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Projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro

21 février 2012 : Mécanisme de stabilité pour les Etats de la zone euro ( rapport - première lecture )

C. LA PÉRENNISATION DE LA CAPACITÉ DE PRÊT DU MESF ET DU FESF

1. Une capacité de prêt initiale de 500 milliards d'euros
a) Un capital de 700 milliards d'euros, dont 80 milliards d'euros de capital libéré

Comme le souligne le préambule du traité, « la capacité de prêt maximale initiale du MES est fixée à 500 milliards (500 000 000 000) d'euros, l'encours du soutien à la stabilité de la FESF compris. Cependant, l'adéquation du volume maximal global des prêts du MES et de la FESF sera réévaluée avant l'entrée en vigueur du présent traité. Il sera augmenté, le cas échéant, par le conseil des gouverneurs du MES, conformément à l'article 10, au moment de l'entrée en vigueur du présent traité ».

Ce montant de 500 milliards d'euros résulte de la combinaison de deux dispositions :

- l'article 8 du traité, qui prévoit que « le capital autorisé du MES est fixé à sept cents milliards (700 000 000 000) d'euros », dont 80 milliards d'euros de « parts libérées » et 620 milliards d'euros de « parts appelables » ;

- l'article 41 du traité, qui prévoit que « durant la période de cinq ans au cours de laquelle a lieu la libération échelonnée du capital, les membres du MES accélèrent le paiement des parts libérées, en temps utile avant la date d'émission, pour maintenir un ratio minimum de 15 % entre le capital libéré et l'encours des émissions du MES et garantir une capacité de prêt minimale combinée du MES et de la FESF de 500 milliards (500 000 000 000) d'euros ».

La clé de contribution de chaque Etat membre au capital souscrit du MES sera fondée sur la clé de répartition du capital versé de la BCE (soit 20,386 % pour la France). Il en résulte les montants du tableau ci-après.

La contribution au Mécanisme européen de stabilité (MES)

(en milliards d'euros)

 

Clé MES (%)

Capital souscrit (1)

Versé par les Etats membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2012 (2012-2016)

Parts appelables

Total

Autriche

2,783

2,2

17,3

19,5

Allemagne*

27,146

21,7

168,3

190

Belgique

3,477

2,8

21,6

24,3

Chypre

0,196

0,2

1,2

1,4

Espagne

11,904

9,5

73,8

83,3

Estonie

0,186

0,1

1,2

1,3

Finlande*

1,797

1,4

11,1

12,6

France

20,386

16,3

126,4

142,7

Grèce

2,817

2,3

17,5

19,7

Irlande

1,592

1,3

9,9

11,1

Italie

17,914

14,3

111,1

125,4

Luxembourg*

0,25

0,2

1,6

1,8

Malte

0,073

0,1

0,5

0,5

Pays-Bas*

5,717

4,6

35,4

40

Portugal

2,509

2

15,6

17,6

Slovaquie

0,824

0,7

5,1

5,8

Slovénie

0,428

0,3

2,7

3

Total

100

80,0

620,0

700,0

* Etats notés « triple A » par l'agence Standard & Poor's.

(1) Calculs de la commission des finances.

Remarque : La clé MES se fonde sur la clé de contribution au capital de la BCE. Les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficieront d'une correction temporaire pour une période de douze ans après leur entrée dans la zone euro. Cette correction temporaire correspondra à trois quarts de la différence entre leurs parts dans le RNB et dans le capital de la BCE (chiffre composé en réalité de 75 % de la part dans le RNB et de 25 % de la part dans le capital de la BCE), selon la formule ci-après : Part MES = Part clé BCE - 0,75*(part clé BCE - part RNB). La compensation à la baisse pour ces pays est redistribuée parmi tous les autres pays conformément à leur part dans la clé BCE.

Sources : conclusion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, traité instituant le MES, calculs de la commission des finances

Comme cela est indiqué en légende du tableau, la clé de répartition des contributions ne correspond pas strictement à ce qui résulterait de la contribution des Etats au capital de la BCE, les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficiant d'une « correction temporaire » de douze ans (article 42 du traité instituant le MES). Les Etats bénéficiaires de cette clé de répartition sont l'Estonie, Malte, la Slovaquie et la Slovénie. Pour les autres Etats, celle-ci se traduit par un surcoût. Dans le cas de la France, celui-ci est de 430 millions d'euros, dont 49 millions pour le capital versé, comme le montre le tableau ci-après.

