N° 395
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 février 2012 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur :
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l' article 136 du traité sur le fonctionnement de l' Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l' euro ,
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité ,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice
|
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. |
Voir le(s) numéro(s) :
|
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
4336 , 4348 et T.A. 862 |
|
|
Sénat : |
393, 394 et 397 (2011-2012) |
|
INTRODUCTION
Le présent rapport présente conjointement deux projets de loi :
- le projet de loi n° 4337 (AN - XIIIème législature) autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l'euro ;
- le projet de loi n° 4336 (AN - XIIIème législature) autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) .
Ces deux projets de loi comportent chacun un article unique.
Dans le premier cas , il est ainsi rédigé : « Est autorisée la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l'euro, adoptée à Bruxelles, le 25 mars 2011, et dont le texte est annexé à la présente loi ».
Dans le second cas , la rédaction est la suivante : « Est autorisée la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République d'Estonie, l'Irlande, la République hellénique, le Royaume d'Espagne, la République française, la République italienne, la République de Chypre, le Grand-Duché de Luxembourg, Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d'Autriche, la République portugaise, la République de Slovénie, la République slovaque et la République de Finlande, signé à Bruxelles, le 2 février 2012 , et dont le texte est annexé à la présente loi ».
• Si l'on excepte la Grèce, dont la situation des finances publiques est intrinsèquement insoutenable compte tenu du niveau très élevé de sa dette et de son déficit publics et de ses perspectives de croissance, la crise de la zone euro correspond à ce que les économistes appellent une « crise autoréalisatrice » : les craintes des investisseurs sur un possible défaut de certains Etats suscitent une augmentation de leurs taux d'intérêts, ce qui renforce les craintes des investisseurs, et permet à la hausse des taux de s'auto-entretenir.
Si ce phénomène se produit dans la zone euro et pas dans d'autres régions du monde, alors que, par exemple, la situation des finances publiques américaines, japonaises et britanniques est au moins aussi mauvaise, c'est notamment parce que, contrairement à ce qui est le cas dans ces pays, la Banque centrale européenne (BCE) considère, du fait notamment de l'article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qu'elle ne peut jouer de rôle de « prêteur en dernier ressort ». L'Allemagne refuse d'ailleurs explicitement que la BCE joue un tel rôle.
• Ainsi, les taux d'intérêt à dix ans des emprunts d'Etat sur le marché secondaire des trois « petits » Etats « périphériques » de la zone euro (Grèce, Irlande, Portugal) ont atteint des niveaux élevés, voire très élevés, désormais de l'ordre de 35 % pour la Grèce, 12 % pour le Portugal, 7 % pour l'Irlande.
La crise a en outre gagné à la fin de l'année dernière l'Italie et l'Espagne, dont les taux d'intérêt à dix ans atteignent désormais respectivement environ 5 %.
Les taux d'intérêt à dix ans de la France et de l'Allemagne sont de l'ordre de respectivement 3 % et moins de 2 % (tout comme ceux des Etats-Unis).
Taux d'intérêt à dix ans sur les emprunts d'Etat
(en %)
Source : Natixis
• Pour éviter une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt qui rendrait la dette publique de l'Italie et de l'Espagne insoutenable, suscitant un effondrement du système bancaire de la zone euro et une crise économique majeure, il est donc nécessaire de rassurer les marchés en mettant en place des fonds d'une capacité de financement suffisante .
Parmi ces fonds figure le futur Mécanisme européen de stabilité (MES) , qui fait l'objet des deux projets de loi qu'examine le présent rapport, et doit remplacer le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF).
• Certains commentateurs - comme Willem Buiter, chef économiste de Citigroup - considèrent cependant que ces fonds - qui se financent par émissions obligataires, et sont donc vulnérables à une déstabilisation du marché obligataire - ont pour intérêt essentiel de légitimer un éventuel renforcement du rôle de la BCE, comme on le verra ci-après.
I. LES MÉCANISMES ACTUELS
A. LES RESSOURCES TOTALES INITIALEMENT DISPONIBLES : 860 MILLIARDS D'EUROS
Le tableau ci-après synthétise les ressources potentielles des différents dispositifs d'aide aux Etats en difficulté de la zone euro.
