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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

10 octobre 2012 : Simplification des normes ( rapport - première lecture )
Article 20 (art. L. 123-1-3, L. 123-1-4-1 (nouveau), L. 123-1-5, L. 210-1,  L. 212-6 (nouveau), L. 212-7 (nouveau), L. 213-4 du code de l'urbanisme,  L. 111-4-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation) Secteurs de projet

Cet article reprend les propositions n°s 68, 69 et 70 du rapport précité de M. Éric Doligé.

I. Rappel des dispositions existantes

A. La composition d'un plan local d'urbanisme

Le plan local d'urbanisme (PLU) est un document hybride, qui comprend à la fois des éléments d'orientation articulés dans un projet d'aménagement et de développement urbain et des éléments réglementaires et de programmation fixant le droit des sols. Il est composé des documents suivants, énumérés à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme :

- le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- le rapport de présentation ;

- les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ;

- le règlement ;

- des annexes.

1°) Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD)

L'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme indique que le projet d'aménagement et de développement durable définit les orientations générales suivies par le plan local d'urbanisme, qui s'inscrivent dans une perspective transversale et écologique, avec l'inscription d'objectifs généraux de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et de préservation ou de restauration des continuités écologiques. Il fixe également des objectifs de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

2°) Les orientations d'aménagement et de programmation

Définies à l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions relatives à :

- l'aménagement : elles peuvent définir les actions et opérations nécessaires afin de mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent également comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;

- l'habitat : les orientations d'aménagement et de programmation définissent les objectifs et les principes d'une politique dont l'objectif est de répondre aux besoins en logements et en hébergements, de favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et d'améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées ;

- les transports et les déplacements : elles définissent l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.

Le rapport de M. Éric Doligé constate à leur sujet que « l'orientation d'aménagement et de programmation est souple dans son écriture et son application. Elle demande d'anticiper sur le projet en en définissant les grandes lignes en termes d'aménagement mais pas de contenu qui est du niveau du règlement ».

3°) Le règlement

L'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme prévoit que le règlement fixe, en cohérence avec les orientations contenues dans le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols afin de respecter, entre autres, l'équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, d'une part, et l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et des paysages naturels, d'autre part, et la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables, enfin.

Le règlement peut interdire de construire, délimiter les zones urbaines et à urbaniser ainsi que les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger, ou encore définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions.

B. La notion de « secteurs de projets » dans le code de l'urbanisme

Les plans locaux d'urbanisme peuvent mobiliser plusieurs types d'outils permettant de favoriser l'émergence et la mise en oeuvre de projets d'urbanisme :

- les secteurs en zone U ou AU, définis aux articles R. 123-5 du code de l'urbanisme.

Article R. 123-5 du code de l'urbanisme : « Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. »

Dans ces secteurs, sont interdites les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement, sous réserve d'une justification particulière et pour une durée maximale de cinq ans, dans l'attente de l'approbation, par la commune, d'un plan d'aménagement global. En revanche, selon les dispositions de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont autorisés dans ces secteurs ;

- les zones à urbaniser (I AU), définies à l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme.

Article R. 123-6 du code de l'urbanisme : « Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation.

« Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et le règlement.

« Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. »

Ces zones peuvent disposer d'orientations d'aménagement et d'un règlement. Il s'agit donc de zones constructibles sous réserve de réalisation d'équipements internes.

II. Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs, l'objectif de l'article 20 est d'« instaurer dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), en zone U et I AU, des secteurs de projets » et de privilégier les orientations d'aménagement et de programmation par rapport au règlement, en raison de sa souplesse.

A. L'insertion des secteurs de projets dans le plan local d'urbanisme

L'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme serait complété par un nouvel alinéa selon lequel le PADD préciserait, le cas échéant, qu'un secteur de projets serait créé, soit en zone urbaine, soit en zone à urbaniser dont les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement auraient une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone.