Le coût de la clé MES par rapport à la clé résultant du capital BCE

(en milliards d'euros)

 

Clé MES

(en %)

Capital BCE

(en %)

Coût de la clé MES par rapport à la clé résultant du capital BCE

Capital souscrit

Dont versé par les Etats membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2012 (2012-2016)

Dont combinaison de capital engagé exigible et de garanties

Allemagne

27,146

27,065

0,569

0,065

0,504

Autriche

2,783

2,775

0,056

0,006

0,049

Belgique

3,477

3,467

0,073

0,008

0,064

Chypre

0,196

0,196

0,002

0,000

0,002

Espagne

11,904

11,868

0,253

0,029

0,224

Estonie

0,186

0,256

-0,489

-0,056

-0,433

Finlande

1,797

1,792

0,035

0,004

0,031

France

20,386

20,325

0,430

0,049

0,381

Grèce

2,817

2,808

0,062

0,007

0,055

Irlande

1,592

1,587

0,032

0,004

0,029

Italie

17,914

17,860

0,379

0,043

0,336

Luxembourg

0,25

0,250

0,002

0,000

0,002

Malte

0,073

0,090

-0,121

-0,014

-0,107

Pays-Bas

5,717

5,700

0,120

0,014

0,106

Portugal

2,509

2,502

0,052

0,006

0,046

Slovaquie

0,824

0,991

-1,169

-0,134

-1,035

Slovénie

0,428

0,470

-0,293

-0,034

-0,260

Total

100

100

0,000

0,000

0,000

Sources : conclusions de la réunion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, traité instituant le MES, Banque centrale européenne, calculs de la commission des finances

b) Un capital qui devrait permettre au MES d'être noté « triple A »

Le MES devrait bénéficier d'une notation « triple A ».

· Tout d'abord, son capital souscrit total (700 milliards d'euros) est exactement égal à sa capacité de prêt (500 milliards d'euros), majorée d'une sur-garantie de 40 %, ce qui constitue un élément de sécurité appréciable pour les investisseurs.

Cependant, il ne s'agit pas là d'un avantage par rapport au FESF. En effet, dans le cas du FESF les garanties totales sont de 780 milliards d'euros, pour une capacité de prêt de 440 milliards d'euros. Ainsi, sur les 700 milliards d'euros de capital du MES, la part des Etats notés « triple A » est de seulement 407 milliards d'euros avec la France et l'Autriche, et 244 milliards d'euros sans ces deux Etats.

· Le véritable avantage du MES par rapport au FESF tient au fait que sur les 700 milliards d'euros de capital total, il doit disposer d'un capital libéré, donc immédiatement disponible, de 80 milliards d'euros, soit 11,4 % du total.

Il est par ailleurs, on l'a vu, précisé qu'il doit maintenir un ratio de 15 % entre le capital versé et l'encours des émissions. Il s'agit d'une forme de rehaussement de crédit, ce capital permettant de réduire le risque des investisseurs.

Le ratio de 15 % entre le capital versé et l'encours des émissions correspond, sur la base de 80 milliards d'euros de capital versé, à une capacité d'émissions de 533 milliards d'euros.

Ce ratio de 15 % devrait permettre au MES d'être noté « triple A », même si les Etats participants étaient seulement notés AA.

Ainsi, en réponse à une question posée par votre rapporteure générale, le Gouvernement indique : « Du point de vue des agences de notation, le MES est plus complexe à évaluer que le FESF, mais également plus solide, dans la mesure où il repose sur du capital appelé. Schématiquement, les 80 Md€ de capital libéré pourront être mobilisés directement par le MES pour se substituer aux bénéficiaires en cas d'incident de paiement ; ainsi, tout encours inférieur à 80 Md€ est en quelque sorte intégralement provisionné. Le traité s'assure par ailleurs que le niveau de capital initial sera toujours maintenu, ce qui assure virtuellement tout encours d'emprunt, dès lors que les 80 Md€ de capital libéré sont en permanence à disposition du MES. Aussi, la notation dépend de la capacité des États à maintenir ces 80 Md€ à partir de capital appelable ; les échanges préliminaires, début 2011, indiquent que les agences sont prêtes à noter AAA des capacités reposant sur du capital appelable AA. Ainsi, grâce à la structure en capital du MES, les contributions des pays AA sont également prises en compte dans la capacité totale d'émission ».

Le Gouvernement souligne toutefois que « depuis [les] échanges préliminaires, les agences de notation n'ont pas émis d'avis public sur le MES ».

