Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

10 octobre 2012 : Simplification des normes ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER DISPOSITIONS APPLICABLES AUX NORMES CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article premier (art. L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime  et art. L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles) Principe de proportionnalité et adaptation des normes à la taille des collectivités

L'article premier propose d'introduire dans le code général des collectivités territoriales un principe de proportionnalité des normes et de leur adaptation à la situation financière des collectivités qu'il décline ensuite dans trois domaines dont l'encadrement réglementaire est emblématique des difficultés de mise en oeuvre sur le terrain.

1. L'adaptation des normes à la taille des collectivités

L'objectif porté par le principe n° 13 du rapport de mission de notre collègue Eric Doligé, a pour objectif de « s'adapter à l'inégalité de facto qui existe entre les collectivités ».

a) Une mise en oeuvre déconcentrée

A cette fin, l'article premier prévoit la faculté pour le préfet d'adapter les mesures réglementaires d'application des lois, soit parce que leur mise en oeuvre se heurterait « à des impossibilités techniques avérées », soit dans le cas où elle entraînerait « des conséquences manifestement disproportionnées au regard des objectifs recherchés et des capacités financières » des assujettis.

Toutefois, l'intervention du préfet est encadrée :

- elle doit tout d'abord être autorisée par la loi qui déterminerait les domaines intéressés ;

- elle ne doit pas remettre en cause les objectifs de celle-ci ;

- les dérogations accordées en conséquence sont précisées par décrets en Conseil d'Etat ;

- elles sont autorisées après avis de la commission départementale consultative compétente ; les dérogations sont motivées par arrêté préfectoral ;

- sauf impossibilité technique avérée, elles s'accompagnent de mesures de substitution lesquelles sont, en tout état de cause, obligatoires en matière de sécurité des personnes et d'accessibilité des bâtiments publics.

b)  Des déclinaisons sectorielles

L'article premier met déjà en oeuvre le principe qu'il proclame dans trois secteurs identifiés en raison des difficultés qu'ils soulèvent pour les collectivités locales.

Il s'agit de l'accessibilité des établissements recevant du public (ERP), de la restauration collective et de l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux.

(1) L'assouplissement de l'encadrement des dérogations en matière d'accessibilité

La loi précitée du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a fixé un objectif général d'accessibilité des ERP qui doit être respecté au plus tard dix ans à compter de sa publication, soit en 2015.

Or, remarque notre collègue Eric Doligé, il « nécessite de mobiliser des moyens financiers importants qui ne sont pas à la portée de toutes les collectivités territoriales »7(*).

Il renforce donc le bénéfice des dérogations déjà ouvertes par la loi de 2005. Aujourd'hui, il n'est qu'une faculté accordée, à titre exceptionnel, au motif de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité, de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou encore en raison de la disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences8(*). L'article premier-II de la proposition de loi, pour sa part, prévoit, en tout premier lieu, l'intervention de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) pour préciser, par décrets en Conseil d'État, les dérogations ouvertes, lesquelles seraient dorénavant accordées de plein droit dès lors que l'impossibilité technique ou les contraintes de conservation de patrimoine monumental sont démontrées.

Dans le troisième cas - la disproportion manifeste entre améliorations et conséquences -, les dérogations demeureraient une faculté à la disposition du préfet. L'évaluation de la disparité devrait s'apprécier notamment au regard des coûts induits par la mise en accessibilité et de la capacité financière du propriétaire de l'établissement.

(2) Un régime dérogatoire en matière de restauration scolaire et d'assistants maternels

Les III et IV de l'article premier déclinent le principe général défini dans son I :

- d'une part, pour l'application des règles encadrant la qualité nutritionnelle des repas servis dans les services de restauration scolaire et universitaire, des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans, des établissements de santé sociaux et médicaux-sociaux ainsi que des établissements pénitentiaires9(*) ;

- d'autre part, pour la définition des critères d'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux10(*).

Dans le premier cas, le préfet pourrait accorder, dans des conditions fixées par décret, des dérogations qui ne pourraient remettre en cause l'application des règles minimales concernant la variété des plats.