Aux 500 milliards d'euros des mécanismes européens « de droit commun » (440 milliards d'euros pour le Fonds européen de stabilité financière, FESF, et 60 milliards d'euros pour le Mécanisme européen de stabilisation financière, MESF) s'ajoutent 250 milliards d'euros du FMI 1 ( * ) , portant le total à 750 milliards d'euros (sur trois ans).
Après prise en compte des 110 milliards d'euros du premier plan d'aide à la Grèce, on atteint un total de 860 milliards d'euros .
Ces montants s'entendent hors effet de levier éventuel, et ne sont pas diminués des dépenses déjà réalisées.
Les dispositifs de stabilisation de l'UE : montants initialement disponibles, sur 3 ans
(hors effet de levier éventuel)
|
Base juridique (articles TFUE) |
Transposition en droit français |
UE en tant que telle |
Etats de la zone euro |
FMI |
Total |
|
|
Grèce (Eurogroupe, 2 mai 2010) |
Prêts bilatéraux |
Loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 |
80 |
30 |
110 |
|
|
Mécanisme « de droit commun » (Conseil Ecofin, 9-10 mai 2010) |
60 |
440 |
250 |
750 |
||
|
Dont : |
||||||
|
Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) |
Article 122.2 (assistance financière de l'UE à un Etat membre) |
- |
60 |
30 |
90 |
|
|
Fonds européen de stabilité financière (FESF) |
Accord de droit privé conclu entre les Etats et le FESF |
Loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 |
||||
|
440 |
220 |
660 |
||||
|
TOTAL |
60 |
520 |
280 |
860 |
Source : d'après la déclaration de l'Eurogroupe du 2 mai 2010, les conclusions du conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010 et le communiqué de presse du Gouvernement du 11 mai 2010
1. Le dispositif de prêts bilatéraux à la Grèce de mai 2010 : 110 milliards d'euros
Le premier dispositif d'aide à la Grèce consiste en des prêts bilatéraux de 80 milliards d'euros des Etats de la zone euro.
S'y s'ajoutent 30 milliards d'euros du FMI, ce qui correspond à 110 milliards d'euros au total.
En France, la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 a ouvert 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 3,9 milliards d'euros de crédits de paiement à ce titre.
Le montant de 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement correspond à la part de la France dans les 80 milliards d'euros susceptibles d'être versés par les Etats de la zone euro jusqu'à la mi-2013. Cette part a été calculée en fonction de celle de la souscription de la Banque de France dans le capital de la BCE.
La contribution de la France au dispositif d'aide à la Grèce
(en milliards d'euros)
|
Etats de la zone euro |
FMI |
Total |
Part de la France (en % de la zone euro) |
France |
||
|
Tranche |
||||||
|
1 |
mai-10 |
14,5 |
5,5 |
20 |
23 % |
3,3 |
|
2 |
sept-10 |
6,5 |
2,5 |
9 |
17 % |
1,1 |
|
3 |
jan-11 |
6,5 |
2,5 |
9 |
22 % |
1,4 |
|
4 |
mars-11 |
10,9 |
4,1 |
15 |
28 % |
3,1 |
|
5 |
juil-11 |
8,7 |
3,3 |
12 |
13 % |
1,2 |
|
6 |
déc-11 |
5,8 |
2,2 |
8 |
22 % |
1,3 |
|
Sous-total |
52,9 |
20,1 |
73 |
11,4 |
||
|
7 |
déc-11* |
3,6 |
1,4 |
5 |
22 % |
0,8 |
|
8 |
mars-12* |
7,3 |
2,7 |
10 |
22 % |
1,6 |
|
9 |
juin-12* |
4,4 |
1,6 |
6 |
22 % |
1 |
|
10 |
sept-12* |
4,4 |
1,6 |
6 |
22 % |
1 |
|
11 |
déc-12* |
1,5 |
0,5 |
2 |
22 % |
0,3 |
|
12 |
mars-13* |
4,4 |
1,6 |
6 |
22 % |
0,7 |
|
13 |
juin-13* |
1,5 |
0,5 |
2 |
NA |
0 |
|
Total |
80 |
30 |
110 |
16,8 |
* Dates et montants initialement prévus.
Source : d'après la Commission européenne et les informations transmises par le Gouvernement
Les 3,9 milliards d'euros prévus par la loi du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 précitée correspondent quant à eux aux versements qui devaient être réalisés en 2010. Ces montants ont ensuite été réévalués, le plan d'aide effectivement adopté prévoyant le versement de 5,8 milliards d'euros en 2010, comme le montre le tableau ci-avant. Selon les informations transmises par le Gouvernement, cela vient notamment du fait qu'« il est apparu que les besoins de recapitalisation du secteur bancaire étaient plus urgents qu'initialement prévu ».
