Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : rapport

23 juillet 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

ARTICLE PREMIER - (Art. 2 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, art. L.241-2, L. 245-16, L. 241-6, L. 241-6-1, L. 241-13 et L. 131-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 741-3 et L. 741-4 du code rural et de la pêche maritime, art. 278, 297, 298 quater et 575 A du code général des impôts, art. L.1615-6 du code général des collectivités territoriales, art. 53 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) - Abrogation de la TVA dite sociale

Commentaire : le présent article propose de supprimer les deux principaux volets de la « TVA dite sociale » introduits par l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, à savoir les allègements de cotisations patronales familiales et la hausse de 1,6 point de la TVA. En revanche, l'augmentation du prélèvement social sur les revenus du capital est maintenue.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 proposait, de façon schématique, trois éléments :

- un allègement de cotisations patronales familiales via une modification de leur mode de calcul ;

- une compensation des pertes de recettes résultant de cette opération pour la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) par l'affectation d'une fraction de TVA et d'une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital ;

- des mécanismes destinés à réguler les flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale, en partie consécutifs à cette réforme.

La plupart de ces mesures devaient entrer en vigueur le 1er octobre 2012.

Seuls les principaux éléments du dispositif sont présentés ci-dessous. Pour plus de précisions, votre rapporteur général renvoie au rapport de Nicole Bricq, alors rapporteure générale, sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 201216(*).

A. LES ALLÈGEMENTS DE COTISATIONS PATRONALES FAMILIALES

1. Le nouveau mode de calcul des cotisations patronales familiales

Les cotisations sociales affectées à la branche « Famille » ne comprennent que des cotisations patronales.

Avant la réforme, ces cotisations étaient proportionnelles à l'ensemble des rémunérations ou gains perçus par les salariés et le taux de cotisation de droit commun s'élevait à 5,4 %.

L'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative proposait de supprimer ce principe de proportionnalité et de le remplacer par un barème comprenant deux seuils : 2,1 SMIC et 2,4 SMIC.

Ainsi, comme l'indique le graphique suivant, pour les rémunérations inférieures à 2,1 SMIC, le taux de cotisation devait être nul. A partir de 2,1 SMIC, le taux de cotisation devait augmenter pour atteindre 5,4 % au niveau de 2,4 SMIC. Pour les rémunérations supérieures à 2,4 SMIC, le taux de cotisations devait demeurer constant et égal à 5,4 %.

Les employeurs concernés étaient les employeurs de salariés agricoles et les employeurs bénéficiant des allègements généraux dits « Fillon », soit les employeurs du secteur privé soumis à l'obligation de cotiser au régime d'assurance chômage, ceux des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires, ainsi que certains employeurs du secteur parapublic.

2. Les pertes de recettes pour la CNAF

Au total, le dispositif proposé par l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 devait se traduire par une perte de recettes pour la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) de 13,2 milliards d'euros.

B. LE RÉAMÉNAGEMENT DES RESSOURCES DE LA CNAF 

En compensation des pertes de recettes induites par le nouveau mode de calcul des cotisations patronales « Famille », la CNAF devait se voir affecter :

- d'une part, la part correspondant à la hausse de la TVA, introduite par la loi du 14 mars 2012 précitée ;

- d'autre part, la part correspondant à la hausse du prélèvement social sur les revenus du capital, introduite par la même loi.

1. Une hausse de 1,6 point du taux normal de TVA

L'article 2 de la loi du 14 mars 2012 précitée proposait en effet d'augmenter le taux normal de TVA de 1,6 point (faisant passer celui-ci de 19,6 à 21,2 %), tout en accompagnant cette hausse de dispositions spécifiques (pour certains taux dérogatoires, le remboursement forfaitaire agricole, les droits tabacs).

Selon les données de l'étude d'impact, la hausse de 1,6 point du taux normal de TVA devait engendrer des recettes supplémentaires de 10,6 milliards d'euros.

2. La hausse du prélèvement social sur les revenus patrimoniaux

Le même article prévoyait, par ailleurs, d'augmenter de 2 points le taux du prélèvement social sur les revenus du capital, portant celui-ci de 3,4 à 5,4 %.

Selon les données de l'étude d'impact, cette hausse devait générer 2,6 milliards d'euros.

Au total, la CNAF devait ainsi recevoir 13,2 milliards d'euros de recettes supplémentaires, 10,6 milliards d'euros via l'affectation de TVA et 2,6 milliards d'euros via l'affectation d'une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital.