Pour la seconde hypothèse, le président du conseil général pourrait, par décision motivée et à titre dérogatoire, adapter les critères d'agrément afin de faciliter la mise en oeuvre de la politique départementale de petite enfance tout en maintenant le niveau des conditions d'hygiène et de sécurité entourant l'accueil des enfants.

Ce faisant, l'article premier réintroduit la faculté ouverte au président du conseil général avant l'intervention de la loi du 9 juin 2010 relative à la création des missions d'assistants maternels, d'adapter les critères nationaux d'agrément.

2.  Réserver « au cas par cas » les mesures d'adaptation

Lors de son premier examen du texte, le 8 février dernier, votre commission des lois s'était interrogée sur la portée du principe porté par l'article premier. Sans le rejeter sur le fond, elle s'était déclarée réservée sur sa pertinence pour l'ensemble des domaines auxquels il est potentiellement susceptible de s'appliquer. Un examen au cas par cas lui paraissait une voie plus appropriée en veillant à maintenir un égal accès des usagers au service public.

Par ailleurs, la mise en oeuvre des mesures d'adaptation par le préfet, investi par l'article premier de cette compétence, risque d'aboutir à une application différenciée de la législation selon les départements et de contrevenir, en conséquence, au principe constitutionnel d'égalité devant la loi.

Pour sa part, le député Pierre Morel-A-L'Huissier a déposé une proposition de loi11(*) à la suite de la mission qu'il a menée sur l'impact des normes sur le développement des territoires ruraux12(*). Il propose d'introduire dans le CGCT la faculté pour les collectivités territoriales, dans leur domaine de compétence, « de décider ponctuellement des mesures de substitution, proportionnées et répondant aux objectifs poursuivis par la loi »13(*). Cette adaptation trouverait à s'appliquer chaque fois que les mesures réglementaires d'application d'une loi imposeraient « la réalisation de prestations ou de travaux nécessitant la mise en oeuvre de moyens matériels, techniques ou financiers, disproportionnés compte tenu de la nature ou de la configuration des lieux, des besoins à satisfaire localement ou encore de leurs capacités financières ou de celle des personnes tenues de s'y conformer ».

Sans mésestimer les difficultés rencontrées par les collectivités locales, votre commission a considéré que la faculté d'adapter des normes obligatoires ne pouvait être ainsi prévue : pour elle, il revient au pouvoir prescripteur de prévoir, le cas échéant, une modulation des règles qu'il fixe dans le respect du principe d'égalité. C'est en conséquence au législateur d'apprécier loi par loi l'opportunité de permettre, en en précisant les critères, des dérogations aux obligations qu'il édicte. Aussi, la loi ne peut proclamer un principe général de proportionnalité des prescriptions qui, d'ailleurs, ne comporterait pas en soi de valeur normative puisqu'il consisterait à rappeler la compétence du législateur dans le cadre fixé par la Constitution.

En outre, la commission, suivant son rapporteur, a supprimé les déclinaisons du principe d'adaptation, tel que proposé dans l'article premier. Elle a considéré que les modifications proposées devaient s'inscrire dans un débat spécifique à chacun des trois secteurs concernés :

- l'accessibilité des établissements recevant du public aux personnes handicapées (II) ;

- la qualité nutritionnelle des repas servis dans les services de restauration collective (III) ;

- les conditions d'agrément des assistants maternels ou familiaux (IV).

En conséquence, la commission des lois a supprimé l'article premier.


* 7 Cf. Exposé des motifs de la proposition de loi.

* 8 Cf. art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 9 Cf. art. L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime.

* 10 Cf. art. L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 11 Cf. proposition de loi n° 142 (Assemblée nationale), XIVe législature.

* 12 Rapport au Président de la République sur la simplification des normes au service du développement des territoires ruraux de MM. Pierre Morel-A-L'Huissier, Etienne Blanc, Daniel Fasquelle et Yannick Favennec (mars 2012).

* 13 Cf. proposition de loi n° 142 (Assemblée nationale), XIVe législature, préc.