2. Les conséquences financières pour la France
a) L'obligation de verser 16,3 milliards d'euros en cinq ans

Pour une capacité de prêt du MES de 500 milliards d'euros, la France contribuera au capital du MES à hauteur de 142,7 milliards d'euros, à comparer avec les 159 milliards d'euros (initialement 111 milliards d'euros) de garanties accordés au FESF.

Si contrairement à ce qui a été le cas pour le FESF, sa contribution ne se limitera pas à des garanties, les versements qu'elle devra nécessairement réaliser devraient être « limités » à 16,3 milliards d'euros, qu'en l'absence de décision d'anticipation elle aurait dû verser en cinq annuités égales à compter de juillet 2012 (à comparer à 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement dans le cas du dispositif de prêts bilatéraux mis en place en mai 2010 en faveur de la Grèce).

Ces montants seraient toutefois supérieurs si le MES émettait ses titres plus rapidement que prévu. Dans le cas de figure « maximaliste » où les émissions du MES atteindraient 533 milliards d'euros dès juillet 2012 - ce qui est d'autant moins probable que la capacité de prêts de 500 milliards d'euros du MES ne doit pas s'additionner avec les créances résiduelles du FESF -, la France devrait verser d'entrée de jeu les 16,3 milliards d'euros.

Il s'agit bien entendu d'un « plafond ». Tel est d'autant plus le cas que, selon les informations transmises par le Gouvernement, « dans la mesure du possible pendant la phase transitoire, le MES ne devrait pas lever sur les marchés un montant supérieur à 6,67 fois le montant de capital versé [autrement dit, au maximum un cinquième des 533 milliards d'euros serait levé chaque année]. Selon cette règle, il pourrait émettre la première année plus de 100 Md€, soit un montant supérieur aux programmes actuellement en cours, sans appeler plus que les 16 Md€ de capital prévus » pour l'ensemble des Etats participants. Autrement dit, pour la France, les 3,3 milliards d'euros par an en moyenne devraient suffire.

Le versement cumulé de capital au Mécanisme européen de stabilité par la France : les deux scénarios extrêmes

(en milliards d'euros)

(1) Application de la disposition selon laquelle « Pendant la phase transitoire allant de 2013 à 2017, les Etats membres s'engagent à accélérer, dans le cas peu probable où cela serait nécessaire, la fourniture d'instruments appropriés afin de maintenir un ratio minimum de 15 pour cent entre le capital versé et l'encours des émissions du MES », en supposant que les émissions du MES sont de 533 milliards d'euros (ce qui permet le respect de ce ratio de 15 % par rapport aux 80 milliards d'euros de capital versé).

Source : calculs de la commission des finances

b) La décision de verser immédiatement le capital prévu pour les deux premières années (soit 6,5 milliards d'euros)

La France a décidé de verser immédiatement l'équivalent de deux annuités, soit 6,5 milliards d'euros (au lieu de 3,3 milliards d'euros), prévus dans le projet de loi de finances rectificative de février 2012.

c) Des versements qui ne dégraderont pas le solde public au sens du traité de Maastricht, mais qui pèseront sur le déficit budgétaire

Dans un avis du 7 avril 2011, Eurostat a indiqué les futures modalités de prise en compte du MES par la comptabilité nationale (utilisée pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité).

Les versements au MES ne devraient pas dégrader le solde public au sens de la comptabilité nationale (même si, bien entendu, ils augmenteraient la dette publique). En effet, ils devraient être considérés comme des prises de participation de l'Etat. Il en irait toutefois différemment s'ils étaient destinés à couvrir d'éventuelles pertes du MES.

Contrairement au FESF, le MES devrait être considéré comme disposant d'une autonomie suffisante pour être classé comme une institution européenne. Ainsi, contrairement à celles du FESF, ses émissions n'augmenteraient pas la dette publique des différents Etats contributeurs43(*).

En revanche, le déficit budgétaire serait bien accru à due concurrence du montant des versements de capital.

d) Récapitulation de la participation de la France aux divers dispositifs d'aide
(1) Présentation d'ensemble

Le tableau ci-après récapitule la participation de la France aux divers dispositifs d'aide aux Etats en difficulté de la zone euro.

Si l'on totalise les engagements correspondant aux prêts bilatéraux à la Grèce et au MES (mais non au FESF, dont la capacité de prêt ne doit pas s'ajouter à celle du MES), on parvient à un coût potentiel maximal de 159,5 milliards d'euros (soit 8 points de PIB), comme le montre le tableau ci-après.

