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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : rapport

23 juillet 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - rapport ( rapport - première lecture )

II - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 16 - Réforme de la contribution de France Télécom à l'Etat pour la prise en charge de la retraite de ses fonctionnaire

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier les modalités de calcul de la contribution versée à l'Etat par France Télécom pour le financement du système de retraite de ses fonctionnaires, afin de tirer les conséquences d'une décision de la Commission européenne ayant estimé que les modalités actuelles de calcul sont assimilables à une aide d'Etat.

I. LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES DE FRANCE TÉLÉCOM

 Les modalités de financement des pensions des fonctionnaires de France Télécom ont évolué avec le statut de l'entreprise.

Jusqu'en 1990, leur système de retraite était identique à celui des autres fonctionnaires de l'Etat.

Après la transformation de France Télécom en un établissement public en 1990, France Télécom a financé les pensions de ses fonctionnaires par une retenue sur leur traitement, au titre de la cotisation salariale, et une contribution complémentaire qui peut s'assimiler à une cotisation employeur.

En 1996, France Télécom devient une société anonyme et les recrutements s'opèrent désormais dans le cadre de contrats de droit privé.

L'entreprise France Télécom est tenue de verser une contribution libératoire assise sur le traitement de ceux de ses agents qui ont été embauchés comme fonctionnaires, et dont le principe est fondé sur l'égalisation des niveaux de charges sociales et fiscales avec les autres entreprises du secteur des télécommunications - en excluant toutefois le risque chômage et les versements au régime de garantie des salariés. En pratique, la contribution est calculée par l'application d'un « taux d'équité concurrentielle » à une assiette constituée des traitements des fonctionnaires de l'entreprise.

Par ailleurs, en vue d'assurer le financement d'une partie du déficit structurel du régime de retraite de ses fonctionnaires (puisqu'il n'y a plus de recrutement à France Télécom sous le statut de fonctionnaire), France Télécom a versé, entre 1997 et 2011, une soulte d'un montant total de 5,7 milliards d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans une décision rendue le 20 décembre 2011 suite à une plainte des concurrents de France Télécom, la Commission européenne a estimé que le financement du régime de retraites des fonctionnaires de France Télécom constitue une aide d'Etat, mais qu'il est sur le principe conforme au droit communautaire et que les avantages financiers de la réforme ont été « jusqu'à présent neutralisés ».

Mais la Commission européenne a estimé que les modalités de calcul de la cotisation employeur de France Télécom devaient, comme pour ses concurrents, inclure le risque chômage et les versements au régime de garantie des salariés. La Commission européenne a donc pris en compte l'ensemble des cotisations sociales, et pas seulement les cotisations au titre de la retraite, pour apprécier une éventuelle distorsion de concurrence. Elle a demandé une adaptation des modalités de calcul des cotisations le 30 juillet 2012 au plus tard.

Le recours en annulation formé par l'Etat contre la décision de la Commission n'étant pas suspensif, le dispositif proposé au présent article vise à modifier le calcul de la contribution versée par France Télécom, en intégrant le risque chômage et la garantie des salaires.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé a pour effet de porter le taux d'équité concurrentielle (la cotisation employeur de France Télécom) de 36,95 % à 43,90 %, soit un surcroît de recettes pour le compte d'affectation spéciale « Pensions » de 125 millions d'euros en 2012, correspondant à une majoration de 15 % des versements de France Télécom à l'Etat au titre du paiement des pensions.

Ce surplus de versement, représentant 3 % du résultat net du groupe France Télécom en 2011 (3,83 milliards d'euros) pèse sur sa situation financière.