Les sommes transitent par le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ».
A ce jour la Grèce a perçu 73 milliards d'euros (dont 20,1 milliards venant du FMI), correspondant au versement des six premières tranches.
2. Le MESF : un dispositif communautaire de 60 milliards d'euros
Le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF), doté de 60 milliards d'euros, a pour base juridique l'alinéa 2 de l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Selon cette disposition, « lorsqu'un Etat membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l'Union à l'Etat membre concerné. Le président du Conseil informe le Parlement européen de la décision prise ».
L'assistance financière de l'Union est octroyée sous la forme d'un prêt ou d'une ligne de crédit accordé à l'État membre concerné.
C'est la Commission européenne qui emprunte cette somme. En effet, le règlement (UE) n° 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 2 ( * ) , qui met en oeuvre le dispositif, prévoit qu'elle est habilitée à contracter, au nom de l'Union européenne, des emprunts sur les marchés des capitaux ou auprès d'institutions financières. Il précise que l'encours en principal des prêts ou des lignes de crédit pouvant être accordés aux États membres est limité à la marge en crédits de paiement disponible sous le plafond des ressources propres, ce qui correspond aux 60 milliards d'euros indiqués.
Conformément à l'alinéa 2 de l'article 122 précité, l'attribution de l'aide à un Etat exige une décision du Conseil à la majorité qualifiée.
Ce dispositif est proche du mécanisme existant de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des Etats membres n'appartenant pas à la zone euro 3 ( * ) , correspondant à une possibilité d'emprunt de 50 milliards d'euros, qui a permis à la Commission européenne d'aider la Lettonie, la Hongrie et la Roumanie. En particulier, les frais encourus par l'Union pour la conclusion et l'exécution de chaque opération sont supportés par l'État membre bénéficiaire.
Ce fonds est destiné à l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne. Les Etats non membres de la zone euro demeureraient cependant également couverts par le dispositif indiqué ci-avant.
3. Le FESF : un dispositif intergouvernemental de 440 milliards d'euros, actif jusqu'à la mi-2013
Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) a été mis en place à l'issue du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010 et du Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010.
L'accord-cadre instituant le FESF prévoit que des programmes d'aide ne pourront plus être lancés après le 30 juin 2013. Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi tendant à autoriser la ratification du traité instituant le MES, cette date n'est pas remise en cause par l'anticipation à juillet 2012 de l'institution du MES 4 ( * ) .
• Le FESF est
une société
anonyme de droit luxembourgeois
, régie par l'accord-cadre du 7
juin 2010 entre lui-même et chacun des seize Etats qui constituaient
alors la zone euro (l'Estonie, qui a adopté l'euro le
1
er
janvier 2011, y contribue dans le cadre du premier
amendement à l'accord-cadre).
|
Le FESF ou la FESF ? Il résulte de ce statut que le régime du FESF est défini dans un document rédigé en anglais, qui n'indique donc pas de « nom français ». L'accord-cadre se réfère à une entité dénommée European Financial Stability Facility (EFSF). Alors que le Gouvernement proposait, dans le texte initial de ce qui est devenu la première loi de finances rectificative pour 2011 5 ( * ) , de traduire ce dernier mot par « facilité », le texte adopté retient, à la suite d'un amendement de la commission des finances du Sénat, celui de « fonds », afin de se conformer à l'usage largement dominant, et d'éviter d'inutiles confusions 6 ( * ) , ainsi qu'un anglicisme inutile. Il convient donc, en droit français, de parler du FESF, et non de la FESF. Ainsi, bien que le traité instaurant le MES se réfère à la « Facilité européenne de stabilité financière », telle est la terminologie que l'on retiendra dans le présent rapport. |
Le FESF prend ses décisions à l'unanimité (contrairement au MESF).
Non doté en capital, il se finance sur les marchés, avec la garantie des Etats participants, pour prêter aux Etats de la zone euro en difficulté.
• Le FESF doit octroyer des prêts à
l'Irlande et au Portugal à hauteur de respectivement 17,7 milliards et
26 milliards d'euros.
