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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

11 juillet 2012 : Règlement des comptes ( rapport - première lecture )

C. ... COMPENSÉS PAR UNE HAUSSE DE 1,43 MILLIARD D'EUROS DES RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes fiscales nettes connaissent, pour leur part, une légère augmentation puisqu'elles progressent de 0,6 %, passant de 253,59 milliards d'euros en 2010 à 255,02 milliards d'euros en 2011.

Comme en 2010, et malgré cette augmentation, l'article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, qui prévoyait un plancher à atteindre pour le niveau des recettes fiscales nettes de l'Etat, n'a pas été respecté. En effet, le plancher avait été fixé à 280,9 milliards d'euros pour l'année 2011 ; il excède donc de 25,9 milliards d'euros le montant effectivement constaté.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a abrogé la précédente et n'a pas reconduit de dispositif semblable à celui de l'article 10 précité.

L'apparente stabilité du niveau des recettes fiscales nettes masque deux mouvements contraires importants :

- d'une part, une diminution à hauteur de 4,1 milliards d'euros des recettes fiscales brutes ;

- d'autre part, une diminution des remboursements et dégrèvements, à hauteur de 5,5 milliards d'euros, qui fait plus que compenser la baisse des recettes fiscales brutes et aboutit à une légère hausse des recettes fiscales nettes (cf. graphique ci-dessous).

1. La réforme de la taxe professionnelle produit un double effet sur les recettes fiscales nettes
a) Une réduction des remboursements et dégrèvements acquittés par l'Etat

La diminution des crédits inscrits à la mission « Remboursements et dégrèvements » entre les exercices 2010 et 2011 s'explique essentiellement par la diminution de ceux afférents à la taxe professionnelle et à la contribution économique territoriale (CET), en lien avec la réforme de la taxe professionnelle.

En effet, le passage de la taxe professionnelle à la CET s'est accompagné d'une moindre prise en charge par l'Etat des impositions économiques locales, le total des dégrèvements et remboursements afférents à ces impositions passant de 11,65 milliards d'euros à 6,47 milliards d'euros.

En revanche, l'exécution 2011 du programme consacré à ces crédits excède de 300 millions d'euros les crédits prévus en loi de finances initiale. Ce dépassement s'explique par les difficultés rencontrées par l'administration pour prévoir de manière fine les conséquences budgétaires du remplacement de la taxe professionnelle par la CET. Ainsi, plusieurs erreurs de prévision ont joué dans des sens opposés : l'impact sur l'année 2011 des anciens dégrèvements de taxe professionnelle aurait été sous-estimé alors que celui des nouveaux dégrèvements de CVAE auraient été moins coûteux que prévu initialement. En particulier, votre rapporteur général relève que le coût du dégrèvement barémique21(*) de CVAE s'établit pour l'année 2011 à 3,38 milliards d'euros. En loi de finances initiale, le coût de ce dégrèvement avait été évalué à 4,25 milliards d'euros.

De manière générale, les informations transmises par le Gouvernement s'agissant du montant des remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle et de CET sont insuffisantes et ne permettent pas de rendre compte de manière détaillée des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur ce poste budgétaire22(*).

b) Une réduction exceptionnelle des recettes fiscales de 14,5 milliards d'euros

Votre commission des finances avait relevé, en 2010, que la réforme de la taxe professionnelle se traduisait par une augmentation transitoire des recettes fiscales de l'Etat, à hauteur de 14,5 milliards d'euros. En effet, en 2010, les nouveaux impôts créés pour se substituer à la taxe professionnelle (CVAE, CFE et IFER) ont été perçus par l'Etat, tandis que celui-ci reversait aux collectivités territoriales une compensation relais représentative de la taxe professionnelle disparue.

Cet effet exceptionnel, non reconduit en 2011, se traduit par une diminution d'égal montant des recettes fiscales nettes de l'Etat entre les exercices 2010 et 2011.

2. Hors réforme de la taxe professionnelle, la hausse spontanée des ressources fiscales s'élève à 11 milliards d'euros

Evolution des recettes fiscales brutes et nettes depuis 2001

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

En excluant du périmètre des recettes fiscales brutes cet effet transitoire lié à la réforme de la taxe professionnelle, on constate qu'elles ont progressé entre les exercices 2010 et 2011 : + 10,4 milliards d'euros, soit + 3,2 %. Cette hausse s'explique principalement par l'évolution spontanée des recettes fiscales

a) L'évolution spontanée des recettes explique majoritairement leur hausse, hors réforme de la taxe professionnelle

L'évolution spontanée des recettes fiscales de l'Etat correspond à la progression du produit des impôts à législation constante.