C. LES RELATIONS FINANCIÈRES ETAT-SÉCURITÉ SOCIALE 

L'article 2 de la loi du 14 mars 2012 précitée introduisait, enfin, deux mécanismes destinés à réguler les flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale, résultant pour partie de la réforme proposée. Ainsi étaient prévues :

- d'une part, la création d'un compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » destiné à retracer les affectations de fractions de TVA à la sécurité sociale ;

- d'autre part, la remise au Parlement, au plus tard le 15 octobre 2013 puis le 15 octobre 2014, d'un rapport retraçant l'équilibre financier de la mesure : il s'agissait de comparer le coût de la mesure en termes de pertes de cotisations de sécurité sociale avec le montant des recettes affectées à la branche famille en compensation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ 

De manière simplifiée, le dispositif proposé par le présent article consiste à abroger :

- le nouveau mode de calcul des cotisations patronales familiales, ainsi que certaines mesures de coordination qui l'accompagnaient ;

- la hausse de la TVA et les mesures de coordination relatives à l'augmentation de cette taxe ;

- certains dispositifs portant sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

En revanche, le présent article conserve la hausse du prélèvement social sur les revenus du capital, qui permettra de financer notamment la réforme de l'allocation de rentrée scolaire.

A. LA SUPPRESSION DU NOUVEAU MODE DE CALCUL DES COTISATIONS PATRONALES FAMILIALES

1. Le retour au principe de proportionnalité

Le D du II du présent article abroge l'article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale, inséré par la loi du 14 mars 2012 précitée, qui proposait un nouveau mode de calcul des cotisations patronales familiales sous forme de barème.

Le C du II réintroduit, par coordination, l'article L. 241-6 du code de la sécurité sociale dans sa version antérieure à l'adoption de la loi du 14 mars 2012 précitée, réinsérant ainsi notamment le principe de proportionnalité des cotisations familiales par rapport aux rémunérations versés aux salariés.

Le A du III procède de même, s'agissant des salariés agricoles : l'article L. 741-3 du code rural et de la pêche maritime est rétabli dans sa version en vigueur avant l'adoption de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.

Le A du I abroge, quant à lui, le B du IX de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 qui prévoyait les modalités d'entrée en vigueur du nouveau mode de calcul des cotisations patronales familiales.

2. La suppression des mesures de coordination avec les allègements généraux sur les bas salaires


· Le nouveau mode de calcul des cotisations patronales familiales introduit par la loi du 14 mars 2012 précitée rendait nécessaire des mesures de coordination avec le calcul des allègements généraux sur les bas salaires.

En effet, les emplois rémunérés à moins de 1,6 SMIC bénéficiaient des allègements dits « Fillon » et étaient donc déjà exonérés en partie de cotisations patronales familiales. C'est pourquoi, l'article 2 de la loi précitée :

- d'une part, « sortait » les cotisations patronales « Famille » du dispositif « Fillon » ;

- d'autre part, procédait à une modification des références à la valeur maximale du coefficient pris en compte pour la détermination de la réduction générale des cotisations sociales patronales.


· En conséquence de la suppression du nouveau mode de calcul des cotisations patronales familiales, le E du II du présent article :

- d'une part, rétablit les cotisations patronales familiales dans le champ des allègements « Fillon » ;

- d'autre part, réinscrit explicitement la valeur maximale des coefficients de la réduction « Fillon » dans l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, que la loi du 14 mars 2012 précitée renvoyait au décret : les valeurs maximales de ces coefficients seront de nouveau explicitement prévues dans le code de la sécurité sociale, soit 0,26 dans le cas général et 0,281 pour les employeurs de un à 19 salariés.

Le B du III du présent article réintroduit, de la même manière, les cotisations patronales familiales assises sur les rémunérations des salariés agricoles dans le dispositif des allègements généraux.


· Quant au F du II du présent article, il revient sur une autre mesure de coordination introduite par la loi du 14 mars 2012 précitée : compte tenu de la suppression des mesures de coordination avec le dispositif des allègements généraux, il n'est plus utile de renvoyer, dans l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, à la rédaction du dispositif des allègements « Fillon » « en vigueur au 1er octobre 2012 ». L'ancienne référence à la rédaction du dispositif en vigueur au 1er janvier 2011 est rétablie.