Il n'y a cependant pas d'autre solution qu'une mise en conformité avec la décision de la Commission européenne, dans l'attente du jugement du recours en annulation formé par la France. Si la Cour de justice de l'Union européenne donnait raison à l'Etat français, les surplus ainsi versés par France Télécom au titre des pensions devraient être restitués à l'entreprise.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 - Création du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce »

Commentaire : cet article propose de créer un compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », chargé de retracer :

- en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle a perçus sur les titres grecs détenus en compte propre ;

- en dépenses, le versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet Etat de ces revenus, et les rétrocessions éventuelles de trop-perçu à la Banque de France.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES DEUX PROGRAMMES D'AIDE EN FAVEUR DE LA GRÈCE

La Grèce fait l'objet de deux programmes d'aide, synthétisés par le tableau ci-après.

Les deux programmes d'aide à la Grèce

(en milliards d'euros)

 

Premier programme

Deuxième programme

Total des décaissements

 

2010-2011

2012

Total

2012-2014

2015

Total

2012-2014

2010-2015

FMI

20,0

10,0

30,0

9,8

8,2

18,0

19,8

48,0

Zone euro*

52,9

24,4

77,3

120,2

0,0

120,2

144,6

197,5

Dont :

               

Programme

52,9

24,4

77,3

84,7

 

84,7

109,1

162,0

Participation du secteur privé

     

35,5

 

35,5

35,5

35,5

Total

72,9

34,4

107,3

130,0

8,2

138,2

164,4

245,5

* Prêts bilatéraux (2010-2011) puis FESF.

Source : d'après les informations transmises par le Gouvernement au rapporteur général le 22 juillet 2012

1. Le premier programme d'aide : les prêts bilatéraux

Le premier, de près de 110 milliards d'euros, consiste en des prêts bilatéraux décidés par l'Eurogroupe le 2 mai 2010, complétés par des prêts du FMI.

Il se répartit entre 77,3 milliards d'euros apportés par les Etats de la zone euro et 30 milliards d'euros pour le FMI.

2. Le deuxième programme d'aide 

a) Des prêts publics de 130 milliards d'euros en 2012-2014

Le deuxième programme d'aide, qui s'y ajoute, a été mis en oeuvre en deux étapes :

- il y a eu tout d'abord le « faux départ » du programme annoncé le 21 juillet 2011 (abandonné car réduisant de manière insuffisante la dette de la Grèce) ;

- le « vrai » deuxième programme, dont les grandes lignes ont été fixées par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro le 26 octobre 2011, a été finalisé et adopté par l'Eurogroupe le 20 février 2012.

Ce deuxième programme s'élève à 130 milliards d'euros en 2012-2014 (dont 120 milliards pour le FESF).

Le Fonds européen de stabilité financière (FESF)

Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) a été mis en place à l'issue du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010 et du Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010.

L'accord-cadre instituant le FESF prévoit que des programmes d'aide ne pourront plus être lancés après le 30 juin 2013. Cette date n'est pas remise en cause par l'anticipation à 2012 de l'institution du Mécanisme européen de stabilité (MES).

Le FESF est une société anonyme de droit luxembourgeois, régie par l'accord-cadre du 7 juin 2010 entre lui-même et chacun des seize Etats qui constituaient alors la zone euro (l'Estonie, qui a adopté l'euro le 1er janvier 2011, y contribue dans le cadre du premier amendement à l'accord-cadre).

Le FESF prend ses décisions à l'unanimité.

Non doté en capital, il se finance sur les marchés, avec la garantie des Etats participants, pour prêter aux Etats de la zone euro en difficulté.

Le FESF doit octroyer des prêts à l'Irlande, au Portugal et à la Grèce à hauteur de respectivement 17,7 milliards, 26 milliards et 144,6 milliards d'euros. Sa capacité de prêt initiale étant de 440 milliards d'euros, 250 milliards d'euros demeurent disponibles (notamment pour les 100 milliards d'euros susceptibles d'être prêtés à l'Espagne).

b) Une participation du secteur privé correspondant à des pertes actualisées de plus de 70 %

Dans le cas du secteur privé, ce deuxième programme prévoit une « participation du secteur privé » (« private sector involvement », PSI), comprenant :

- une décote de 53,5 % sur la dette négociable (soit plus de 100 milliards d'euros sur un total de 200 milliards) ;

- pour la petite centaine de milliards d'euros restants, un échange le 12 mars 2012 par le secteur privé des titres existants contre des titres à très long terme, à des taux plus faibles126(*) ;

- au total, des pertes actualisées de plus de 70 % (contre 21 % pour le programme annoncé en juillet 2011).