En 2011, cette progression spontanée se serait élevée à + 11,0 milliards d'euros, les hausses étant de + 5,6 % pour l'impôt sur le revenu (+ 2,7 milliards d'euros), + 3,5 % pour la TVA (+ 4,5 milliards d'euros), + 2,4 % sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, + 0,3 milliard d'euros) et de + 1,4 % pour l'impôt sur les sociétés (+ 0,5 milliard d'euros).

Hors effets de la réforme de la taxe professionnelle, l'évolution spontanée des recettes fiscales de l'Etat explique donc près de 70 % de l'augmentation des recettes fiscales nettes de l'Etat.

b) Les mesures de transfert et de périmètre réduisent les recettes de 1,7 milliard d'euros

Plusieurs mesures de périmètre et de transfert ont réduit de 1,7 milliard d'euros les recettes fiscales en 2011.

La principale mesure prise en compte est le transfert au régime général de sécurité sociale d'une fraction de la TVA collectée sur divers biens et services médicaux à hauteur de 1,1 milliard d'euros, pour contribuer au financement de l'assurance vieillesse.

c) Une exécution en ligne avec la prévision initiale, grâce notamment aux mesures fiscales prises en cours d'exercice

Cette progression spontanée des ressources fiscales nettes a toutefois été moindre que celle prévue par la loi de finances initiale. En effet, celle-ci prévoyait une croissance spontanée de 14,4 milliards d'euros, soit 3,4 milliards de plus qu'en exécution. En outre, la base des recettes fiscales de l'année 2010 à laquelle s'appliquaient ces hausses avait été surévaluée à hauteur d'un milliard d'euros.

Ces différences résultent essentiellement d'un taux de croissance du PIB moins élevé que prévu (+ 1,7 % au lieu de + 2 %) ainsi que d'un taux d'élasticité des recettes fiscales nettes par rapport au PIB légèrement moins élevé que ce qui était anticipé, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Elasticité des recettes par rapport au PIB (chiffres provisoires)

 

Elasticité prévue par la LFI

Elasticité constatée

2006

1,2

2,0

2007

1,3

1,8

2008

1,3

0,8

2009

Pas calculée car négative

2010

2,4

2

2011

1,5

1,4

Source : Direction du budget

Ce manque à gagner de 4,4 milliards d'euros a été comblé, à hauteur de 1,5 milliard d'euros, par une sous-estimation des gains résultant de l'extinction des dispositifs liés au plan de relance.

Il a également été contenu grâce à l'adoption, en cours d'année, de mesures impactant l'exercice 2011 qui ont permis de majorer les ressources fiscales de l'Etat à hauteur de 1,3 milliard d'euros supplémentaires. La limitation des mécanismes de report des déficits à l'impôt sur les sociétés et l'abrogation du régime du bénéfice mondial consolidé sont les deux dispositifs ayant permis cet accroissement de ressources en cours d'exercice.

Du scénario de la LFI à l'exécution

(en milliards d'euros)

 

 

Scénario de la LFI 2011

Exécution

Solde Exécution -LFI

Taux de croissance du PIB en volume

A

2,00 %

1,70 %

- 0,30 %

Base Recettes fiscales 2010 brutes

B

345,2

343,5

- 1,8

Base Recettes fiscales 2010 nettes

C

254,7

253,6

- 1,1

Croissance spontanée des recettes fiscales nettes

D

14,4

11,0

- 3,3

Recettes fiscales après intégration de la croissance spontanée

E = C +D

269,0

264,6

- 4,4

Mesures antérieures à 2011

F

0,5

2,0

1,4

Mesures nouvelles LFI 2011 (hors réforme de la taxe professionnelle)

G

2,3

2,2

- 0,1

Mesures postérieures à la LFI 2011

H

0,0

1,3

1,3

Impact de la réforme de la taxe professionnelle

H bis

- 16,8

- 14,6

+ 2,2

Mesures de périmètre

I

- 0,2

- 0,5

- 0,3

Total mesures nouvelles et mesures de périmètre

J = E + F + G + H + H bis +I

- 14,2

- 9,6

4,5

Total recettes fiscales nettes 2011

K = E + J

254,9

255,0

0,1

Source : direction du budget

Les principales mesures fiscales ayant eu un impact en 2011 sont :