A ce jour, il a réalisé six prêts (trois à l'Irlande et trois au Portugal), pour un montant total de 12,5 milliards d'euros, correspondant à des émissions de 22,5 milliards d'euros.
Les prêts accordés par le FESF
(en milliards d'euros)
|
Prêts du FESF |
Emissions du FESF correspondantes* |
|||||||
|
Date |
Bénéficiaire |
Montant versé à l'Etat |
Taux |
Maturité |
Date |
Montant |
Taux |
Maturité |
|
1-févr.-11 |
Irlande |
3,6 |
5,90 % |
18-juil.-16 |
25-janv.-11 |
5,0 |
2,75 % |
18-juil.-16 |
|
22-juin-11 |
Portugal |
3,7 |
6,08 % |
5-juil.-21 |
15-juin-11 |
5,0 |
3,38 % |
5-juil.-21 |
|
29-juin-11 |
Portugal |
2,2 |
5,32 % |
5-déc.-16 |
22-juin-11 |
3,0 |
2,75 % |
5-déc.-16 |
|
10-nov.-11 |
Irlande |
3,0 |
3,79 % |
4-févr.-22 |
7-nov.-11 13-déc-11 |
3,0 1,9719 |
3,50 % 0,22 % |
4-févr.-22 15-mar-12 |
|
A partir de décembre 2011** |
Irlande |
2,72 |
Ajustable |
10 ans, avec « roll over » |
5-janv.-12 17-jan-12 |
3,0 1,501 |
1,63 % 0,27 % |
4-févr.-15 19-juil-12 |
|
A partir de décembre 2011** |
Portugal |
3,7 |
Ajustable |
10 ans, avec « roll over » |
||||
|
Total |
12,5 |
22,5 |
||||||
* Emissions coïncidant temporellement avec l'octroi du prêt.
** Financements devant être versés en plusieurs tranches.
Les lignes en italiques correspondent aux deux émissions à court terme.
Source : d'après le FESF
• Le FESF a été réformé
deux fois depuis sa création, conformément au tableau
ci-après.
Les deux réformes du FESF
|
Création du FESF |
Première réforme du FESF |
Seconde réforme du FESF |
|
|
Objet |
- |
Possibilité d'intervention sur le marché primaire + capacité de prêt effectivement portée à 440 Mds € |
Elargissement du champ d'action du FESF (possibilité d'intervenir sur le marché secondaire + recapitalisation des banques) |
|
1. Décision de principe |
10 mai 2010 |
11 mars 2011 |
21 juillet 2011 |
|
2. Autorisation législative d'octroi de sa garantie par la France |
Loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 |
Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 |
Loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 |
|
Champ de la garantie |
Financements ou prêts aux Etats de la zone euro |
Financements aux Etats de la zone euro |
Stabilité financière de la zone euro |
|
Montant maximal de la garantie |
89,7 Mds € selon l'accord-cadre, mais autorisation législative de 111 Mds € |
158,49 Mds € (montant arrondi à 159 Mds € par la LFR) |
Inchangé |
|
3. Texte de droit international privé |
Accord-cadre |
Amendement (signé le 13 juillet 2011) |
Amendement |
|
Date |
7 juin 2010 |
13 octobre 2011 |
|
Source : commission des finances
a) La première réforme du FESF, le dotant d'une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros
(1) La capacité de prêt initiale : 255 milliards d'euros
Lorsque sa création a été décidée, le FESF était censé pouvoir prêter 440 milliards d'euros.
Or, pour émettre avec une notation « triple A », la capacité d'intervention du FESF a de fait été limitée par les garanties des pays « triple A », qui s'élevaient alors à 255 milliards d'euros , comme le montre le tableau ci-après. En effet, les trois principales agences de notation ont fait savoir aux Etats membres que la note maximale, « triple A », ne pourrait être obtenue qu'à la condition que chaque financement accordé par le FESF soit couvert par des garanties de pays disposant de cette note. A noter également que ce montant portait sur le principal et les intérêts, ce qui réduisait également le principal pouvant être déboursé.