3. Le maintien des mesures relatives à l'outre-mer

La loi du 14 mars 2012 précitée proposait également, en partie par coordination, de modifier les modalités de calcul des exonérations ciblées de cotisations patronales outre-mer.

Ces mesures ne sont pas remises en cause par le présent article.

B. LA SUPPRESSION DE LA HAUSSE DE LA TVA, MAIS LE MAINTIEN DE LA HAUSSE DU PRÉLÈVEMENT SOCIAL SUR LES REVENUS DU CAPITAL

Les allègements de charges sociales introduits par la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 étant remis en cause, la hausse de la TVA qui devait intervenir en compensation est également abrogée. En revanche, la hausse du prélèvement social sur les revenus du patrimoine est maintenue.

1. L'abrogation de la hausse du taux de droit commun de TVA ainsi que des mesures de coordination qui accompagnaient la mesure


· La suppression de la hausse du taux de droit commun de la TVA

Le A du IV du présent article rétablit le taux de droit commun de la TVA à 19,6 %, qui avait été porté à 21,20 % par la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.


· La suppression des mesures de coordination

Le B du IV abroge, en conséquence, les hausses des deux taux dérogatoires de TVA dont bénéficie le département de Corse :

- le taux de TVA s'appliquant aux travaux immobiliers, aux ventes de matériels agricoles, aux fournitures de logement en meublé, aux ventes à consommer sur place et aux ventes d'électricité effectuées en basse tension est de nouveau fixé à 8 %, contre 8,7 % dans la loi du 14 mars 2012 précitée ;

- le taux appliqué aux ventes de produits pétroliers est rétabli à 13 %, contre 14,1 % dans la loi précitée.

Le A du I et le C du IV du présent article suppriment de même, par coordination, les hausses des taux de remboursement forfaitaire appliqués aux exploitants agricoles pour 2012 (dispositif visé par le C du IV) et à compter de 2013 (dispositif visé par le A du I qui abroge le 2° du D du V de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 précitée). Ces taux repassent respectivement :

- à 4,63 % pour le lait, les animaux de basse-cour, les oeufs, les animaux de boucherie et de charcuterie définis par décret, ainsi que les céréales, les graines oléagineuses et les protéagineux mentionnés à l'annexe I du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 ;

- à 3,68 % pour les autres produits.

Ce retour au dispositif antérieur à la loi du 14 mars 2012 précitée s'appliquera rétroactivement, à compter du 1er janvier 2012, conformément au A du VII du présent article.

Le D du IV du présent article supprime, quant à lui, les mesures d'ajustement à la baisse du taux normal du droit de consommation sur les cigarettes et les tabacs qui avaient été introduites par la loi du 14 mars 2012 précitée, afin de tenir compte, pour ces produits, de l'impact de la hausse de la TVA. Les taux en vigueur avant l'adoption du collectif de mars 2012 sont rétablis.

Les taux du droit de consommation sur les cigarettes et les tabacs

Groupe de produit

Taux normal introduit par la LFR de mars 2012

Taux normal rétabli par le présent projet de loi

Cigarettes

63,28 %

64,25 %

Cigares

27,29 %

27,57 %

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

58,02 %

58,57 %

Autres tabacs à fumer

51,32 %

52,42 %

Tabacs à priser

44,47 %

45,57 %

Tabacs à mâcher

31,07 %

32,17 %

Enfin, le A du I du présent article abroge le E du IX de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 qui prévoyait les modalités d'entrée en vigueur de l'ensemble de ces mesures de coordination.


· La suppression de l'ajustement du taux du Fonds de compensation pour la TVA consécutif au relèvement du taux de TVA

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2012, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de sa commission des finances, modifié par un sous-amendement du Gouvernement qui avait recueilli l'accord de Gilles Carrez, alors rapporteur général, prévoyant l'ajustement du taux du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) consécutif au relèvement du taux de TVA.

Le FCTVA, créé en 1976, est un prélèvement sur les recettes de l'Etat ayant pour objet de compenser les versements de TVA que les collectivités territoriales et les établissements publics bénéficiaires effectuent sur leurs dépenses réelles d'investissement.

Le taux de remboursement du FCTVA est fixé de manière globale et forfaitaire et n'est pas ajusté au taux de TVA effectif acquitté par une collectivité sur chacun de ses investissements. Il est calculé « en dedans », de manière à ce qu'appliqué au prix toutes taxes comprises, il corresponde au taux normal de TVA ayant grevé le prix hors taxes.