- la prorogation, en 2010, du dispositif exceptionnel de restitution anticipée du crédit impôt recherche, décidé dans le cadre du plan de relance, couplée à la fin de ce dispositif pour l'année 2011, qui ont produit une recette d'impôt sur les sociétés supplémentaire de 2,4 milliards d'euros ;

- le surplus de recettes d'impôt sur les sociétés, du fait de la réforme de la taxe professionnelle (+ 1,6 milliard d'euros) ;

- la limitation des mécanismes de report des déficits à l'impôt sur les sociétés et l'abrogation du régime du bénéfice mondial consolidé : + 1,5 milliard d'euros ;

- la modification du taux réduit de TVA applicable sur les abonnements aux services de télévision : + 1,1 milliard d'euros ;

- la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes (+ 0,6 milliard d'euros) ;

- la réforme du crédit d'impôt développement durable (CIDD) sur l'impôt sur le revenu, pour 0,5 milliard d'euros ;

- et la taxe sur les banques destinée à améliorer le cadre prudentiel de l'activité bancaire (+ 0,5 milliard d'euros).

d) Le rendement des grands impôts d'Etat augmente encore

La plupart des « grands » impôts d'Etat avaient déjà vu leur rendement augmenter entre 2009 et 2010, à l'exception notable de la taxe intérieure de consommations sur les produits pétroliers. Le même phénomène de hausse généralisée se reproduit en 2011 (cf. tableau ci-dessous).

Evolution du produit par impôt et catégorie d'impôts

(en milliard d'euros)

 

Exécution 2010

Évolution spontanée

Mesures nouvelles et changements de périmètre

Exécution 2011

Evolution 2010
-
2011

 

En valeur

En pourcentage

Impôt sur le revenu net (y.c. CRL)

47,4

+ 2,7

+ 5,6 %

+ 1,4

51,5

+ 4,1

Autres impôts d'Etat sur rôle

7,8

- 0,3

- 3,3 %

- 1,9

5,7

- 2,1

Impôt brut sur les sociétés (y.c. CSB et CRL)

49,8

+ 0,4

+ 0,8 %

+ 2,8

53,0

+ 3,2

Impôt net sur les sociétés (y.c. CSB et CRL)

32,9

+ 0,5

+ 1,4 %

+ 5,7

39,1

+ 6,2

Autres impôts directs et taxes assimilées

27,1

+ 1,2

+ 4,4 %

- 15,4

12,9

- 14,2

dont ISF

4,5

+ 0,3

+ 6,7 %

- 0,4

4,3

- 0,2

TIPP part Etat

14,2

+ 0,3

+ 2,4 %

- 0,3

14,3

+ 0,1

TVA brute

170,7

+ 7,9

+ 4,9 %

+ 0,1

178,8

+ 8,1

TVA nette

127,3

+ 4,5

+ 3,5 %

+ 0,1

131,9

+ 4,6

Enreg, timbre, autres contributions et taxes indirectes

18,8

2,0

10,4 %

- 4,4

16,3

- 2,5

Remboursements et dégrèvements (hors IR, IS et TVA)

21,9

- 0,2

- 0,9 %

- 5,1

16,6

- 5,3

Total des recettes fiscales nettes

253,6

11,0

+ 4,4 %

- 9,6

255,0

+ 1,4

Source : ministère du budget

(1) La croissance de l'impôt sur le revenu s'accélère

Le produit net de l'impôt sur le revenu avait crû de 2 % entre les exercices 2009 et 2010. La hausse constatée entre les exercices 2010 et 2011 est plus de quatre fois supérieure (+ 8,6 %), ce produit passant de 47,7 milliards d'euros à 51,5 milliards d'euros.

Cette hausse de 4,1 milliards d'euros se décompose comme suit :

- tout d'abord, une « mesure de périmètre », qui a consisté, lors de la loi de finances pour 2011, à majorer plusieurs impôts d'Etat afin d'assurer la pérennité du système de retraites. Le produit de ces mesures est toutefois reversé aux organismes de sécurité sociale par l'affectation d'une part de TVA. Cet effet explique la hausse de l'impôt sur le revenu à hauteur d'un milliard d'euros ;

- par ailleurs, une évolution spontanée positive, alors que celle rencontrée en 2010 avait été négative. Elle est à l'origine d'une augmentation du produit de l'impôt sur le revenu de 2,7 milliards d'euros ;

- enfin, des mesures nouvelles qui expliquent 0,4 milliard d'euros de hausse. Elles sont retracées dans le tableau ci-dessous. Comme cela a déjà été indiqué, le principal facteur nouveau expliquant la hausse du produit de l'impôt sur le revenu est la réforme du crédit d'impôt développement durable, à hauteur de 0,5 milliard d'euros.