Les capacités de prêt du FESF : situation initiale
(en milliards d'euros)
|
Garanties |
Capacité d'emprunt = garanties / 1,2* |
Capacité de prêt =
|
||||||
|
Montant |
En % |
Tous les Etats |
Hors Grèce** |
Hors Grèce et Irlande** |
Hors Grèce, Irlande, Portugal** |
Hors Grèce, Irlande, Portugal et Espagne** |
||
|
Belgique |
15,29 |
3,48 |
12,74 |
12,74 |
12,74 |
12,74 |
12,74 |
|
|
Allemagne |
119,39 |
27,13 |
99,49 |
99,49 |
99,49 |
99,49 |
99,49 |
119,39 |
|
Irlande |
7,00 |
1,59 |
5,84 |
5,84 |
||||
|
Espagne |
52,35 |
11,90 |
43,63 |
43,63 |
43,63 |
43,63 |
||
|
France |
89,66 |
20,38 |
74,71 |
74,71 |
74,71 |
74,71 |
74,71 |
89,66 |
|
Italie |
78,78 |
17,91 |
65,65 |
65,65 |
65,65 |
65,65 |
65,65 |
|
|
Chypre |
0,86 |
0,20 |
0,72 |
0,72 |
0,72 |
0,72 |
0,72 |
|
|
Luxembourg |
1,10 |
0,25 |
0,92 |
0,92 |
0,92 |
0,92 |
0,92 |
1,10 |
|
Malte |
0,40 |
0,09 |
0,33 |
0,33 |
0,33 |
0,33 |
0,33 |
|
|
Pays-Bas |
25,14 |
5,71 |
20,95 |
20,95 |
20,95 |
20,95 |
20,95 |
25,14 |
|
Autriche |
12,24 |
2,78 |
10,20 |
10,20 |
10,20 |
10,20 |
10,20 |
12,24 |
|
Portugal |
11,04 |
2,51 |
9,20 |
9,20 |
9,20 |
|||
|
Slovénie |
2,07 |
0,47 |
1,73 |
1,73 |
1,73 |
1,73 |
1,73 |
|
|
Slovaquie |
4,37 |
0,99 |
3,64 |
3,64 |
3,64 |
3,64 |
3,64 |
|
|
Finlande |
7,91 |
1,80 |
6,59 |
6,59 |
6,59 |
6,59 |
6,59 |
7,91 |
|
Grèce |
12,39 |
2,82 |
10,32 |
|||||
|
Total |
440,00 |
100,00 |
366,67 |
356,34 |
350,51 |
341,31 |
297,69 |
255,44 |
|
Ratio émissions/prêts |
1,40 |
1,37 |
1,34 |
1,17 |
||||
|
Part de la France dans les émissions (en %) |
20,97 |
21,32 |
21,89 |
25,10 |
||||
* Les Etats se sont engagés à garantir une somme supérieure de 20 % aux émissions.
** Contrairement à la capacité de prêt, la capacité d'emprunt diminue en fonction de l'extension des programmes d'aide à de nouveaux Etats. On rappelle que l'aide à la Grèce est fournie non par le FESF, mais par des prêts bilatéraux des Etats de la zone euro.
Source : calculs de la commission des finances, d'après l'annexe 1 à l'accord-cadre du 7 juin 2010
Concrètement, cette limitation ne signifie pas que le FESF ne pouvait emprunter que 255 milliards d'euros pour en prêter 255, mais qu'il aurait dû en emprunter davantage pour en prêter 255. Ainsi, lors de son premier prêt, celui de 3,6 milliards d'euros à l'Irlande (le 1er février 2011), il a dû emprunter 5 milliards d'euros, soit 40 % de plus, pour constituer une « réserve de liquidité ».
En effet, si les Etats non notés « triple A » ne permettent pas d'accroître la capacité de prêt, ils contribuent en revanche à la capacité d'emprunt.
En supposant que le FESF utilise au maximum sa capacité de prêt avec la notation « triple A », alors de 255 milliards d'euros, il aurait dû emprunter de l'ordre de 350 milliards d'euros 7 ( * ) , soit près de 40 % de plus. C'est pour cette raison que lors de son prêt à l'Irlande, il a dû emprunter environ 40 % de plus que la somme prêtée.