Ainsi, avant 1997, lorsque le taux de TVA était de 18,6 %, le taux du remboursement au titre du FCTVA s'élevait à 15,682 %. A compter de l'année 1997, une réfaction de 0,905 % a été imputée sur le taux du FCTVA, en application de la loi de finances pour 1994, afin d'exclure du remboursement de la TVA le montant correspondant à la contribution de la France au budget de l'Union européenne assise sur la TVA.

Lors des modifications du taux normal de TVA en 1997 et en 2000, le taux des attributions au titre du FCTVA avait été ajusté en conséquence, traduisant le fait que le FCTVA constitue bien un outil de remboursement aux collectivités territoriales de la TVA acquittée sur leurs investissements.

Ainsi, en 1997, le passage du taux normal de TVA de 18,6 % à 20,6 % a conduit à un relèvement du taux du FCTVA de 15,682 % à 16,176 %, en prenant en compte l'introduction de la réfaction au titre du budget communautaire. De manière similaire, en 2000, la baisse de 20,6 % à 19,6 % avait conduit à une diminution du taux de remboursement du FCTVA de 16,176 % à 15,482 %, taux encore en vigueur actuellement.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, qui ne faisait que reproduire les ajustements effectués par le passé, modifiait l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales pour porter le taux de remboursement au titre du FCTVA à 16,586 % pour « les dépenses éligibles réalisées à compter de 2013 ». Cette hausse correspondait à l'augmentation de 1,2 point du taux normal de TVA prévu par le PLFR de mars 2012.

Le V du présent article supprime ce dispositif.


·
En revanche, le présent article maintient l'extension au taux réduit de TVA (7 %) pour les produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'annexe II au règlement (CE) n° 889/2008 de la Commission, du 5 septembre 2008, portant modalités d'application du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l'étiquetage et les contrôles. Cette extension avait été introduite à l'Assemblée nationale, en seconde lecture.

2. Le maintien de la hausse du prélèvement social sur les revenus du capital

En revanche, le présent article ne revient pas sur la hausse du prélèvement social sur les revenus du capital que la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 avait porté de 3,4 % à 5,4 %.

La répartition du produit de ce prélèvement social est, en revanche, modifiée au profit de la « branche vieillesse » (B du II du présent article) :

- la Caisse nationale d'assurance vieillesse se voit affecter une part correspondant à un taux de 2,9 %, contre 1,2 % ;

- a contrario, la CNAF ne sera plus affectataire que d'une part correspondant à un taux de 0,3 % contre 2 %.

Conformément au D du VII du présent article, cette nouvelle répartition s'applique :

- aux revenus du patrimoine mentionnés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale perçus à compter du 1er janvier 2012 ;

- aux produits de placement mentionnés au I de l'article L. 136-7 du même code payés ou réalisés, selon les cas, à compter du 1er janvier 2013 et à ceux mentionnés au II du même article pour la part de ces produits acquise et, le cas échéant, constatée à compter du 1er janvier 2013.

En revanche, pour ces mêmes produits de placement payés ou réalisés selon les cas du 1er juillet 2012 au 31 décembre 2012, la répartition du produit du prélèvement social auquel ils sont assujettis sera la suivante (E du VII du présent article) :

- une part correspondant à un taux de 0,3 % au Fonds de solidarité vieillesse ;

- une part correspondant au taux de 1,3 % à la Caisse d'amortissement de la dette sociale ;

- une part correspondant à un taux de 2,2 % à la CNAV, au lieu de 1,2 % aujourd'hui et 2,9 % ensuite ;

- une part correspondant à un taux de 0,6 % à la Caisse nationale d'assurance maladie ;

- une part correspondant à un taux de 1 % à la CNAF, contre 2 % aujourd'hui et 0,3 % ensuite.

C. LES RELATIONS FINANCIÈRES ETAT-SÉCURITÉ SOCIALE

1. La suppression des mesures relatives à la compensation des pertes de recettes de la branche « Famille »

Les allègements de cotisations patronales familiales étant abrogés, les mesures relatives à la compensation des pertes de recettes qui auraient dû en résulter pour la branche « Famille » sont également supprimées.

Ainsi, le A du I du présent article supprime :

- le IV de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 qui prévoyait les modalités de compensation des pertes de recettes pour la CNAF ;

- le VIII de l'article 2 de la loi précitée qui proposait la remise au Parlement d'un rapport sur l'équilibre de la mesure, celui-ci étant devenu inutile.