La participation de la France aux divers mécanismes de stabilité

(en milliards d'euros)

 

 

Prêts bilatéraux à la Grèce

Fonds européen de stabilité financière (FESF)

Futur Mécanisme européen de stabilité (MES)

Total initial

Total après LFR du 29 juillet 2011

dont : Irlande

dont : Portugal

Dont : Grèce

Prêts

Engagements

16,8

 

 

 

 

 

 

Prêts réalisés

11,4

 

 

 

 

 

 

Garanties (FESF)/capital appelable (MES)

Engagements

 

89,7*

158,9**

6,5

9,1

20 ?****

126,4

Encours garanti (en principal)

 

-

6,8***

3,4***

3,4***

0,0

-

Capital libéré (5 annuités égales à compter de juillet 2012*****) 

Engagements

 

 

 

 

 

 

16,3

 

Total des engagements (coût potentiel maximal)

 

16,8

 

158,9

     

142,7

* Montant correspondant à la part française des 440 milliards d'euros. La loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 autorise des engagements de 111 Mds €. Cela vient du fait que l'on envisageait alors que les Etats majorent leurs garanties de 20 % par rapport à ce qui figurait dans l'accord relatif au FESF (ce qui n'a pas été le cas).

** Montant arrondi à 159 Mds € par le PLFR de juin 2011. Il correspond à la part française des 440 milliards d'euros, augmentée des sur-garanties de 65 % inscrites dans l'accord-cadre révisé.

*** Exécution fin 2011 (chiffres transmis par le Gouvernement à la commission des finances).

**** La participation du FESF au second plan d'aide doit encore être précisée.

***** La France a décidé de verser dès 2012 le montant des deux premières annuités, soit 6,5 milliards d'euros.

Source : commission des finances

Le tableau ci-avant n'indique le montant des garanties accordées au FESF que pour le principal, soit 6,8 milliards d'euros. Après prise en compte des garanties sur les intérêts non encore versés, la garantie totale de la France est de 8 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après.

Les garanties accordées par la France dans le cadre du FESF

(en milliards d'euros)

Emissions du FESF

Garantie totale (y compris surgarantie)

Sur-garantie

Ensemble des Etats contributeurs

France

Date

Montant

Taux

Maturité

Principal

Intérêts*

Total

Part de la France

Principal

Intérêts*

Total

25-janv.-11

5,0

2,75%

18-juil.-16

120%

6,0

0,9

6,9

21,26%

1,3

0,2

1,5

15-juin-11

5,0

3,38%

5-juil.-21

120%

6,0

2,0

8,0

21,83%

1,3

0,4

1,8

22-juin-11

3,0

2,75%

5-déc.-16

120%

3,6

0,5

4,1

21,83%

0,8

0,1

0,9

7-nov.-11

3,0

3,50%

4-févr.-22

165%

5,0

1,8

6,7

21,83%

1,1

0,4

1,5

13-déc-11

2,0

0,22%

15-mars-12

165%

3,3

0,0

3,3

21,83%

0,7

0,0

0,7

5-janv.-12

3,0

1,63%

4-févr.-15

165%

5,0

0,2

5,2

21,83%

1,1

0,0

1,1

17-janv-12

1,5

0,27%

19-juil-12

165%

2,5

0,0

2,5

21,83%

0,5

0,0

0,5

Total

22,5

-

-

-

31,2

5,4

36,6

-

6,8

1,2

8,0

* Garanties sur les intérêts non encore versés.

Rappel : Les intérêts ont toujours été inclus dans le champ de la garantie accordée. Le changement introduit depuis l'entrée en vigueur de la réforme du FESF annoncée le 11 mars 2011 est que la garantie des intérêts ne compte pas dans le montant du plafond de garantie, fixé ex ante en principal.

Source : commission des finances, d'après le FESF et le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

(2) Impact sur les finances publiques au sens du traité de Maastricht

L'impact serait moindre au sens du traité de Maastricht.

· Par nature, les prêts bilatéraux à la Grèce ne dégradent pas le déficit au sens du traité de Maastricht.

Ils ont en revanche un impact sur la dette à hauteur de leur montant, soit 16,8 milliards d'euros (0,8 point de PIB) en juin 2013.

· Les prêts du FESF ont un impact analogue : ils augmentent la dette, mais pas le déficit.

Dans le cas de la dette, dans une décision du 27 janvier 2011, Eurostat estime que le FESF n'est pas une « unité institutionnelle » indépendante, mais une émanation des Etats de la zone euro. En conséquence, la dette du FESF est considérée par Eurostat comme une dette des Etats contributeurs, répartie en fonction de leur part dans le total des garanties.