L'écart entre la prévision de la loi de finances initiale et l'exécution 2011 est négatif à hauteur de 0,7 milliard d'euros. Sur ce point, la direction du budget indique que l'impact des mesures nouvelles prises en loi de finances initiale avait été légèrement surestimé et que le coût de certaines réductions d'impôts a augmenté de manière imprévue.

L'impact des mesures nouvelles afférentes à l'IR en 2011

(en milliards d'euros)

Mesures nouvelles

Total 2011

Dont mesures antérieures à 2011

Dont mesures PLF 2011

Mesures LFR / LFSSR

Aménagement crédit d'impôt en faveur du développement durable

0,1

 

0,1

 

Crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts

- 0,4

- 0,4

   

Limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls ayant eu à charge un enfant pendant au moins 5 ans

0,2

0,2

   

LODEOM

- 0,1

- 0,1

   

Prorogation d'un an du régime de la demi-part

- 0,1

 

- 0,1

 

Réforme CIDD (LFR 2009)

0,5

0,5

   

Réforme des réductions d'impôt sur le revenu (IR) en faveur de l'investissement dans les PME et dans les entreprises innovantes

0,0

     

Taxation à l'impôt sur le revenu de 50% des indemnités journalières

0,1

0,1

   

RI dispositif "Scellier"

- 0,2

- 0,2

   

Recettes exceptionnelles "cellule de régularisation"- Impact IR- contrecoup

- 0,2

- 0,2

   

Prime "partage des profits" - impact IR

0,0

   

0,0

Recettes exceptionnelles liées à l'offre de régularisation fiscale-impact IR

0,1

   

0,1

Réforme TP - impact IR

0,3

0,3

   

Autres (dont contrecoup des mesures de transfert et de périmètre des années passées).

0,0

0,1

0,0

- 0,1

Total impôt sur le revenu

0,4

0,4

0,1

- 0,1

Source : direction du budget

(2) La hausse du produit de l'impôt sur les sociétés résulte essentiellement de mesures prises antérieurement à la LFI 2011

Entre 2009 et 2010, les recettes nettes d'IS avaient progressé de 57 %, principalement en raison du contrecoup positif des mesures du plan de relance (+ 9,9 milliards d'euros) et d'une évolution spontanée positive (+ 6,7 milliards d'euros).

En 2011, malgré une croissance spontanée faible (+ 0,5 milliard d'euros), le produit net de l'impôt sur les sociétés augmente de 6,2 milliards d'euros, soit + 18,8 %, passant de 32,9 milliards d'euros à 39,1 milliards d'euros.

Cette augmentation résulte presque exclusivement des mesures nouvelles ayant impacté l'exercice 2011 et détaillées dans le tableau ci-après. Deux principaux effets jouent en 2011 : la prorogation, en 2010, du remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche et l'effet de la diminution de l'imposition économique locale, du fait de la réforme de la taxe professionnelle, sur la majoration des recettes d'impôt sur les sociétés.

L'impact des mesures nouvelles afférentes à l'IS en 2011

(en milliards d'euros)

Mesures nouvelles

Total 2011

Dont mesures antérieures à 2011

Dont mesures PLF 2011

Mesures LFR / LFSSR

Crédit d'impôt prêt à taux zéro

- 0,2

- 0,2

   

Renforcement du crédit impôt recherche - mesure de la loi de finances pour 2008

- 0,2

- 0,2

   

Étalement de la déduction des frais d'acquisition des titres de participation

- 0,1

- 0,1

   

Plan de relance - Augmentation du taux d'amortissement dégressif

0,0

0,0

   

Plan de relance : restitution anticipée des créances de carry back

0,3

0,3

   

Plan de relance : restitution anticipée du crédit d'impôt recherche

0,3

0,3

   

Prorogation de la restitution anticipée du crédit d'impôt recherche

2,4

2,4

   

Suppression progressive sur trois ans de l'Imposition Forfaitaire Annuelle (IFA)

- 0,4

- 0,4

   

Reconduction du remboursement immédiat des créances de CIR pour les PME

- 0,6

 

- 0,6

 

Recentrage du crédit d'impôt au titre des primes d'intéressement sur les entreprises de moins de 50 salariés

0,1

 

0,1

 

Report de la suppression totale de l'IFA à 2014, au lieu de 2011.