2. La participation de la France aux deux programmes d'aide

Dans le cas de la France, les montants prêtés dans le cadre des prêts bilatéraux sont de 11,4 milliards d'euros :

- 16,8 milliards d'euros étaient initialement prévus ;

- mais il a depuis été décidé qu'à partir de 2012 les montants seront versés non dans le cadre du dispositif de prêts bilatéraux, mais par le FESF. Ainsi, le présent projet de loi réduit de 4,3 milliards d'euros les crédits de paiement destinés à ces prêts en 2012 dans le cas de la France, améliorant d'autant la prévision de solde budgétaire (mais pas de solde public au sens de la comptabilité nationale, les prêts étant considérés non comme des dépenses, mais comme des opérations financières).

Sur les  144,6 milliards d'euros pris en charge par le FESF au titre du reliquat du premier programme et du second programme, 31,6 milliards correspondent à des engagements de la France, qui vont augmenter à due concurrence la dette publique au sens de la comptabilité nationale127(*).

Au total, compte tenu d'un mécanisme de sur-garantie, les 31,6 milliards d'euros de prêts du FESF à la Grèce en 2012-2014128(*) devant être garantis par la France correspondront à une garantie de plus de 50 milliards d'euros129(*).

La participation de la France aux deux plans d'aide à la Grèce

(en milliards d'euros)

 

Prêts bilatéraux (premier programme)

FESF

Reliquat du premier programme*

Deuxième programme*

Total*

Avec sur-garantie**

 

2010-2011

2012

2012-2014

   

Programme

11,4

5,3

18,5

23,8

38,3

Participation du secteur privé

   

7,8

7,8

12,5

Total

11,4

5,3

26,3

31,6

50,8

* Garantie en principal hors sur-garantie. Il s'agit du produit des déboursements prévus par le FESF et de la part de la France après sortie des Etats sous programme (21,8 %).

** Le montant de la garantie de la France dans le cadre du second programme d'aide est de l'ordre de 50,8 milliards d'euros, et non 31,6 milliards, du fait d'une sur-garantie actuellement de 160,8 % (et dont l'accord-cadre relatif au FESF prévoit qu'elle ne dépassera pas 165 %).

Source : commission des finances, d'après les informations transmises le 22 juillet 2012 par le Gouvernement

B. LE REVERSEMENT À LA GRÈCE DES REVENUS FUTURS TIRÉS PAR LES BANQUES CENTALES NATIONALES DE LA DÉTENTION D'OBLIGATIONS SOUVERAINES GRECQUES

Les montants indiqués ci-avant pour le second programme d'aide ne comprennent pas deux éléments « périphériques » de l'accord :

- une réduction supplémentaire rétroactive des taux d'intérêts du dispositif de prêts bilatéraux à la Grèce. Ainsi, le présent projet de loi de finances rectificative réduit de 0,3 milliard d'euros l'estimation des intérêts devant être versés par la Grèce en 2012 (comptabilisés parmi les recettes non fiscales) ;

- le reversement par les Etats membres à la Grèce des revenus futurs tirés jusqu'en 2020 par leurs banques centrales de leurs obligations souveraines grecques, qui fait l'objet du présent article.

Par rapport au montant du second programme d'aide (130 milliards d'euros), les sommes en jeu - 1,4 milliard d'euros dans le premier cas et 1,8 milliard d'euros dans le second - sont peu significatives. Elles sont également modestes en termes d'impact attendu sur le ratio dette/PIB : respectivement 2,8 et 1,8 point. A titre de comparaison, on rappelle que l'objectif fixé par l'Eurogroupe le 20 février 2012 était de ramener le ratio dette/PIB de la Grèce, de 165 points en 2011, à 120,5 points en 2020 - objectif revu à la baisse à 116,5 points de PIB par le rapport de la Commission européenne de mars 2012 (l'évaluation préalable du présent article retenant ce dernier chiffre)130(*).