La dette de la France au sens du traité de Maastricht sera ainsi accrue du montant total de sa garantie effectivement accordée (qui dépendra des prêts qui seront accordés par le FESF). Si le FESF utilise la totalité de ses 440 milliards d'euros de capacité de prêt, la dette s'en trouvera ainsi accrue de 158,9 milliards d'euros (7,5 point de PIB).

L'impact pour la France de l'aide du FESF à la Grèce reste à préciser. Cependant, dans la Stratégie pluriannuelle de finances publiques publiée à l'automne 2011 et mettant à jour le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2012, le Gouvernement donne une estimation de l'impact du plan annoncé le 26 octobre 2011, qui remplaçait celui adopté le 21 juillet. Dans le cas de la France, l'augmentation de la garantie du FESF était alors évaluée à 15 milliards d'euros (environ 20 % d'un plan de 100 milliards d'euros en supposant qu'un tiers était financé par le FMI). Il fallait en outre ajouter à cette somme 6 milliards d'euros (20 % des 30 milliards d'euros devant financer le rehaussement des titres grecs. Ainsi, selon le Gouvernement, « l'effet sur la dette publique de la France des prêts à la Grèce via le FESF sera donc de l'ordre d'un peu plus de 20 Md€ à terme, en complément des prêts bilatéraux décidés en 2010 pour un montant prévu pour la France de 16,8 Md€ à l'horizon 2013 ».

· Le MES n'augmente quant à lui ni la dette publique, pour ses émissions, ni le déficit public de la France. En revanche, les versements de la France au MES dégradent la dette publique (mais pas le solde public).

La France devra verser 16,3 milliards d'euros (0,8 point de PIB) de capital libéré en cinq ans, ce qui augmentera la dette publique à due concurrence. Cette dotation en capital, qui constitue une opération financière, n'aura en revanche pas d'impact sur le solde public au sens du traité de Maastricht.

Dans un avis du 7 avril 2011, Eurostat a indiqué les futures modalités de prise en compte du MES par la comptabilité nationale (utilisée pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité). Les versements au MES ne devraient pas dégrader le solde public au sens de la comptabilité nationale, même si, bien entendu, ils augmenteraient la dette publique. En effet, ils devraient être considérés comme des prises de participation de l'Etat. Il en irait toutefois différemment s'ils étaient destinés à couvrir d'éventuelles pertes du MES.

Contrairement au FESF, le MES devrait être considéré comme disposant d'une autonomie suffisante pour être classé comme une institution européenne. Ainsi, contrairement à celles du FESF, ses émissions n'augmenteraient pas la dette publique des différents Etats contributeurs.

Dans l'étude d'impact du projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le MES, le Gouvernement fournit les éléments ci-après.

L'impact du MES sur les finances publiques au sens de la comptabilité nationale, selon le Gouvernement

« Quant à l'impact de cette contribution française sur la dette et le déficit de la France, Eurostat a émis un avis en date du 7 avril 2011 relatif au traitement comptable des contributions au MES, sur la base de la description du futur MES formulée dans les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011. Selon cet avis :

« - d'une part, le capital appelé sera comptabilisé en dette brute au sens de Maastricht mais pas en dette nette. Le capital appelable sera traité comme passif contingent des États, et n'aura aucun impact sur les comptes de l'État tant qu'il n'est pas appelé. Les versements de la France seront comptabilisés dans le déficit budgétaire au moment de leur décaissement mais considérés comme des opérations financières en comptabilité nationale n'impactant pas le déficit public au sens de Maastricht. ;

« - d'autre part, les appels de capital seraient traités différemment selon qu'ils couvrent des pertes du MES ou non :

« i. s'ils ne sont pas destinés à couvrir d'éventuelles pertes par le MES (ce qui sera le cas des dotations initiales des États-membres au futur MES), ils seront traités comme une prise de participations de l'Etat (impact sur la dette publique brute, mais pas sur le déficit public en comptabilité nationale) ;

« ii. en revanche, s'ils couvrent des pertes, il s'agira d'un transfert de capital et donc une dépense du gouvernement qui affectera le déficit public en comptabilité nationale. »

Source : étude d'impact du projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le MES


* 43 On rappelle que dans une décision du 27 janvier 2011, Eurostat indique que tel est le traitement applicable aux émissions du FESF, qui selon lui n'est pas une « unité institutionnelle » indépendante, mais une émanation des Etats de la zone euro. La dette du FESF est ainsi considérée par Eurostat comme une dette des Etats contributeurs, répartie en fonction de leur part dans le total des garanties.