L'accord-cadre du 7 juin 2010 régissant le FESF a été conclu le jour même de l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010. L'article 3 de la loi précitée autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat au FESF, ainsi qu'aux financements obtenus par le FESF, pour un montant total (principal et intérêts) de 111 milliards d'euros. Ce montant peut a priori sembler paradoxal. Il résulte en effet du fonctionnement du FESF décrit ci-avant que la garantie de la France est limitée à celle prévue par l'annexe 1 de l'accord-cadre, soit alors 89,66 milliards d'euros. Cela vient du fait qu'il était alors envisagé que les Etats majorent leurs garanties de 20 % par rapport aux montants figurant dans l'annexe 1 de l'accord-cadre 8 ( * ) . Telle n'a pas été la solution finalement retenue : si les garanties ont bien été supérieures de 20 % aux émissions du FESF, ce sont ces dernières qui s'en sont trouvées minorées, et non les garanties qui s'en sont trouvées majorées.
(2) La capacité de prêt décidée le 11 mars 2011 : 440 milliards d'euros
A la suite d'une décision annoncée le 11 mars 2011, et effective seulement le 13 octobre 2011, soit sept mois plus tard - ce qui illustre la lenteur des processus institutionnels -, la capacité de prêt du FESF a été portée à 440 milliards d'euros .
Cette augmentation de la capacité de prêt du FESF a été réalisée par l'augmentation du plafond de garantie et des sur-garanties de chaque Etat membre de 120 % à 165 %.
La contribution des différents Etats est toujours répartie conformément à leur part dans le capital libéré de la BCE.
Dans le cas de la France, le nouveau plafond de garanties a été fixé à 158,49 milliards d'euros en principal par l'amendement à l'accord-cadre. Ce montant est le produit de 21,8 %, quote-part de la France dans le capital libéré de la BCE, corrigée de la sortie des pays sous programme, par 440 milliards d'euros et par 165 % correspondant à la sur-garantie. La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 arrondit ce montant à 159 milliards .
Le total des garanties, actuellement de 440 milliards d'euros selon la version initiale de l'annexe 1 de l'accord-cadre, a ainsi été porté à 65 % de plus (hors Etats sous programme), soit 726 milliards d'euros. En prenant en compte les Etats sous programme, le montant total des garanties est même de 780 milliards d'euros .
Dans ces conditions, la prise en compte des seuls Etats « triple A » (ce qui était alors encore le cas de la France et de l'Autriche) conduisait alors à un total de garanties de 452 milliards d'euros (dernière colonne du tableau de la page suivante), légèrement supérieur à l'objectif de 440 milliards d'euros.
Le FESF ne pouvant pas prêter davantage qu'il n'emprunte, cela signifie que sa capacité effective de prêt était bien de 440 milliards d'euros. Il n'était plus obligé, contrairement à ce qui avait jusqu'alors été le cas, d'emprunter plus qu'il ne prêtait, pour constituer une « réserve de liquidité ».
Comme on le verra ci-après, la perte par la France et l'Autriche de leur notation « triple A » par l'agence Standard & Poor's le 14 janvier 2012 remet en cause ce mécanisme.
La première réforme du FESF : principaux chiffres
(avant dégradation de la note souveraine de la France et de l'Autriche par l'agence Standard & Poor's)
(en milliards d'euros)
|
Garanties initiales* |
Situation après entrée en vigueur de la réforme portant la capacité de prêt à 440 milliards d'euros |
||||||||
|
Tous les Etats |
Hors Grèce, Irlande et Portugal |
Garanties totales** |
Garanties hors Grèce, Irlande, Portugal** |
Garanties des Etats « triple A » = capacité de prêt |
|||||
|
Montants |
En % |
Montants |
En % |
Montants |
En % |
Montants |
En % |
Montants |
|
|
Belgique |
15,29 |
3,48 |
15,29 |
3,73 |
27,03 |
3,47 |
27,03 |
3,72 |
|
|
Allemagne |
119,39 |
27,13 |
119,39 |
29,15 |
211,05 |
27,06 |
