à la sécurité sociale selon le principe du « pollueur-payeur » (les droits sur les tabacs et les alcools, par exemple), la fiscalisation du financement de la sécurité sociale résulte d'autres facteurs :

- l'universalisation de la protection sociale : la création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991 répond notamment à cette évolution de notre système de protection sociale ;

- la fiscalisation du financement de la dette sociale : la résorption de la dette de la sécurité sociale qui incombe à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) est financée, non pas par des cotisations sociales, mais par l'impôt, en l'espèce la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et, depuis 2009, par une fraction de la CSG ;

- l'accroissement, enfin, des besoins de financement de notre système de protection sociale ou la nécessité de financer de nouveaux risques. Ainsi, le financement de la réforme des retraites de 2010 repose sur la renonciation par l'Etat à une fraction du produit de la TVA, s'élevant à 1,5 milliard d'euros environ, compensée par l'accroissement d'autres impositions (qualifié de « panier »).

En 2012, les impôts et taxes affectées aux différents régimes obligatoires de base devraient atteindre, selon l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale, 126,6 milliards d'euros (dont 72,4 milliards d'euros au titre de la seule CSG), soit 28,7 % des produits de ces régimes.

5) La compensation des allègements de cotisations sociales

Enfin, l' « Etat-financeur de la politique de l'emploi » assure, comme cela a été précédemment indiqué, la compensation aux régimes de sécurité sociale des allègements et des exonérations de cotisations sociales décidés par l'Etat en vue de soutenir la politique de l'emploi.

Si les exonérations ciblées donnent lieu à compensation par crédits budgétaires (3,2 milliards d'euros en 2012)120(*), les allègements généraux de charges sociales et les exonérations sur les heures supplémentaires sont compensés à la sécurité sociale par des recettes fiscales. Leur coût prévisionnel pour 2012 s'élève respectivement à 20,1 milliards d'euros et 3,46 milliards d'euros.

Source : commission des finances d'après les données chiffrées de l'annexe au PLF pour 2012 relative aux relations financières Etat-protection sociale et des annexes 4 et 5 au PLFSS pour 2012.

Le schéma ci-après présente les cinquante-neuf ressources fiscales affectées à la protection sociale (avant mesures du PLF et PLFSS pour 2012).

Source : annexe au PLF pour 2012 - Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale

Outre l'annexe au projet de loi de finances dressant le bilan des relations entre l'Etat et la protection sociale, deux mécanismes de « régularisation » ont été mis en place :

- d'une part, le principe de compensation donne lieu à des ajustements régulier des « paniers fiscaux » affectés à la sécurité sociale ;

- d'autre part, une « clause de rendez-vous » a été instituée dans le cadre de la réforme des retraites.


* 120 Pour 2012, les crédits budgétaires destinés à la compensation d'exonérations de charges sociales sont les suivants : mission « Travail » (1 396,5 millions d'euros) ; mission « Recherche et enseignement supérieur » (80 millions d'euros) ; mission « Outre-mer » (1 116,9 millions d'euros) ; mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (432,6 millions d'euros) ; mission « Transports » (55,3 millions d'euros) ; mission « Ville et logement » (110,1 millions d'euros) ; mission « Sport, jeunesse et vie associative » (31,9 millions d'euros) ; mission « Médias » (15,5 millions d'euros).