Il est également proposé de créer un nouvel article L. 123-1-4-1 dans le code de l'urbanisme : celui-ci donnerait la faculté de définir les secteurs de projets au sein des orientations d'aménagement et de programmation. Trois types de dispositions devraient dès lors y apparaître :

- les projets d'aménagements envisagés ;

- les orientations programmatiques prévisionnelles ;

- les objectifs prioritairement attendus pour :

- la nature des différentes affectations des sols afin d'assurer la mixité sociale ;

- les principes d'aménagement visant à préserver et remettre en bon état les continuités écologiques ;

- les formes urbaines, la densité minimale et les rapports entre espaces publics et privés ;

- les principes de localisation prévisionnelle des bâtiments, ouvrages et constructions, équipements publics et réseaux, plus particulièrement ceux concernant l'énergie renouvelable et les transports en commun.

Les orientations d'aménagement et de programmation pourraient également préciser, pour les secteurs projets :

- la performance environnementale des bâtiments (gestion des eaux pluviales et économie de la ressource en eau) ;

- les caractéristiques générales des espaces publics ;

- le stationnement.

Un nouvel alinéa serait inséré à l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme selon lequel le règlement du plan local d'urbanisme pourrait délimiter des secteurs de projets.

B. L'application du droit de préemption dans les secteurs de projets

Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé, conformément au troisième alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

Cet alinéa serait complété afin de permettre, pour les secteurs de projets, que la décision visant à exercer le droit de préemption dans un secteur de projet puisse se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte instituant le secteur de projet, à savoir le règlement ou les OAP, pour définir l'objet pour lequel le droit de préemption serait exercé.

C. Une réorganisation du code de l'urbanisme

L'article 20 propose l'insertion d'un nouveau chapitre II bis au sein du titre 1er du livre II du code de l'urbanisme intitulé « Droit de préemption en secteur de projets », composé de deux nouveaux articles :

- l'article L. 212-6 selon lequel la délibération instituant un secteur de projet s'accompagnerait obligatoirement de l'application du droit de préemption dans ce secteur, pour une durée de six ans renouvelable à compter de la publication de l'acte créant le secteur de projets. Les articles du chapitre III du titre 1er du livre II du code de l'urbanisme relatifs aux dispositions communes au droit de préemption urbain, aux zones d'aménagement différé et aux périmètres provisoires s'y appliqueraient ;

- l'article L. 212-7 qui prévoirait qu'à la publication de l'acte instituant le secteur de projets, tout propriétaire, ou ses ayants droits universel ou à titre universel, dont un bien serait soumis au droit de préemption, pourrait demander à la personne créant ce secteur de l'acheter, en indiquant le prix qu'il en demande selon les modalités décrites à l'article L. 212-3 du code de l'urbanisme.

Ainsi, selon cet article, le créateur du secteur de projets disposerait d'un délai de deux mois, à compter de la proposition, pour se prononcer. A défaut d'accord amiable entre les deux parties, le prix serait fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation. En cas d'acquisition, le règlement du prix par le titulaire du droit de préemption devrait avoir lieu au plus tard six mois après sa décision d'acquérir le bien au prix demandé ou six mois après la décision définitive de la juridiction compétente.

Le chapitre III du titre 1er du livre II du code de l'urbanisme serait dénommé : « Dispositions communes au droit de préemption urbain, aux zones d'aménagement différé, aux périmètres provisoires et au droit de préemption en secteur de projets ».

D. L'expropriation dans les secteurs de projets

L'article 20 propose l'insertion d'un nouvel alinéa à l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme, relatif au prix d'acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation à défaut d'accord entre le créateur du secteur de projets et le propriétaire du bien. Le premier alinéa fixerait la date de référence pour estimer la valeur des biens lors de l'expropriation à un an avant la date à laquelle l'acte rendant public, approuvant ou révisant le PLU ou instituant le secteur de projet dans lequel se situe le bien incriminé serait devenu opposable.

Le deuxième alinéa de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme serait modifié et fixerait la date à laquelle serait opposable aux tiers le moins récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le POS ou le PLU et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien comme la date d'évaluation du bien exproprié non compris dans un secteur de projets ou dans une zone d'aménagement différé.