De même, le 3° du C du II du présent article supprime l'affectation de la part correspondant à la hausse de la TVA à la sécurité sociale.

2. La suppression du compte de concours financiers

Le A du I du présent article supprime, par ailleurs, le I de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012, soit la création du compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » qui était destiné à accroître la lisibilité des affectations de TVA à la sécurité sociale.

Selon l'étude préalable, cette suppression n'est que temporaire et le contour de ce compte sera redéfini dans la loi de finances pour 2013 afin d'améliorer l'information du Parlement.

Il est vrai que si la « TVA sociale » est abrogée, une fraction de TVA demeure affectée à la sécurité sociale.

3. Les affectations de TVA à la sécurité sociale

Avant l'adoption de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, la sécurité sociale était déjà affectataire de fractions de TVA (en compensation pour solde de tout compte des allègements généraux, en compensation des exonérations sur les heures supplémentaires et en vue de financer une partie de la réforme des retraites de 2010), comme le rappelle le tableau suivant :

TVA affectée à la sécurité sociale avant l'adoption de la LFR du 14 mars 2012

(en millions d'euros)

 

Exécution 2010

Prévision

2011

Prévision

2012

Ancien « panier fiscal » dédié à la compensation des allègements généraux

TVA brute sur les produits pharmaceutiques (commerce de gros)

3 325

3 491

3 596

TVA brute collectée par les fournisseurs de tabacs

3 249

3 405

3 439

« Panier fiscal » dédié à la compensation des exonérations sociales sur les heures supplémentaires

TVA brute collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées

1 970

2 048

2 048

Réforme des retraites

TVA brute collectée par les fabricants de lunettes

-

222

276

TVA brute collectée par les fabricants d'équipements d'irradiation médicale, d'équipements électromédicaux et électrothérapeutiques

-

170

212

TVA brute collectée par les médecins généralistes

-

224

279

TVA brute collectée par les établissements et services hospitaliers

-

220

274

TVA brute collectée par les établissements et services médicalisé pour personnes âgées

-

196

244

TVA brute collectée par les sociétés d'ambulance

-

78

97

       

TOTAL

8 544

10 054

10 465

Source : d'après les données de l'annexe au PLF 2012 « Voies et moyens » - tome 1

Dans une logique de simplification, l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 précitée proposait de supprimer les différentes TVA brutes sectorielles affectées à la sécurité sociale pour les remplacer par des fractions de TVA nette17(*), selon la répartition suivante :

« Conversion » des TVA brutes sectorielles affectées à la sécurité sociale en fractions de TVA nette

 

Rendement attendu en milliards d'euros

% de TVA nette

1) TVA affectée en compensation pour solde de tout compte des allègements Fillon à la branche maladie

TVA brute collectée sur les produits pharmaceutiques

3,60

2,28

TVA brute collectée sur les tabacs

3,70

2,31

2) TVA affectée dans le cadre du financement de la réforme des retraites et affectée à la branche maladie

TVA brute collectée sur les secteurs de la santé (TVA « retraites »)

1,30

0,79

Sous-total de la TVA affectée à la branche maladie (1+2)

8,6

5,38

3) TVA affectée en compensation des exonérations sur les heures supplémentaires

TVA brute collectée sur les alcools

2,10

1,33

Total 1+2+3

10,61

6,70

Source : commission des finances

a) Les fractions de TVA affectées à la caisse nationale d'assurance maladie


· Pour l'année 2012, le C du VII du présent article propose de maintenir la rédaction de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2012, soit le dispositif antérieur à la loi du 14 mars 2012 : pour l'année 2012, ce sont donc des fractions de TVA brutes qui seront affectées à la Caisse nationale d'assurance maladie.

Par coordination, le B du I du présent article reporte l'abrogation des 4° et 5° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale (fractions de TVA brutes affectées à la CNAM), prévue par le A du VII de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 précitée, au 1er janvier 2013.


· En revanche, à compter de 2013
, ces fractions de TVA brutes seront converties, comme le proposait la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative, en TVA nette.

Le A du II du présent article ne revient en effet pas sur « le principe de conversion », mais augmente la fraction de TVA nette affectée à la branche maladie : une fraction égale à 5,75 %, au lieu de 5,38 %, du produit de la TVA nette sera affectée la CNAM. Cette hausse s'explique par la révision à la baisse du produit total de TVA consécutivement à la suppression la « TVA sociale ».