L'impact de deux éléments « périphériques » du programme du 20 février 2012 sur les finances publiques de la Grèce

 

Réduction du ratio dette/PIB en 2020
(en points)

Réduction des besoins de financement en 2012-2014* (en Mds €)

Diminution rétroactive des taux d'intérêt

2,8 (6 Mds €)

1,4

Reversement à la Grèce des revenus tirés jusqu'en 2020 par les banques centrales nationales des obligations souveraines grecques (mesure concernée par le présent article)

1,8 (4 Mds €)

1,8

* L'évaluation préalable du présent projet de loi précise que « l'accord du 20 février 2012 prévoit que la rétrocession des revenus des banques centrales nationales de la zone euro sur la période 2012-2020 permettra une réduction de la dette grecque de 4 Md€ en 2020 (soit 1,8 point de PIB) et de 1,8 Md€ sur la seule durée du deuxième programme (2012-2014) ».

Source : déclaration de l'Eurogroupe du 21 février 2012

Toutefois les sommes en jeu sont politiquement sensibles, dans la mesure où, contrairement aux 130 milliards d'euros du FESF et du FMI, il ne s'agit pas de prêts, mais bien de pertes que les Etats de la zone euro acceptent de consentir vis-à-vis de la Grèce.

Extrait de la déclaration de l'Eurogroupe du 21 février 2012

Texte original en anglais

« The Eurogroup takes note that the Eurosystem (ECB and NCBs) holdings of Greek government bonds have been held for public policy purposes. The Eurogroup takes note that the income generated by the Eurosystem holdings of Greek Government bonds will contribute to the profit of the ECB and of the NCBs. The ECB's profit will be disbursed to the NCBs, in line with the ECB's statutory profit distribution rules. The NCBs' profits will be disbursed to euro area Member States in line with the NCBs' statutory profit distribution rules.

« 
· The Eurogroup has agreed that certain government revenues that emanate from the SMP profits disbursed by NCBs may be allocated by Member States to further improving the sustainability of Greece's public debt. All Member States have agreed to an additional retroactive lowering of the interest rates of the Greek Loan Facility so that the margin amounts to 150 basis points. There will be no additional compensation for higher funding costs. This will bring down the debt-to-GDP ratio in 2020 by 2.8pp and lower financing needs by around 1.4 bn euro over the programme period. National procedures for the ratification of this amendment to the Greek Loan Facility Agreement need to be urgently initiated so that it can enter into force as soon as possible.

« 
· Furthermore, governments of Member States where central banks currently hold Greek government bonds in their investment portfolio commit to pass on to Greece an amount equal to any future income accruing to their national central bank stemming from this portfolio until 2020. These income flows would be expected to help reducing the Greek debt ratio by 1.8pp by 2020 and are estimated to lower the financing needs over the programme period by approximately 1.8 bn euro.
 »

Traduction par la commission des finances

« L'Eurogroupe constate que la détention par l'Eurosystème (BCE et [banques centrales nationales]) de titres de l'Etat grec résulte d'objectifs de politiques publiques. L'Eurogroupe constate que le revenu suscité par la détention par l'Eurosystème d'obligations de l'Etat grec contribuera aux revenus de la BCE et des [banques centrales nationales]. Les revenus de la BCE seront reversés aux [banques centrales nationales], conformément aux règles statutaires de redistribution des revenus de la BCE. Les revenus des [banques centrales nationales] seront reversés aux Etats membres de la zone euro conformément aux règles statutaires de redistribution des revenus des [banques centrales nationales].