E. Les dérogations aux opérations réalisées dans les secteurs à projets

Un nouvel article L. 111-4-1 serait inséré dans le code de la construction et de l'habitation qui autoriserait, lorsque les caractéristiques d'une opération réalisée dans un secteur de projets le nécessiteraient, le préfet à accorder, par un arrêté préfectoral motivé, des dérogations :

- aux règles générales de construction applicables aux bâtiments d'habitation et aux mesures d'entretien de bâtiments jusqu'à leur destruction. Ces règles seraient fixées par un décret en Conseil d'État (article L. 111-4 du code de la construction et de l'habitation) ;

- à l'obligation de pourvoir tout ensemble d'habitation des services en clair de télévision par voie hertzienne en mode numérique, de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique (article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitation) ;

- à l'obligation de doter les places de stationnement individuelles couvertes de gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité pour l'alimentation de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ainsi que le stationnement sécurisé des vélos (article L. 111-5-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- à l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, propriétés de personnes publiques ou privées, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail (articles L. 111-7 et L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation) ;

aux performances énergétiques et environnementales pour les constructions nouvelles (article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation) ;

- aux exigences minimales en matière d'isolation phonique (article L. 111-11 du code de la construction et de l'habitation).

III. Position de la commission

La définition et la mise en oeuvre des secteurs de projets soulèvent plusieurs observations.

La définition proposée par le présent article mérite d'être précisée. En effet, si le plan local d'urbanisme, dans lequel seraient insérés les secteurs de projets, n'est pas suffisamment précis, le public, qui est invité à participer à son élaboration, comme l'organe délibérant, à qui revient son approbation et son application, devront se prononcer sur une norme trop vague, qui ne déterminerait pas suffisamment ce qui est autorisé de ce qui ne l'est pas. En d'autres termes, une telle imprécision ne permettra pas au plan local d'urbanisme de remplir les objectifs qui sont les siens, ce qui sera source d'insécurité juridique et d'inégalité pour ceux auxquels cette norme sera opposable.

La mise en oeuvre des secteurs de projets posera un certain nombre de difficultés. Les secteurs de projets, étant définis à partir d'objectifs à atteindre, laissent une marge de manoeuvre assez grande à l'autorité compétente ce qui n'est pas sans risque en matière de sécurité juridique. Il convient de rappeler que la définition d'une norme en termes d'objectifs à atteindre n'est pas moins contraignante qu'une norme plus précise ; ainsi, l'autorité administrative devra, sous le contrôle du juge, vérifier que le projet qui lui est soumis pour autorisation est de nature à atteindre les objectifs fixés.

La question du caractère systématique du droit de préemption urbain dans les secteurs de projets prévue par le nouvel article L. 212-6 du code de l'urbanisme pourrait représenter pour les collectivités territoriales une contrainte forte, qui peut les dissuader de recourir à l'application d'un tel droit.

Enfin, les dérogations que le représentant de l'État peut accorder dans les secteurs de projets, lorsque les caractéristiques de l'opération le nécessitent, ne sont pas suffisamment encadrées, en opposition à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. On rappellera que ce dernier encadre doublement les dérogations qui peuvent être apportées à la loi, avec, d'une part, le fait que le législateur doit pleinement exercer la compétence que lui confie la Constitution et, d'autre part, le principe d'égalité devant la loi implique que les différences de traitement soient justifiées par des différences de situation ou par un intérêt général, l'un et l'autre devant être en rapport direct avec l'objet de la loi. Or, les dispositions prévues dans le présent article autorisent le représentant de l'État à accorder des dérogations individuelles à l'application de la loi, sans autre encadrement qu'une condition très imprécise relative aux caractéristiques de l'opération. Ainsi, le législateur pourrait être considéré comme n'exerçant pas la plénitude de sa compétence.

Face à l'ensemble de ses observations et aux nombreuses difficultés que soulèvent les présentes dispositions, votre rapporteur estime qu'une réflexion spécifique à ce sujet mériterait d'être menée. C'est pourquoi elle propose un amendement de suppression.

La commission a supprimé l'article 20.