Le B du VII du présent article précise que ce nouveau dispositif entre en vigueur à compter du 1er janvier 2013.

b) Les fractions de TVA affectées en compensation des heures supplémentaires

En ce qui concerne la TVA affectée à la sécurité sociale en compensation des exonérations sur les heures supplémentaires, le VI du présent article rétablit la rédaction du 3° du II de l'article 53 de la loi de finances pour 2008 antérieure à la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, soit l'affectation à la sécurité sociale du produit de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées.

Pour 2013, la question de la « conversion de la TVA brute en TVA nette » ne se pose plus. En effet, compte tenu de la suppression des exonérations sociales sur les heures supplémentaires proposée par l'article 2 du présent projet de loi :

- l'article 53 de la loi de finances pour 2008 est abrogé à compter du 1er janvier 2013 ;

- et le nouveau panier de recettes fiscales affectées à la sécurité sociale en compensation des seules exonérations de cotisations patronales sur les heures supplémentaires des entreprises de moins de 20 salariés sera revu en PLF pour 2013.

Par coordination, le A du I du présent article abroge le D du IX de l'article 2 de la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 qui prévoyait les modalités d'entrée en vigueur de ces « opérations de conversion de TVA brute en TVA nette ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, à l'initiative de Christian Eckert, avec l'avis favorable du Gouvernement, adopté trois amendements :

- un amendement rédactionnel et un amendement de précision à l'alinéa 12 : il convient, en effet, de préciser que les cotisations familiales patronales peuvent être proportionnelles ou forfaitaires ;

- un amendement de coordination supprimant une référence à l'article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale abrogé par le présent projet de loi qui apparaissait à l'article L. 755-2 du code de la sécurité sociale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les développements qui suivent reprennent les principaux arguments contre la « TVA sociale » exposés par Nicole Bricq, alors rapporteure générale, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative de mars dernier.

A. UNE « TVA SOCIALE » QUI N'AURAIT PAS CRÉÉ D'EMPLOIS

1. L'absence de justification du chiffrage avancé par le précédent Gouvernement

Le Gouvernement précédent indiquait que la « TVA sociale » devait permettre 100 000 créations d'emplois. Cependant, l'évaluation préalable de l'article 1er du projet de loi de finances rectificatif de mars dernier, qui faisait pourtant une quinzaine de pages, n'avançait aucune justification à ce chiffre, pourtant essentiel. Elle se contentait en effet d'indiquer :

« La réforme est favorable à l'emploi :

« - toutes les précédentes baisses du coût du travail ont été favorables à l'emploi ;

«- les résultats sont dépendants du ciblage de la mesure. Le Gouvernement a choisi le ciblage adapté à ses objectifs, qui est d'améliorer la compétitivité des entreprises installées en France, et notamment de l'industrie et du secteur agricole, sans pour autant baisser le coût du travail des salaires élevés ;

« - le Gouvernement estime que la réforme créera environ 100 000 emplois. »

2. Selon les estimations de la commission des finances, aucun impact significatif ne devait être attendu sur l'emploi

Selon les estimations de la commission des finances, l'impact du dispositif proposé aurait été compris entre 20 000 destructions d'emplois et 30 000 créations d'emplois. Autrement dit, compte tenu de l'importante marge d'erreur de ce type d'évaluations, l'impact de la « TVA sociale » sur l'emploi n'aurait pas été significatif.

Ce « scepticisme » de la commission des finances était, d'ailleurs, partagé par de nombreux économistes.

Ainsi, selon le Crédit Agricole18(*), « avec des impacts à la fois positifs et négatifs et des comportements différenciés par secteurs, l'effet global devrait être faiblement positif sur la croissance et l'emploi ».

Sans se prononcer explicitement sur l'impact en termes d'emplois, Jean-Christophe Caffet et Alain Carbonne estimaient, dans une étude récente de Natixis19(*), que « ce basculement fiscal génèrera un surcroît d'inflation proche de 0,5 point en 2013, provoquant un recul du PIB de l'ordre de 0,1/0,2 point sur la période ».

3. Des créations d'emploi qui n'auraient pas été durables

Enfin, la commission des finances mettait en avant le fait que la « TVA sociale » avait en réalité déjà été mise en oeuvre en France sans que personne ne s'en rende compte. Ce constat conduisait à relativiser la « nouveauté » de la TVA sociale, ainsi que son efficacité à long terme.