« 
· L'Eurogroupe est convenu que certaines recettes étatiques provenant des revenus du programme d'achat de titres reversés par les [banques centrales nationales] peuvent être alloués par les Etats membres à une amélioration supplémentaire de la soutenabilité de la dette publique grecque. Tous les Etats membres sont convenus d'une réduction supplémentaire rétroactive des taux d'intérêts du [dispositif de prêts bilatéraux à la Grèce] pour que la marge soit de 150 points de base. Il n'y aura pas de compensation additionnelle pour des coûts de financement plus élevés. Cela réduira le ratio dette/PIB en 2020 de 2,8 points et réduira les besoins de financement d'environ 1,4 milliard d'euros sur la période du programme. Les procédures nationales pour la ratification de cet amendement à l'accord sur le dispositif de prêt à la Grèce doivent être rapidement engagées pour qu'il puisse entrer en vigueur aussi rapidement que possible.

« 
· De plus, les gouvernements des Etats membres dont les banques centrales détiennent actuellement des titres de l'Etat grec dans leur portefeuille d'investissements s'engagent à reverser à la Grèce un montant égal à tout revenu futur revenant à leur banque centrale nationale résultant de ce portefeuille jusqu'en 2020. Ces flux de revenus devraient aider à réduire le ratio de dette de la Grèce de 1,8 point en 2020 et on estime qu'ils réduiraient les besoins de financement sur la période de programmation d'environ 1,8 milliard d'euros.
 »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. PRÉSENTATION DU MÉCANISME

1. Le texte du présent article

Le présent article propose d'instaurer un compte d'affectation spéciale afin de rendre plus lisible le reversement par l'Etat à la Grèce des futurs revenus tirés jusqu'en 2020 par la Banque de France des obligations souveraines grecques.

La déclaration de l'Eurogroupe du 20 février 2012 précise que le mécanisme est le suivant :

- les revenus des banques centrales nationales sont reversés à l'Etat concerné ;

- celui-ci les reverse alors à la Grèce.

Le présent article, très bref, est rédigé de la manière suivante :

« Il est ouvert, à compter du 1er septembre 2012 et jusqu'au 31 décembre 2020, un compte d'affectation spéciale intitulé : « Participation de la France au désendettement de la Grèce ».

« Ce compte retrace :

« 1° En recettes : le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle a perçus sur les titres grecs détenus en compte propre ;

« 2° En dépenses :

« a) Le versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus mentionnés au 1° ;

« b) Des rétrocessions de trop-perçu à la Banque de France. »

2. La création de deux programmes

Chacune de ces deux catégories de dépenses fait l'objet d'un programme spécifique (portant respectivement les numéros 795 et 796).

Selon la présentation de la stratégie du programme 796 par le présent projet de loi, ces rétrocessions de trop-perçu concerneraient le cas où, la Grèce ne respectant pas les conditionnalités de l'aide, la France serait amenée à cesser ses versements.

Les éventuelles rétrocessions de trop-perçu à la Banque de France,
selon le présent projet de loi de finances rectificative

« Le plan de désendettement adopté le 21 juillet 2011 prévoit des aides apportées à la Grèce et, en contrepartie, un certain nombre de conditionnalités à la charge de cette dernière. Dans le cas où les conditions d'exécution du plan de désendettement n'étaient plus réunies, il y aurait lieu de revoir les conditions dans lesquelles la France rétrocède à la Grèce les revenus tirés des titres détenus par la Banque de France en compte propre. L'article 2 de la convention du 3 mai 2012 prévoit à cet égard que « le dispositif sera revu dans l'hypothèse d'une rupture par la Grèce des conditions contractuelles fixées par le plan, ou d'une restructuration des titres détenus par la Banque de France ou de l'annonce par le Fonds monétaire international et/ou de l'Union européenne de l'interruption de leur soutien financier en raison d'une rupture par la Grèce des conditions qui y sont attachées ». L'objet de ce programme est de permettre la mise en oeuvre effective de cette clause dans les cas précités. »

Source : présent projet de loi de finances rectificative, présentation de la stratégie du programme 796 « Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France »

L'exposé des motifs du présent article précise que la contribution de la Banque de France prévue par le 1°, qu'il appelle non « contribution spéciale » mais « contribution volontaire spécifique », est régie par une convention conclue avec l'Etat le 3 mai 2012. Cette convention a été transmise à la commission des finances.