211,05 |
29,07 |
211,05 |
|
Irlande |
7,00 |
1,59 |
0,00 |
12,38 |
1,59 |
||||
|
Espagne |
52,35 |
11,90 |
52,35 |
12,78 |
92,54 |
11,87 |
92,54 |
12,75 |
|
|
France |
89,66 |
20,38 |
89,66 |
21,89 |
158,49 |
20,32 |
158,49 |
21,83 |
158,49 |
|
Italie |
78,78 |
17,91 |
78,78 |
19,24 |
139,27 |
17,86 |
139,27 |
19,18 |
|
|
Chypre |
0,86 |
0,20 |
0,86 |
0,21 |
1,53 |
0,20 |
1,53 |
0,21 |
|
|
Luxembourg |
1,10 |
0,25 |
1,10 |
0,27 |
1,95 |
0,25 |
1,95 |
0,27 |
1,95 |
|
Malte |
0,40 |
0,09 |
0,40 |
0,10 |
0,70 |
0,09 |
0,70 |
0,10 |
|
|
Pays-Bas |
25,14 |
5,71 |
25,14 |
6,14 |
44,45 |
5,70 |
44,45 |
6,12 |
44,45 |
|
Autriche |
12,24 |
2,78 |
12,24 |
2,99 |
21,64 |
2,78 |
21,64 |
2,98 |
21,64 |
|
Portugal |
11,04 |
2,51 |
0,00 |
19,51 |
2,50 |
||||
|
Slovénie |
2,07 |
0,47 |
2,07 |
0,51 |
3,66 |
0,47 |
3,66 |
0,50 |
|
|
Slovaquie |
4,37 |
0,99 |
4,37 |
1,07 |
7,73 |
0,99 |
7,73 |
1,06 |
|
|
Finlande |
7,91 |
1,80 |
7,91 |
1,93 |
13,97 |
1,79 |
13,97 |
1,92 |
13,97 |
|
Grèce |
12,39 |
2,82 |
0,00 |
21,90 |
2,81 |
||||
|
Estonie |
1,99 |
0,26 |
1,99 |
0,27 |
|||||
|
Total |
440,00 |
100,00 |
409,57 |
100,00 |
779,78 |
100,00 |
726,00 |
100,00 |
451,54 |
* Montants y compris intérêts.
** Montants hors intérêts. Les montants sont ici calculés de manière à ce que le total soit égal à 440 milliards d'euros accrus de 65 %.
Source : calculs de la commission des finances, d'après l'annexe 1 à l'accord-cadre du 7 juin 2010, l'amendement à l'accord-cadre et les informations transmises par le Gouvernement
Alors que le montant de 111 milliards d'euros initialement prévu 9 ( * ) s'entendait intérêts compris, celui de 159 milliards d'euros actuellement applicable s'entend hors intérêts.
Autrement dit, la garantie effectivement accordée peut être supérieure à 159 milliards d'euros. Par exemple, si le FESF se finance à un taux de 3 % sur une durée de 10 ans, remboursable en échéances de principal constantes, le montant de la garantie est majoré d'environ 15 %. Il s'agit de rendre la capacité d'intervention du FESF indépendante des fluctuations des taux d'intérêt de marché.
b) La deuxième réforme du FESF, élargissant ses domaines d'intervention
Les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro ont annoncé le 21 juillet 2011 un élargissement du rôle du FESF, qui en particulier devait pouvoir intervenir sur le marché secondaire :
« Afin d'améliorer l'efficacité du FESF et du MES et de faire face au risque de contagion, nous décidons d'augmenter leur souplesse, assortie de conditions appropriées, pour leur permettre :
« - d'intervenir sur la base d'un programme établi à titre de précaution ;
« - de financer la recapitalisation des établissements financiers par des prêts aux gouvernements, y compris dans les pays ne bénéficiant pas d'un programme ;
« - d'intervenir sur les marchés secondaires sur la base d'une analyse de la BCE constatant l'existence d'une situation exceptionnelle sur les marchés financiers et de risques pour la stabilité financière et sur la base d'une décision prise d'un commun accord par les États participant au FESF/MES, afin d'éviter la contagion. »
Les chefs d'Etat et de gouvernement déclarent également qu'ils « fourniron[t] des ressources appropriées pour recapitaliser les banques grecques si nécessaire ».
c) Un dispositif activé dans le cas de l'Irlande et du Portugal
Si, conformément à l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'attribution d'un prêt du MESF exige simplement une décision du Conseil à la majorité qualifiée, celle d'un prêt du FESF est subordonnée à l'accord unanime des Etats participants.
• Le dispositif a été activé
pour l'Irlande et le Portugal, respectivement en décembre 2010 et en mai
2011. Les sommes totales concernées sont de respectivement 67,5
milliards d'euros (85 milliards d'euros après prise en compte de la
contribution de l'Irlande) et 78 milliards d'euros.