Le développement de Nicole Bricq, alors rapporteure générale, était le suivant :

« La « TVA » sociale se définit comme une augmentation de la TVA se faisant à peu près au même moment que des allégements de cotisations sociales. Or, le taux normal de TVA a été porté le 1er août 1995 de 18,6 % à 20,6 % (ce qui correspondait alors à une recette supplémentaire de l'ordre de 8 milliards d'euros). Les allégements généraux de cotisations sociales patronales (actuellement plus de 20 milliards d'euros), mis en place en 1993 par le Gouvernement Balladur et s'élevant en 1995 à 3,2 milliards d'euros, ont quant à eux été renforcés, sous le Gouvernement Juppé, en septembre 1995 et en octobre 1996, pour atteindre 7 milliards d'euros en 1997, soit un montant sensiblement égal à celui de l'augmentation de la TVA.

« Il s'agissait donc d'une « TVA sociale » ciblée sur les bas salaires, donc a priori plus efficace en termes de création d'emplois que le TVA sociale « classique ».

« Si, aujourd'hui, la suppression des allégements sur les bas salaires entraînerait la disparition d'un nombre d'emplois qu'on évalue généralement à environ 800 000, il n'est pas du tout certain que si elles n'avaient pas été mises en place il y aurait aujourd'hui 800 000 chômeurs de plus. Cela vient du fait que leur impact a été en partie réduit par l'augmentation des prélèvements obligatoires (dans la présentation retenue ici, la TVA), mais aussi que ces allégements sont anciens, et que depuis 1993 les salariés ont utilisé ces exonérations pour obtenir des rémunérations plus élevées (ce qui a été favorisé par les « coups de pouce » donnés au SMIC). »

B. UNE MESURE INJUSTE QUI AURAIT ENTRAÎNÉ UNE HAUSSE DES PRIX

1. Selon le Gouvernement précédent, le dispositif ne devait pas avoir d'impact inflationniste

Dans l'évaluation préalable de l'article 1er du projet de loi de finances rectificative pour 2012, le Gouvernement précédent écrivait :

« D'une manière générale, le Gouvernement estime que l'augmentation de 1,6 point de TVA n'aura pas d'impact significatif sur les prix pour trois raisons :

« - les biens et services soumis aux taux réduits de TVA ou exonérés de TVA représentent 60 % de la consommation des ménages. Ils ne sont pas touchés par la hausse de la TVA et bénéficient, pour ceux qui sont produits et/ou distribués en France, d'une baisse du coût du travail. Dès lors, leur prix devrait baisser.

« - la baisse des cotisations patronales « famille » permet aux entreprises et services de baisser leurs prix hors taxes sans grever leurs marges, ce qui compense pour les produits soumis au taux de 19,6 % le relèvement de la TVA ;

« - les seuls produits qui seraient susceptibles de subir une hausse de prix sont les produits taxés à 19,6 % et importés. Pour autant, dans un contexte de faible croissance (révisée à 0,5 % pour 2012), le risque inflationniste est traditionnellement limité et, dans un marché national fortement concurrentiel, les entreprises n'ont pas intérêt à augmenter leurs prix de vente, sous peine de perdre des parts de marché. »

2. Une argumentation peu convaincante

Cette argumentation était peu convaincante pour la commission des finances, car elle ignorait le fait que certaines entreprises pouvaient vouloir augmenter leurs marges. Ce constat était, là aussi, partagé par les économistes cités précédemment.

L'évaluation préalable de l'article 1er du projet de loi paraissait d'ailleurs reconnaître en filigrane la probabilité d'un impact sur l'inflation. Ce texte était en effet moins catégorique que les membres du Gouvernement précédent, se contentant d'affirmer que « le Gouvernement estime que l'augmentation de 1,6 point de TVA n'aura pas d'impact significatif sur les prix ». A partir de quel seuil fallait-il considérer l'impact sur les prix comme significatif ?

A l'occasion du débat, il était également parfois affirmé que l'exemple de la TVA sociale en Allemagne en 2007 montrait que celle-ci n'avait pas d'impact inflationniste.

Or, comme le souligne la Cour des comptes20(*), citant une étude de la Bundesbank, l'augmentation du taux normal de la TVA de 3 points au 1er janvier 2007 en Allemagne s'est quasiment totalement répercutée dans les prix.