Le directeur général du Trésor sera responsable des programmes de cette future mission.

Les crédits proposés pour 2012 pour le compte d'affectation spéciale
« Participation de la France au désendettement de la Grèce »

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Recettes*

-

198 700 000

Crédits

198 700 000

198 700 000

Programme 795 - Versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet Etat des revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs détenus en compte propre

198 700 000

198 700 000

Programme 796 - Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France

0

0

Solde

-

0

* Produit de la contribution spéciale de la Banque de France fixée par la convention entre l'Etat et la banque du 3 mai 2012.

Source : états A (recettes) et D (dépenses) du présent projet de loi de finances rectificative

B. UN IMPACT DIFFÉRENCIÉ SELON QUE L'ON CONSIDÈRE LE SOLDE BUDGÉTAIRE, LE SOLDE DU COMPTE D'AVANCES OU LE SOLDE PUBLIC

1. Le solde budgétaire de l'Etat : un impact neutre en 2012, une amélioration du solde de 407 millions d'euros en 2013 et une dégradation jusqu'en 2020

Selon l'évaluation préalable du présent article, « la Banque de France versera à l'Etat l'intégralité du montant décidé par l'Eurogroupe, dont une première tranche de 198,7 M€ en 2012 et l'intégralité du solde en 2013.

Les décaissements du CAS au profit de la Grèce s'étaleront jusqu'en 2020 conformément au calendrier arrêté par l'Eurogroupe. Celui-ci consiste en un premier versement de 198,7 M€ en 2012, puis de versements annuels jusqu'en 2020 pour atteindre à cette date, en cumulé, le montant de 754,3 M€ » (l'évaluation préalable indiquant en outre le calendrier de décaissement au profit de l'Etat grec). L'exposé des motifs indique toutefois qu'il ne s'agit que d'une « chronique indicative » annexée à la convention avec la Banque de France.

Il en découle l'impact ci-après sur le solde budgétaire de l'Etat.

L'impact du présent article sur le solde budgétaire de l'Etat :
reconstitution à partir de l'évaluation préalable

(en millions d'euros)

Source : évaluation préalable du présent article, calculs de la commission des finances

Ainsi, selon l'évaluation préalable du présent article, « l'impact de ce nouveau CAS sur le déficit budgétaire annuel de l'Etat sera neutre en 2012, positif en 2013 pour environ 400 M€, puis négatif sur la période 2014-2020 pour ce même montant cumulé ».

Toutefois les 754,3 milliards d'euros devant être versés par la Banque de France se traduiront vraisemblablement, au moins en partie, par de moindres dividendes perçus par l'Etat. Aussi l'impact total sur le solde budgétaire de l'Etat ne sera-t-il probablement pas globalement équilibré sur la période.

2. Le solde du compte spécial : l'équilibre en 2012, puis un excédent de 407 millions d'euros en 2013 se résorbant progressivement jusqu'en 2020

Bien entendu, le compte d'affectation spéciale ne sera pas lui-même en déficit chaque année à compter de 2014. En effet, l'article 21 de la LOLF prévoit qu'« en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées ». En pratique, les « recettes constatées » comprennent le solde du compte en début d'année. Le solde du compte d'affectation spéciale évoluerait donc conformément à la chronique ci-après.

Le solde du compte d'affectation spéciale : reconstitution à partir de l'évaluation préalable

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Recettes

198,7

555,6

406,6

304,8

181,3

88,7

32,7

13,4

5,7

Dont :

                 

Contribution spéciale versée par la Banque de France

198,7

555,6

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Solde de l'année antérieure

-

0,0

406,6

304,8

181,3

88,7

32,7

13,4

5,7

Dépenses

198,7

149,0

101,8

123,5

92,6

56,0

19,3

7,7

5,8

Solde du compte d'affectation spéciale

0,0

406,6

304,8

181,3

88,7

32,7

13,4

5,7

0,0

Source : évaluation préalable du présent article, calculs de la commission des finances