Les plans d'aide à l'Irlande et au Portugal
(en milliards d'euros)
|
Irlande |
Portugal |
|
|
Irlande (ressources de trésorerie et Fonds national de réserve pour les retraites) |
17,5 |
|
|
Aide internationale |
67,5 |
78 |
|
Mécanisme européen de stabilisation financière |
22,5 |
26 |
|
Fonds européen de stabilité financière |
17,7 |
26 |
|
Royaume-Uni |
3,8 |
|
|
Suède |
0,6 |
|
|
Danemark |
0,4 |
|
|
FMI |
22,5 |
26 |
|
Total |
85 |
78 |
Source : d'après le Conseil de l'Union européenne
Lors de chacun des six prêts accordés à ce jour par le FESF, la France a accordé sa garantie aux émissions correspondantes. Dans les deux premiers cas, les commissions des finances des deux assemblées ont été informées de l'octroi de la garantie de l'Etat , conformément au IV de l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 10 ( * ) , par deux courriers des ministres en charge de l'économie et des comptes publics, en date respectivement des 17 janvier et 22 juin 2011. Ce dernier courrier indiquait en outre le montant de la garantie devant être octroyée jusqu'à la fin de l'année 2011 11 ( * ) .
d) Un dispositif ayant vocation à financer le plan de février 2012 en faveur de la Grèce
Le FESF devrait être à nouveau activé pour assurer le financement d'une partie du deuxième plan en faveur de la Grèce 12 ( * ) .
Le communiqué de l'Eurogroupe du 20 février 2012 « confirme que les Etats membres de la zone euro se tiennent prêts à fournir, par l'intermédiaire du FESF et en attendant du FMI une contribution significative, un programme additionnel jusqu'à 130 milliards d'euros d'ici 2014 » 13 ( * ) .
4. Des ressources majorées de 250 milliards d'euros par le FMI
Par ailleurs, le FMI a indiqué en mai 2010 pouvoir majorer de 50 % la contribution européenne.
Cela correspond à 30 milliards d'euros dans le cas des prêts bilatéraux à la Grèce (déjà pris en compte dans le total de 110 milliards indiqué ci-avant), et 250 milliards d'euros venant en supplément des 500 milliards d'euros du FESF et du MESF.
* 1 Le FMI a indiqué en mai 2010 qu'il pouvait contribuer à hauteur de la moitié des financements européens, de 500 milliards d'euros.
* 2 Règlement établissant un mécanisme européen de stabilisation financière.
* 3 Etabli par le règlement (CE) n° 332/2002 du Conseil au profit des États membres ne faisant pas partie de la zone euro.
* 4 Selon les termes de l'exposé des motifs du projet de loi, le FESF « restera actif jusqu'à la mi-2013 ».
* 5 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 6 Il existe plusieurs fonds actuels ou prévus (FESF, MESF, MES, sans parler de leur traduction anglaise).
* 7 356,34 milliards d'euros si seule la Grèce bénéficiait d'une aide, 350,51 milliards d'euros en prenant également en compte l'aide à l'Irlande, et 341,31 milliards d'euros en prenant également en compte l'aide au Portugal.
* 8 L'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2010 précité indiquait que le montant de 90 milliards d'euros était « un minorant : si le dispositif est activé au bénéfice d'un Etat, celui-ci pourrait ne pas participer à la garantie, que ce soit pour l'octroi d'un financement en sa faveur ou pour une mise en jeu ultérieure du fonds au bénéfice d'un autre Etat membre. Il convient donc de prévoir une marge de précaution. C'est pourquoi, dans le projet de loi relatif à la garantie apportée à l'entité ad hoc, adopté en conseil des ministres le 11 mai 2010, le gouvernement allemand a prévu d'emblée, d'une part, la possibilité que la Grèce, qui bénéficie déjà de l'aide européenne, ne participe pas au dispositif et a souhaité, d'autre part, majorer le plafond de la garantie consentie par l'Allemagne de 20 %. Le même raisonnement conduirait, à titre de précaution, à retenir pour la France un plafond de garantie de 111 milliards d'euros ».
* 9 Par la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 10 Qui prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...) et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».
* 11 L'article 8 de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a modifié l'article 3 précité, afin de simplifier et d'améliorer l'information des commissions des finances. Désormais, l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...), le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Il transmet chaque semestre aux commissions un état récapitulatif des interventions mises en oeuvre par le [FESF] ».
* 12 Les modalités de ce plan sont décrites dans le rapport général sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012, n° 390 (2011-2012).
* 13 Traduction par la commission des finances.