C. UNE MESURE QUI N'AURAIT PAS AMÉLIORÉ LA COMPÉTITIVITÉ

Enfin, la commission des finances faisait valoir que la « TVA anti-délocalisation » constituait une réponse inadaptée à la perte de compétitivité de la France.

En effet, le véritable enjeu pour notre pays n'est pas d'améliorer à la marge une compétitivité-prix qui ne pose pas de problème particulier, mais d'améliorer la compétitivité hors-coût, ce qui passe, notamment, par une « montée en gamme », et l'augmentation des dépenses de recherche et développement.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er bis (nouveau) - (Art. 13 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011) - Application du taux réduit de TVA à 5,5 % aux travaux, agréés en 2011, réalisés sur des logements sociaux

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de maintenir au taux réduit de 5,5 % les livraisons à soi-même de certains travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement ou d'entretien dans des logements sociaux lorsque le bailleur social a bénéficié d'un agrément de l'Etat avant le 1er janvier 2012.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de nos collègues députés membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement qui l'a sous-amendé.

Il fait droit, partiellement, à une demande formulée par les bailleurs sociaux qui vise à corriger la rédaction de l'article 13 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, instaurant le taux de TVA à 7 %, afin de maintenir le taux de 5,5 % au titre des travaux réalisés sur des logements sociaux agréés en 2011.

A l'occasion de la création du taux de TVA de 7 %, des dispositions transitoires dans le secteur du logement social ont été prévues afin d'éviter de déséquilibrer les opérations engagées sur la base d'un coût de revient prévisionnel intégrant une TVA à 5,5 %. Ce taux a donc été maintenu pour les constructions neuves de logements locatifs sociaux ayant été « agréées » par l'Etat avant le 1er janvier 2012 ainsi que pour certains travaux réalisés sur des logements sociaux ayant bénéficié d'une subvention pour rénovation « Palulos » avant cette même date.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale tend à compléter ces mesures en visant le cas des travaux réalisés dans le cadre des opérations d'acquisition-amélioration (acquisition puis rénovation de logements existant en vue de les transformer en logements locatifs sociaux), ayant bénéficié d'un agrément de l'Etat en application des articles R. 331-3 et R. 331-6 du code de la construction et de l'habitation.

Le sous-amendement du Gouvernement a réduit la portée de l'amendement initial qui proposait, en outre, d'étendre le champ de l'application du taux de TVA à 5,5 % à l'ensemble des travaux admis au taux de 7 % en application de l'article 279-0 bis du code général des impôts, soit bien au-delà du périmètre actuel des opérations de réhabilitation concernées, limité au financement des ascenseurs et des chaudières collectives.

Article 279-0 bis du code général des impôts

« 1. La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 7 % sur les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, à l'exception de la part correspondant à la fourniture d'équipements ménagers ou mobiliers ou à l'acquisition de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs, de l'installation sanitaire ou de système de climatisation dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget. »

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale répare une incohérence. Il est fidèle à l'esprit du législateur qui avait introduit en 2011, à l'initiative du groupe socialiste de l'Assemblée nationale et de notre collègue député François Scellier, une mesure dérogatoire favorable aux opérations, conduites par les bailleurs sociaux, dont l'équilibre financier risquait d'être remis en cause.

Le Gouvernement a agi avec prudence. Devant « le risque d'un surcoût de plusieurs dizaines de millions d'euros » évoqué par le ministre du budget, il a, en effet, choisi d'écarter à ce stade l'élargissement du maintien du taux de 5,5 % au titre de l'ensemble des travaux réalisés sur des logements sociaux et agréés ou engagés en 2011, en s'engageant à faire expertiser les différentes mesures à même de « soulager le logement social de charges qui pèsent sur lui depuis l'adoption du taux réduit de TVA à 7 % ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 16 Rapport n° 390 (2011-2012).

* 17 La TVA nette correspondant aux montants de cette taxe enregistrée au titre de l'année par les comptables publics, déduction faite des remboursements et restitutions effectuées pour la même période par les comptables assignataires.

* 18 « TVA sociale : des effets nets positifs mais limités », apériodique n°12/2, 30 janvier 2012.

* 19 Jean-Christophe Caffet, Alain Carbonne, « France : dernières mesures avant la fin de la législature », « Special Report » n°12, Natixis, 31 janvier 2012.

* 20 Cour des comptes, « Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne », rapport public thématique, mars 2011.