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Projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro

21 février 2012 : Mécanisme de stabilité pour les Etats de la zone euro ( rapport - première lecture )

B. COMPARAISON AVEC LA VERSION DU 11 JUILLET 2011

Le texte signé le 2 février 2012 présente d'importantes différences par rapport à celui signé le 11 juillet 2011.

1. La prise en compte des améliorations apportées au FESF depuis sa création

Certaines de ces modifications ont pour objet de prendre en compte les améliorations apportées au FESF depuis sa création :

- possibilité d'intervenir sur le marché primaire autrement qu'à titre exceptionnel (décidée le 11 mars 2011 dans le cas du FESF) ;

- possibilité d'intervenir sur le marché secondaire (décidée le 21 juillet 2011 dans le cas du FESF) ;

- possibilité d'accorder une assistance financière pour la recapitalisation d'institutions financières (décidée le 21 juillet 2011 dans le cas du FESF).

Le MES se voit également reconnaître la possibilité d'accorder une assistance financière à titre de précaution, comme le FMI.

2. Des avancées essentielles par rapport au régime du FESF
a) La possibilité de prendre des décisions avec seulement 85 % des voix en cas d'urgence

Comme on l'a indiqué, le Président de la République a déclaré, lors de sa conférence de presse du 5 décembre 2011 avec la chancelière de la République fédérale d'Allemagne, que les statuts du MES devaient être modifiés pour que « les décisions puissent être prises non pas à l'unanimité mais à une majorité qualifiée dont nous estimons aux alentours de 85 % le quota ».

Cette modification a effectivement été apportée au traité.

Ainsi, son article 4 prévoit que quand il prévoit qu'une décision doit être prise d'un commun accord, « une procédure de vote d'urgence est utilisée lorsque la Commission et la BCE considèrent toutes deux que le défaut d'adoption urgente d'une décision relative à l'octroi ou à la mise en oeuvre d'une assistance financière, telle que définie aux articles 13 à 18, menacerait la soutenabilité économique et financière de la zone euro. L'adoption d'une décision d'un commun accord par le conseil des gouverneurs visée à l'article 5, paragraphe 6, points f) et g), et le conseil d'administration dans le cadre de cette procédure d'urgence requiert une majorité qualifiée de 85 % des voix exprimées ».

Il s'agit là d'une avancée majeure, d'ailleurs appelée de ses voeux par le Sénat lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative de septembre 201140(*). En effet, la fonction du MES est de prévenir une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt. Si les investisseurs craignaient, lors de chaque examen du versement d'une nouvelle tranche de l'aide, qu'un Etat oppose son veto, par exemple pour des raisons de politique intérieure, le MES perdrait beaucoup de son utilité.

Il faut toutefois prendre en compte le fait qu'une décision peut être bloquée par un Etat disposant d'au moins 15 % des voix, ce qui correspond à l'Allemagne (27 %), à la France (20 %) et à l'Italie (18 %). Le seuil a donc été fixé de manière à ce qu'en particulier l'Allemagne conserve sa capacité de blocage.

b) Des prêts à des taux moins élevés

Pour satisfaire certains Etats participants, il a été décidé que les prêts du FESF se feraient à un taux nettement supérieur à celui de son coût de financement.

Certes, le 11 mars 2011, les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro ont décidé de réduire le taux des prêts du FESF. Toutefois, ceux-ci devaient encore être égaux au coût de financement du FESF majoré de 200 points de base.

Or, le fait de retenir des taux relativement élevés risque de rendre la dette des Etats bénéficiaires des prêts non soutenable.

Ainsi, le traité signé le 2 février 2012 ne comprend plus d'annexe fixant des marges prédéfinies sur les taux de prêts.

3. La possibilité pour les Etats qui le souhaitent d'anticiper le versement de leur capital

Le traité signé le 2 février 2012 permet en outre aux Etats qui le souhaitent d'anticiper le versement de leur capital.

Comme on le verra ci-après, le traité prévoit que les Etats versent leur capital initial au MES en cinq ans. Or, cela limite la capacité de prêt effective du FESF, qui ne peut émettre que 6,67 fois le montant du capital versé. Cela a amené certains Etats, comme l'Allemagne et la France, à décider d'anticiper leurs versements au MES.