3. L'impact sur le solde public au sens du traité de Maastricht

Interrogé par le rapporteur général au sujet de l'impact du présent article sur le solde public au sens du traité de Maastricht, le Gouvernement a transmis un extrait d'une note publiée le 12 avril 2012 par Eurostat, selon laquelle « si le transfert du revenu futur n'est pas lié à une obligation pour la Grèce de rétrocéder le revenu, ceci serait enregistré comme une dépense des Etats membres et une recette pour la Grèce (transfert en capital) »131(*).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a complété le présent article par un II prévoyant que « le Gouvernement remet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2013, un rapport évaluant l'ensemble des engagements financiers de l'État dans le cadre du programme de soutien au désendettement de la Grèce ».

Cette disposition résulte de deux amendements identiques, déposés, respectivement, par la commission des finances, et par 170 députés de l'opposition.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE RECOURS BIENVENU À UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

1. Une manière de mettre clairement en relation les recettes et les dépenses concernées

Selon l'évaluation préalable du présent article, si le Gouvernement a retenu la formule du compte d'affectation spéciale, c'est parce que l'inscription directe sur le budget général « ne permettait pas de garantir un lien direct entre la contribution versée par la Banque de France et les versements de la France à la Grèce alors que l'Etat ne joue ici que le rôle d'intermédiaire ».

De fait, selon la « chronique indicative » du Gouvernement, le solde du compte d'affectation spéciale devrait, on l'a vu, être excédentaire de plus de 400 millions d'euros en 2013, puis, alors qu'il consommera progressivement la contribution de la Banque de France (versée en 2012 et en 2013), se rapprocher progressivement de l'équilibre, atteint en 2020.

2. Un compte d'affectation spéciale conforme à la LOLF

L'article 19 de la LOLF prévoit que « les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances ».

Le présent article est conforme à l'article 21 de la LOLF, qui prévoit que les recettes des comptes d'affectation spéciale doivent être « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

L'article 21 de la LOLF

« I. - Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte.

(...)

« II. - Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale.

« En cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte.

« Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année.

« Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte. »

3. Un équilibre du compte d'affectation spéciale à ne pas « surinterpréter » : l'Etat supportera au moins en partie le coût de la restitution à la Grèce des revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs

Selon l'évaluation préalable du présent article, « l'Etat ne joue qu'un rôle d'intermédiaire entre la Banque de France et la Grèce », ce qui suggère que la restitution à la Grèce des revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs ne correspondra pour lui à aucune charge réelle.

Toutefois en pratique, l'Etat va supporter au moins partiellement le coût du dispositif prévu par le présent article (soit 754,3 millions d'euros), sous la forme d'un moindre dividende de la Banque de France.

L'évaluation préalable du présent article le reconnaît d'ailleurs explicitement, quand elle indique : « Les versements de la Banque de France sur le CAS seront financés par affectation prioritaire de son résultat net avant dividende. Ainsi, cette contribution ne constitue pas une charge dans les comptes de la Banque de France : son résultat net et l'impôt sur les sociétés qu'elle acquitte seront ainsi inchangés. Néanmoins, cette affectation prioritaire pèsera indirectement sur le calcul du partage du résultat résiduel entre l'État (sous forme de dividende) et la Banque de France. La présente disposition aura dès lors un impact négatif sur le niveau du dividende perçu par l'État sur la période à venir, dans des proportions dépendant de la négociation annuelle de ce dividende ».

On rappelle que le projet de loi de finances pour 2012 prévoit un versement de la Banque de France de 850 millions d'euros.

B. DES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE À PRÉCISER

Comme on l'a indiqué, l'Assemblée nationale a adopté une disposition prévoyant que « le Gouvernement remet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2013, un rapport évaluant l'ensemble des engagements financiers de l'Etat dans le cadre du programme de soutien au désendettement de la Grèce ».