0,6

 

0,6

 

Retour aux règles de droit commun de l'impôt sur les sociétés pour les sommes désormais dotées ou reprises sur les réserves de capitalisation

0,2

 

0,2

 

Incidence IS de la taxe de risque systémique sur les banques

0,0

     

Prime "partage des profits" - impact IS

- 0,1

   

- 0,1

Limitation des mécanismes de report de déficit

0,9

   

0,9

Abrogation du régime du bénéfice mondial consolidé

0,6

   

0,6

Augmentation de la quote-part de frais et charges relative aux plus-values de cession de titres de participation

0,2

   

0,2

Réforme TP - impact IS

1,6

1,6

   

Autres (dont contrecoup des mesures de transfert et de périmètre des années passées).

0,1

0,0

0,0

0,0

Total impôt sur les sociétés

5,5

3,7

0,4

1,4

Source : direction du budget

L'écart de 5,8 milliards d'euros entre la prévision de LFI 2011 (44,8 milliards d'euros) et l'exécution 2011 (39,1 milliards d'euros) résulte de trois facteurs :

la croissance spontanée avait été surestimée à hauteur de 4,8 milliards d'euros. La direction du budget indique que cette surestimation trouve sa cause dans une hausse du bénéfice fiscal des entreprises entre 2009 et 2010 moins élevée qu'attendu (+ 5,1 % contre + 16 %), du fait notamment de la décrue du bénéfice des sociétés financières ;

- la surévaluation du produit 2010 d'impôt sur les sociétés en loi de finances initiale 2011 explique pour 2,1 milliards d'euros l'erreur de prévision sur le produit de 2011. La première loi de finances rectificative pour 2011 a remédié pour l'essentiel à cette erreur ;

- enfin, les mesures nouvelles prises en cours d'exercice, notamment la limitation des dispositifs de reports des déficits (+ 0,9 milliard d'euros) et l'abrogation du régime du bénéfice mondial consolidé (+ 0,6 milliard d'euros) expliquent un surplus de recettes de 1,4 milliard d'euros.

(3) Le rendement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) augmente de 3,6 %

La taxe sur la valeur ajoutée nette s'établit à 131,9 milliards d'euros contre 127,3 milliards d'euros en 2010 (+ 3,6 %), soit une progression de 4,6 milliards d'euros. Cette hausse significative résulte presque exclusivement de l'évolution spontanée de l'impôt puisqu'elle explique 4,5 milliards d'euros de produit supplémentaire.

Par ailleurs, les effets de l'augmentation du taux de TVA sur les abonnements aux services de télévision (+ 1,1 milliard d'euros) sont masqués par une mesure de périmètre déjà évoquée, qui a consisté à affecter une part de TVA aux organismes de sécurité sociale pour le financement du régime de retraites (- 1,1 milliard d'euros).

L'écart positif d'un milliard d'euros entre la LFI 2011 et l'exécution 2010 s'explique par une sous-estimation tant de l'exécution de l'année 2010 que de la croissance spontanée de TVA en 2011.

(4) Un produit de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers toujours stable

La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers s'élève à 14,3 milliards d'euros contre 14,2 milliards d'euros en 2010 (+ 0,7 %).

L'évolution spontanée de ce prélèvement, de + 0,3 milliard d'euros, est annulée par les mesures de transferts de son produit aux collectivités territoriales (- 0,2 milliard d'euros).

L'écart entre la LFI 2011 (14,1 milliards d'euros) et l'exécution 2011 provient principalement d'un décalage calendaire, une partie des recettes de l'année 2010 ayant été rattachée à l'exercice suivant.


* 21 Prise en charge, par l'Etat, de l'écart entre l'imposition effective des entreprises à la CVAE et ce qu'aurait produit une imposition de l'ensemble des entreprises à la CVAE au taux de 1,5 %.

* 22 Voir sur ce point la note d'exécution de la mission « Remboursements et dégrèvements », au tome II du présent rapport.