Ainsi, le projet de loi de finances rectificative de février 2012 prévoit que la France verse dès 2012 ses deux premières annuités, soit 6,5 milliards d'euros.

4. Des dispositions contestables inscrites dans le préambule

Trois dispositions contestables sur le fond ont été insérées dans le préambule.

On rappelle que si un préambule de traité peut constituer un élément parmi d'autres d'interprétation du texte41(*), il n'a pas de valeur juridique.

a) La conditionnalité formelle du bénéfice du MES à la conformité aux obligations du « traité SCG »


· Selon la première de ces dispositions (considérant 5 du préambule), « il est reconnu et convenu que l'octroi d'une assistance financière dans le cadre des nouveaux programmes en vertu du MES sera conditionné, à partir du 1er mars 2013, à la ratification du TSCG par l'État membre concerné et, à l'expiration de la période de transition visée à l'article 3, paragraphe 2, du TSCG, au respect des exigences dudit article ».

Le TSCG est le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en Europe, dont le texte a été arrêté le 30 janvier 2012, qui oblige les Etats à se doter d'une « règle d'or » contraignante destinée à respecter leurs obligations résultant du pacte de stabilité en ce qui concerne la convergence vers leur objectif de solde structurel à moyen terme. 

Ainsi, l'article 3 du traité prévoit que ces règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Cette rédaction va considérablement plus loin que la récente directive du « Six Pack » relative aux cadres budgétaires nationaux42(*), qui prévoit seulement que les « règles budgétaires chiffrées » « favorisent effectivement le respect » des obligations des Etats dans le domaine de la politique budgétaire.


· Si elle était comprise dans le corps du traité, une telle disposition serait dangereuse. En effet, elle impliquerait Etat ne pourra pas bénéficier de l'aide du MES s'il n'a pas ratifié le « traité SCG » ou s'il ne s'est pas dotée d'une règle interne contraignante.

Cependant, figurant dans le préambule, cette disposition est dénuée de valeur juridique. Par ailleurs, elle doit être conciliée avec les autres dispositions du traité.

Ainsi, en réponse à une question posée à ce sujet par la commission des finances, le Gouvernement souligne : « L'intention d'établir un lien avec le TSCG doit être conciliée avec les autres intentions exprimées par le préambule du traité sur le MES et par ses stipulations proprement dites, qui mettent en place les moyens d'assurer une assistance financière aux Etats membres de la zone euro si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses Etats membres, qui soit efficace et permette de prévenir le risque de contagion financière (cf. articles 3 et 12, considérants 1 et 3 notamment). Autrement dit, et sans minorer le poids de la commune intention des parties en droit international public, cette mention n'est pas une condition juridique liant le Conseil des gouverneurs dans sa décision d'octroyer une assistance financière ».


· L'obligation d'avoir ratifié le traité SCG, en elle-même assez formelle - sa seule disposition véritablement contraignante étant l'obligation de se doter d'une « règle d'or » - n'entre en vigueur qu'à compter du 1er mars 2013.

Les Etats ne devront s'être dotés d'une « règle d'or » qu'une année après l'entrée en vigueur du traité SCG, soit, si celui-ci entre en vigueur comme prévu le 1er janvier 2013, le 1er janvier 2014.

b) La possibilité de participation limitée du secteur privé

Une autre disposition formelle placée dans le préambule est celle selon laquelle « conformément aux pratiques du FMI, dans des cas exceptionnels, une participation du secteur privé, sous une forme appropriée et proportionnée, sera envisagée dans les cas où un soutien à la stabilité est octroyé, accompagné d'une conditionnalité sous la forme d'un programme d'ajustement macroéconomique ».

Selon de nombreux observateurs, la volonté de l'Allemagne d'obtenir la participation du secteur privé est la principale cause de l'extension de la crise à l'Espagne et à l'Italie au second semestre 2011.

Toutefois ce considérant signifie en réalité que l'Allemagne confirme son renoncement à cette revendication, affirmé lors du sommet franco-allemand du 5 décembre 2011. Ainsi, le Président de la République a déclaré lors de la conférence de presse à l'issue de ce sommet : « nous nous sommes mis d'accord sur la participation du secteur privé pour dire que ce qui s'est passé en Grèce ne se reproduira pas ; nous nous calerons désormais sur la jurisprudence, en la matière, qui est celle du FMI ».

