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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques,

Par M. François MARC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

198, 244 et T.A. 20

Sénat :

43 rect., 74 et 84 (2012-2013)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE PRÉSENT PROJET DE LOI ORGANIQUE : UNE EXIGENCE JURIDIQUE ET ÉCONOMIQUE

A. UNE TRANSPOSITION DE L'ARTICLE 3 DU TSCG

1. Le TSCG : une règle de solde structurel

L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) instaure une règle de solde structurel. Le rapporteur ayant récemment présenté ce traité en détail dans son rapport1(*) sur le projet de loi autorisant sa ratification, on se contentera ici d'en rappeler les principaux points. L'article 3 précité est reproduit en annexe au présent rapport.

Concrètement, la France devra s'engager à respecter une trajectoire de solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture), lui permettant d'atteindre en fin de période son « objectif à moyen terme » (OMT), qu'elle a choisi de définir comme correspondant à l'équilibre structurel des comptes publics.

Cette règle est plus souple et tient mieux compte des impératifs de la politique économique que le volet « correctif » du pacte de stabilité, parce qu'elle est entièrement définie en termes de solde structurel. Par ailleurs, le TSCG prévoit la possibilité de s'écarter temporairement de la trajectoire de solde structurel, pourvu que l'écart soit rapidement corrigé, et même, en cas de « circonstances exceptionnelles », de modifier ou de repousser l'OMT.

2. Une obligation de transposition en droit interne

Selon l'article 3 du TSCG, les règles qu'il prévoit « prennent effet dans le droit national des parties contractantes (...) au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Cette transposition doit être effective un an après l'entrée en vigueur du TSCG. Celle-ci devant avoir lieu le 1er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié (à défaut, dès qu'ils l'auront fait), le délai limite de transposition devrait donc expirer au 1er janvier 2014.

3. Une interprétation souple par la Commission européenne de l'obligation de transposition
a) Une interprétation souple de la notion de dispositions « contraignantes »

Bien que le texte du traité soit évidemment demeuré inchangé, son interprétation n'est aujourd'hui plus la même qu'il y a six mois, lorsque le précédent Gouvernement indiquait que le TSCG impliquait de se doter de dispositions internes juridiquement contraignantes, et donc de réviser la Constitution.

Le 20 juin 2012, la Commission européenne a publié une communication2(*), prévue par le TSCG, dans laquelle elle interprète la notion de « dispositions contraignantes » dans un sens beaucoup plus large, puisqu'il suffirait pour les Etats de respecter vis-à-vis de l'organisme indépendant qu'ils doivent mettre en place le principe « se conformer ou s'expliquer ».

Cette analyse est assez éloignée de celle de Nicolas Sarkozy, alors Président de la République qui, lors de sa conférence de presse du 5 décembre 2011 avec la Chancelière de la République fédérale d'Allemagne, a déclaré que le prochain traité comprendrait « une règle d'or renforcée et harmonisée au niveau européen pour que tous les budgets des 17 comportent une disposition constitutionnelle qui permette aux cours constitutionnelles nationales de vérifier que le budget national va vers le retour à l'équilibre ».

b) Une interprétation souple de la notion de dispositions « permanentes »

Selon le Gouvernement, la Commission européenne retient également une interprétation souple de la notion de normes « permanentes ».

Elle considérerait en effet que les lois de programmation des finances publiques - qui peuvent être modifiées par la loi ordinaire, et le seront en tout état de cause tous les deux ans pour actualiser les programmations triennales du budget de l'Etat - sont « permanentes » au sens du TSCG.

4. La possibilité d'une saisine de la Cour de justice de l'UE sur le respect de l'obligation de transposition

L'article 8 du TSCG prévoit que la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie par un Etat sur le respect de l'obligation de transposition de son article 3.

Ainsi, « si la Cour de justice conclut que la partie contractante concernée ne s'est pas conformée à [son premier arrêt], elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte adaptée aux circonstances et ne dépassant pas 0,1 % de son produit intérieur brut », soit, dans le cas de la France, environ 2 milliards d'euros.

5. Un processus législatif accéléré

Le présent projet de loi organique, qui transpose en droit interne l'un des articles du TSCG mais qui a pour conséquence de modifier de manière substantielle les conditions dans lesquelles les lois financières sont préparées et discutées, aura été examiné par le Parlement dans des délais courts.

Il a été déposé le 19 septembre 2012 par le Gouvernement, qui a aussitôt engagé la procédure accélérée. L'Assemblée nationale l'a adopté en première lecture le 17 octobre 2012. Votre commission des finances a établi son texte le 24 octobre, dont l'examen par le Sénat en séance publique est fixé aux 29 et 30 octobre.


* 1 Rapport n° 22 (2012-2013) du 9 octobre 2012.

* 2 « Principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire » (COM(2012) 342 final).