Le fait que cette disposition résulte de deux amendements identiques - déposés, respectivement, par la commission des finances, et par 170 députés de l'opposition -, montre l'importance que nos collègues députés accordent, à juste titre, à être pleinement informés des engagements pris par la France dans le cadre de la crise des dettes souveraines.

La référence à un « programme de soutien au désendettement de la Grèce » paraît cependant trop restrictive.

1. Une rédaction ambiguë

Tout d'abord, la rédaction retenue est ambiguë. Au sens strict, les principaux engagements de la France, contractés par l'intermédiaire du FESF, ne concernent pas le désendettement de la Grèce, mais son financement.

Les deux seules contributions de la France au désendettement stricto sensu de la Grèce sont deux mesures décidées le 20 février 2012 :

- d'une part, la restitution des revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs détenus en compte propre, qui fait l'objet du présent article ;

- d'autre part, la réduction rétroactive des taux d'intérêts du dispositif de prêts bilatéraux à la Grèce.

Les garanties accordées au FESF pourraient donc ne pas entrer dans le champ du présent article.

Certes, le Gouvernement retient une interprétation plus large. Ainsi, il a indiqué à la commission des finances considérer qu'étaient concernés « l'ensemble des engagements financiers de l'Etat », soit « tous les engagements qui ont été pris en lois de finances, à savoir :

- les prêts bilatéraux (article 4 de la loi n°2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010) ;

- l'octroi de la garantie de l'Etat sur les prêts du FESF (accordé en article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010) ;

- le compte d'affectation spéciale créé par la présente loi de finances rectificative.

Des éléments d'information seront également fournis sur les conditions des prêts bilatéraux et du FESF (taux et maturité). ».

Toutefois il pourrait être utile de supprimer cette ambiguïté et de retenir une rédaction qui couvre à la fois l'ensemble des mécanismes actuels et qui permettra d'inclure le Mécanisme européen de stabilité lorsqu'il sera opérationnel.

2. La nécessité d'élargir le champ du rapport demandé par l'Assemblée nationale

Les commissions des finances des deux Assemblées suivent évidemment de près l'évolution des différents mécanismes d'aide et des engagements pris par la France. En particulier, l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat en application du présent article et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ». La commission des finances a reçu divers courriers sur cette base, le dernier en date étant celui adressé le 18 avril 2012 par François Baroin, alors ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, au sujet des engagements pris par la France dans le cadre du second plan d'aide à la Grèce.

Toutefois, les informations transmises sur la base de l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 précitée ne sont pas nécessairement très claires ou complètes.

Aussi paraît-il nécessaire de prévoir que chaque année, le Gouvernement annexe au projet de loi de finances initiale un rapport synthétisant les engagements pris par la France dans le cadre des différents mécanismes de stabilité de la zone euro.

Votre commission des finances vous propose un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 126 La participation a été de plus de 95 %, notamment du fait de la décision des autorités grecques d'activer les clauses d'action collective pour les titres sous droit grec.

* 127 En effet, dans une décision du 27 janvier 2011, Eurostat estime que le FESF n'est pas une « unité institutionnelle » indépendante, mais une émanation des Etats de la zone euro. En conséquence, la dette du FESF est considérée par Eurostat comme une dette des Etats contributeurs, répartie en fonction de leur part dans le total des garanties.

* 128 24,4 milliards d'euros au titre du premier programme et 120,2 milliards d'euros au titre du deuxième.

* 129 Les appels de garantie éventuels sont égaux à la part de la France (21,8 % après prise en compte de la sortie des Etats sous programme), auquel il convient d'appliquer le pourcentage de sur-garantie. Selon les informations transmises le 18 avril 2012 par le Gouvernement à la commission des finances, ce pourcentage de sur-garantie, inférieur à 165 % en vertu de l'accord-cadre relatif au FESF, est fixé de manière à faire bénéficier l'émission de la meilleure notation possible, et vaut actuellement 160,8 %.

* 130 Commission européenne, « The Second Economic Adjustment Programme for Greece », European Economy, Occasional papers 94, mars 2012.

* 131 Traduction par la commission des finances.