Selon les indications fournies par le Gouvernement, la doctrine du FMI est souple et pragmatique. Il s'agit en réalité essentiellement de prendre en compte le caractère limité des ressources publiques et le risque d'aléa moral. Par ailleurs cette participation est toujours volontaire, tant du côté des créanciers privés que de celui de l'Etat concerné.

Les pratiques du FMI en matière de participation du secteur privé,
selon le Gouvernement

« Pour le FMI, l'implication du secteur privé (en anglais, private sector involvement, ou PSI) désigne les modalités selon lesquelles les créanciers privés d'un pays amené à solliciter l'assistance du Fonds contribuent à la résolution d'une situation de crise. Lorsque des financements sont octroyés par le FMI dans le cadre d'un programme, le Fonds recherche la participation du secteur privé afin de s'assurer que le pays débiteur sera en mesure de rembourser les sommes prêtées et de permettre un partage des efforts entre secteurs public et privé. Cette participation peut se faire soit via l'octroi de nouveaux financements, soit via une restructuration des créances, mais est toujours volontaire.

« La doctrine du FMI s'appuie sur les articles I(v) et V-3(a) de ses statuts, qui prévoient la mise en place de garanties pour que l'utilisation de ses ressources soit temporaire. La doctrine du FMI repose par ailleurs sur le constat que :

«  (i) les ajustements que peut opérer un État membre ne sont pas sans limites,

«  (ii) les ressources du Fonds sont bornées et que

«  (iii) les autres créanciers officiels ont également des ressources limitées.

« Ainsi, une participation adaptée du secteur privé doit permettre de trouver un équilibre raisonnable entre les nouveaux financements accordés par le secteur public et privé et les réformes économiques mises en oeuvre par les pays sous programme.

« Par ailleurs, le « PSI » a également pour objectif d'assurer une forme de comparabilité de traitement entre secteur officiel et secteur privé, ce qui concourt par ailleurs à éviter les phénomènes d'aléas moraux pour le secteur privé. En tout état de cause, la décision de mettre en oeuvre une restructuration appartient à l'État membre.

« La pratique du FMI sur la participation du secteur privé n'est pas définie de manière figée mais reste adaptée au cas par cas, afin que sa mise en oeuvre puisse répondre de manière suffisamment souple à des situations variées. »

Source : réponse du Gouvernement à une question posée par votre rapporteure générale

c) Un statut de créancier privilégié susceptible d'évolution ?

Le considérant 13 du préambule prévoit que « les prêts octroyés par le MES bénéficieront d'un statut de créancier privilégié comme ceux du FMI, tout en acceptant que le FMI soit privilégié par rapport au MES ».

Le fait que cette disposition figure dans le préambule, et non dans un article juridiquement contraignant, vient du fait que ce principe, exigé par certaines opinions publiques nationales, est très contesté.

En effet, une telle « séniorité » des créances du MES impliquerait que la dette souveraine détenue par des investisseurs privés serait « subordonnée », ce qui pourrait paradoxalement aggraver la crise en dissuadant les investisseurs d'acquérir des titres d'Etats en difficulté.


* 40 « Les décisions du fonds, contrairement à l'actuel FESF, devraient être prises à la majorité (sans doute qualifiée) et non à l'unanimité, pour éviter le risque de paralysie du dispositif actuel » (rapport n° 787 (2010-2011) de Philippe Marini, commission des finances, 8 septembre 2011).

* 41 Ainsi, selon le paragraphe 2 de l'article 31 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, « aux fins de l'interprétation d'un traité, le contexte comprend », notamment, le « préambule ». De même, selon la circulaire du 30 mai 1997 du Premier ministre relative à l'élaboration et à la conclusion des accords internationaux, « il convient d'être attentif à la rédaction du préambule, dans la mesure où celui-ci peut éventuellement constituer un élément d'appréciation des intentions des parties en cas de difficulté d'interprétation des dispositions de l'accord ».

* 42 Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.