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Projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

9 octobre 2012 : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'UEM ( rapport - première lecture )

III. UN TRAITÉ QUI DOIT ÊTRE RATIFIÉ POUR QUE LA FRANCE CONTINUE DE PESER DANS LES DÉBATS ÉCONOMIQUES EUROPÉENS

A. UNE ABSENCE DE RATIFICATION DU TSCG QUI ISOLERAIT ET AFFAIBLIRAIT LA FRANCE

1. Un traité qui entrerait en vigueur, mais sans la France

Le TSCG se distingue des traités communautaires notamment par le fait qu'il peut entrer en vigueur sans que l'ensemble de ses signataires l'aient ratifié.

Ainsi, son article 14 prévoit qu'il entre en vigueur le 1er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont alors ratifié. A défaut, il entrera en vigueur dès que douze Etats de la zone euro l'auront fait. Bien entendu, seuls seront liés par le traité les Etats l'ayant ratifié.

Par ailleurs, le TSCG n'a pas besoin de la France pour fonctionner, contrairement à l'accord de droit privé ayant institué le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et au traité de droit international public ayant institué le Mécanisme européen de stabilité (MES). En effet, ces deux fonds avaient besoin de la garantie ou des engagements en capital de la France pour ne pas laisser à la seule Allemagne la charge d'assurer la stabilité de la zone euro. En revanche, le TSCG est un traité par lequel les signataires s'engagement à respecter des règles de discipline budgétaire, par ailleurs plus souples que celles du pacte de stabilité. Si la France ne ratifiait pas le TSCG, cela n'empêcherait pas les autres Etats de l'appliquer pleinement.

En particulier, la procédure inspirée de la majorité qualifiée inversée prévue par l'article 7 du TSCG s'appliquera aux décisions relatives à tout Etat de la zone euro, qu'il ait ou non ratifié le TSCG.

L'argument selon lequel la France, en ne ratifiant pas le TSCG, se trouverait en position de force pour négocier avec nos partenaires, n'est donc guère convaincant.

2. Une perte de crédibilité de la France si elle ne respectait pas ses engagements

La France verrait au contraire sa position affaiblie, puisqu'elle violerait ses engagements, tant vis-à-vis de la BCE que des autres Etats de l'Union européenne.

C'est en effet en contrepartie de l'adoption d'un « pacte budgétaire » que la BCE a mis en oeuvre une politique plus accommodante. C'est également comme complément au traité qu'a été conçu le pacte pour la croissance et l'emploi.

B. UNE ABSENCE DE RATIFICATION QUI FRAGILISERAIT LA FRANCE DANS LA CRISE

1. La nécessité de conserver la confiance des investisseurs pour éviter une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt

Il ne faut pas perdre de vue que la France a jusqu'à présent été épargnée par la crise de la dette publique - elle bénéficie en effet de taux d'intérêt historiquement faibles, parce que les investisseurs considèrent qu'elle fait partie des « bons élèves » de la zone euro.

Toutefois, elle est perçue comme le « moins bon » des « bons élèves ». Le 14 janvier 2012, Standard & Poor's a dégradé plusieurs Etats de la zone euro, dont la France, passée de AAA à AA+.

Or, la crise de la dette est une crise autoréalisatrice. En effet, si les taux d'intérêt de certains Etats de la zone euro ont fortement augmenté, le cas échéant jusqu'à leur faire perdre l'accès au marché, ce n'est pas (Grèce exceptée) parce que la situation de leurs finances publiques serait en elle-même insoutenable, mais parce que les augmentations de taux d'intérêt s'auto-entretiennent : si les marchés commencent à douter de la capacité d'un Etat à honorer sa dette, ils lui imposent des taux d'intérêt plus élevés, qui augmentent le risque de défaut, entretenant l'augmentation des taux d'intérêt.

Ce phénomène peut être évité seulement si les marchés considèrent que la BCE, qui seule dispose de la « force de frappe » suffisante, achètera suffisamment de titres de l'Etat concerné pour éviter que ce phénomène se produise.

2. Un accès plus compliqué aux soutiens du MES et de la BCE

Si la France ne ratifiait pas le TSCG, elle ne pourrait accéder facilement à l'aide du MES et de la BCE pour enrayer une telle augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêts.

En effet, un considérant du TSCG prévoit que « l'octroi d'une assistance financière dans le cadre des nouveaux programmes en vertu du mécanisme européen de stabilité sera conditionné, à partir du 1er mars 2013, à la ratification du présent traité par la Partie contractante concernée et, dès l'expiration du délai de transposition visé à l'article 3, paragraphe 2, du présent traité, au respect des exigences dudit article ».

On rappelle qu'une disposition analogue figure dans un considérant du traité établissant le MES : « le présent traité et le TSCG sont complémentaires dans la promotion de pratiques budgétaires responsables et de la solidarité au sein de l'Union économique et monétaire. Il est reconnu et convenu que l'octroi d'une assistance financière dans le cadre des nouveaux programmes en vertu du MES sera conditionné, à partir du 1er mars 2013, à la ratification du TSCG par l'Etat membre concerné et, à l'expiration du délai de transposition visé à l'article 3, paragraphe 2, du TSCG, au respect des exigences dudit article ».

Or, l'intervention éventuelle de la BCE sur le marché obligataire secondaire d'un Etat en difficulté est subordonnée à un plan du FESF/MES. En effet, le « programme d'opérations monétaires sur titres » (outright monetary transactions, OMT) annoncé le 6 septembre 2012 par la BCE est subordonné à la mise en place d'un programme du FESF/MES. L'aide du FESF, qui pourra lancer de nouveaux programmes jusqu'au 30 juin 2013, n'est pas soumise à cette conditionnalité. Toutefois le MES sera l'organisme compétent si le programme est lancé à partir de cette date. Par ailleurs, on rappelle que le FESF prend ses décisions à l'unanimité, qui pourrait être difficile à atteindre si la France n'avait pas ratifié le TSCG.

Certes, un considérant de traité n'a pas de valeur juridique55(*). Par ailleurs, il est probable que la BCE viendrait au secours de la France si elle connaissait des difficultés sérieuses. Néanmoins, outre qu'il faudrait réunir une majorité de 85 % de la participation au capital au sein du MES pour qu'une aide soit accordée à la France, l'intervention de ces mécanismes d'aides serait sans doute retardée, voire limitée, par les discussions juridiques préalables qu'il faudrait engager.

3. L'imposition de dispositions aussi, voire plus contraignantes, en cas de défiance des marchés

L'absence de ratification du TSCG par la France serait perçue comme le refus de toute politique crédible de réduction du déficit et le risque d'une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt serait d'autant plus accru qu'il y aurait une incertitude sur la possibilité pour la BCE de venir à son secours.

Si cette augmentation des taux se produisait, la France serait alors sans doute contrainte de prendre des engagements autrement plus contraignants en matière de finances publiques, par exemple réviser sa Constitution pour se doter d'une règle de solde juridiquement contraignante, c'est-à-dire soumise au contrôle du Conseil constitutionnel. Elle devrait aussi probablement accepter de ratifier le TSCG - ou d'appliquer une règle équivalente - afin d'obtenir un programme d'aide du FESF/MES, soumis à une forte conditionnalité, et de bénéficier du soutien de la BCE.


* 55 Sur ce point, voir le rapport n° 395 (2011-2012) de Nicole Bricq au nom de la commission des finances sur les projets de loi autorisant la ratification de l'accord instituant le MES et de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro.